2015年中國山洪災害特點及減災效益分析

馬美紅 黃先龍 何秉順 任洪玉 常清睿 李青 趙茹欣

摘要：全國山洪災害防治項目經過2010-2015年的建設，初步形成了一套適合中國國情、較完整的山洪災害防御體系，并發揮了顯著的實際效益。基于全國山洪災害防治項目的最新數據，介紹中國山洪災害防御體系建設概況，分析認為2015年中國山洪災害具有致死人數為歷史最低、區域差異顯著、同縣多次遭災、發生災害時間提前等特點。結合中國在防御山洪災害方面的典型案例以及取得的實際效益，從經濟、社會、生態3個方面對山洪災害防御建設進行綜合評價，同時針對防御工作中的薄弱環節，提出了相應的對策和建議。

關鍵詞：山洪災害;特點;效益;2015年;中國

中圖分類號：X43

文獻標志碼：A

doi：10.3 969/j .issn. 1000- 1379.2019.01. 006

1 引言

山洪災害屬于洪澇災害的一種，是山丘地區由強降雨引發的暴漲暴落的洪水及伴隨發生滑坡、泥石流等給人民帶來危害的統稱[1]，具有突發性強、破壞力大、準確及時預報預警難的特點，而且點多、面廣、量大，導致災害損失嚴重。不是強降雨引發的滑坡、泥石流災害不在本文討論的范圍內。據不完全統計，自中華人民共和國成立以來，因洪水死亡27萬余人，經濟損失40億元/a，其中約70%由山洪災害造成。據《中國水旱災害公報2013》，2003-2013年山洪災害致死人數占因洪水死亡人數的比例上升到79.5%。僅2010年甘肅舟曲的一場山洪泥石流就導致1765人死亡或失蹤：四川都江堰一場滑坡事件導致161人死亡或失蹤，209.4萬人受災。我國山洪災害在強度、規模、損失等方面均居世界前列，危害極其嚴重[2-3]。面對越來越嚴重的山洪災害，我國高度重視山洪災害防御工作，水利部水利信息中心組織開展了“中小河流突發性洪水監測與預警預報技術研究”項目等，氣象部門開展了暴雨誘發的中小河流洪水和山洪地質災害氣象風險預警服務試驗業務，規模最大的則是水利部的全國山洪災害防治項目。2006年，國務院批復了《全國山洪災害防治規劃》，2009年開始，基于該規劃，水利部、財政部聯合開展全國性的山洪災害防治非工程措施建設試點工作。2011年4月，國務院審議通過《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質災害防御和綜合治理總體規劃》;2013年5月，水利部、財政部聯合印發《全國山洪災害防治項目實施方案（2013-2015年）》，明確了2013-2015年山洪災害防治調查評價、非工程措施補充完善和重點山洪溝防洪治理主要建設任務。2016-2020年，中國將持續開展項目建設，在不同類型、不同災害頻度的山洪災害防治區，確定相應的重點建設內容，對調查分析評價成果進行檢驗、率定和復核。

我國山洪災害防治工作從2003年規劃、2009年試點到2010年全面開展以來，國家對山洪災害防治非工程措施投資超過280億元，覆蓋2058個縣、386萬km2，取得了一系列成果，初步形成了“以防為主，防治結合”“以非工程措施為主，非工程措施與工程措施相結合”的體系[4]，其中：非工程措施包括山洪災害調查評價、監測預警系統、群測群防體系、搬遷避讓、政策法規等，工程措施主要指山洪溝治理。本文基于全國山洪災害防治項目的數據（其中洪澇災情統計數據主要來源于國家防總辦公室和各省（區、市）上報的災情信息，建設成果、成效數據、典型案例等主要來自于各省（區、市）核實上報全國山洪災害防治項目組的數據，涉及省份不包括香港、澳門和臺灣），從具體建設內容、建設成果、建設成效方面介紹目前全國山洪災害項目進度，分析2015年中國山洪災害的特點，結合全國山洪災害防治項目在2015年實際防汛工作中發揮的效益，探討了目前防御工作中存在的問題，以期為目前正在開展的山洪災害防治項目建設提供參考。

2 建設概況

我國山洪災害防治項目自2010年全面開展以來.2010-2012年主要側重于非工程措施項目建設，如普查山洪災害情況、劃定危險區、建設監測預警系統和群測群防體系，2013-2015年則加入調查評價以及重點山洪溝的工程治理。目前，全國山洪災害防治項目已經取得了系列建設成果（見表1），共建設監測預警平臺2 058個，自動雨量、水位監測站6.3萬個，重點防治區密度約為50 km2/站;基層配有簡易監測預警設施，簡易雨量報警器、手搖警報器密度為1個/行政村，鑼、鼓、號、口哨密度為2套/行政村，縣、鄉、村、組普遍成立了山洪災害防御責任制體系等：已對25萬個沿河村落完成詳查和分析評價：對340條山洪溝實施了工程治理[5]。

自2010年著手建設山洪災害防治項目以來，平均致死人數明顯下降，實際防災減災效益顯著，截至2015年年底，通過已建山洪災害設施共發布預警短信855萬條，轉移304.4萬人，避免了31萬人傷亡。3 2015年中國山洪災害的特點

3.1 致死人數為歷史新低，占洪澇災害總致死人數的比例仍比較高

2015年中國平均降水量623 mm，接近常年，但9月降水偏多，多為歷時短、雨強大的暴雨，導致山洪災害頻發。全國共19個省（區、市）發生了116起造成人員死亡、失蹤的山洪災害事件，死亡、失蹤274人，每起災害平均傷亡人數顯著降低。2000年以來中國每年因山洪災害致死人數及占因洪澇災害死亡人數的比例見圖1。可以看出，除了2010年由于甘肅舟曲一場山洪泥石流導致1 765人死亡、失蹤，引起山洪災害致死人數有較大上升外，自實施山洪災害專項防治后，每起災害平均致死人數顯著降低。2015年因山洪災害致死人數創造歷史新低，但占洪澇災害總致死人數的比例有所上升，因此山洪災害仍然是洪澇災害致人員死亡的主因。

3.2 區域、省份差異顯著

區域分布方面.2015年山洪災害主要分布在中國華北、華東、中南、西南和西北5個區域（見圖2）、19個省（區、市）（見圖3）。西南地區山洪災害發生次數、致死人數分別占全國總數的49.1%、47.5%，溪溝洪水、滑坡、泥石流致死人數分別占全國對應各類型總致死人數的44.3%、37.8%、63.5%，原因是西南地區泥石流災情最重。2015年共發生3起大型山洪災害事件，西南地區占2起，經濟損失4.9億元，而東北地區未發生災害事件，區域性差異顯著。

省份分布方面，河南、山西、寧夏、新疆山洪災害占洪澇災害的比例達到l00%，全國共有11個省（區）比例超過60%。云南省山洪災害最嚴重，發生次數、死亡人數均居首位，分別占全國的15.2%、16.4%;四川、貴州山洪災害發生次數相同，但四川災情嚴重。由圖3可知，福建、陜西、浙江等省份屬于山洪災害發生次數較少但災情重，貴州、重慶、湖南等省份屬于山洪多發但災情輕。

3.3 溪河洪水頻發，同縣多次遭災

在各類型山洪災害事件中，溪河洪水次數、死亡人數均為最多（見表2），屬于多發、頻發，但泥石流、滑坡傷亡嚴重，如泥石流平均單次致死人數近3人。同時，西南地區受溪河洪水、泥石流危害較嚴重，東南地區如福建、江西等受滑坡影響嚴重。

重復遭災情況中，云南省共有3個縣重復遭災，其中華坪縣屬于同一場降雨引發不同鄉鎮遭災，而鎮雄縣則屬于不同月份分別發生的中型山洪災害，災情較嚴重;貴州雷山縣重復遭災4次，中型、小型災害各發生2次;福建、重慶、四川、貴州重復受災縣均有2個（見圖4）。

3.4 災情變化明顯，無特大型山洪災害

山洪災害主要由山丘區的強降雨引起，因此主汛期7月、8月一般災情較重。由圖5可以看出.5-8月各月災情相近，但9月、10月發生了較明顯的致人員死亡的山洪災害事件，各月嚴重程度為8月>5月>6月>7月>9月>10月。6月份發生次數最多，5月、6月災情較往年重，而往年發生次數較多、災情較重的7月或者8月較往年明顯減輕。

災害等級方面，中小型山洪災害事件占97.3%，未發生特大型山洪災害事件：發生次數中型災害雖然遠低于小型災害，但致死人數幾乎持平，平均單次致災重（見圖6）。表3列出了2015年3起大型山洪災害詳情，可以看出.8月下旬連續2起大型災害發生在西南地區，較往年異常，浙江平陽縣主要受“蘇迪羅”臺風影響，四川敘永縣主要為遭受暴雨襲擊導致。大型山洪災害主要集中在云南西北部、四川省東南部，中型山洪災害主要分布在西南地區，小型山洪災害零星分布于各個區域。

3.5 老人和孩子死亡比例高，外來人口死亡事件時有發生

2015年山洪災害致死人數中，老人和孩子占55%，超過一半，屬于受山洪災害威脅嚴重的人群，主要原因是農村地區的空心化，青壯年大部分出外打工，剩下老人和小孩，不僅對流出地有強烈影響（失去了防御人員），而且對流人地也有較大影響。外來人員一般不太熟悉當地情況，也是防御的重點。外來人口死亡的事件時有發生（見圖7），如：8月2日青海貴南的山洪泥石流災害中，死亡3人均為趕工期的外來施工人員：8月3日陜西長安區山洪災害中死亡9人均為參加農家樂宴會的外來人員：8月9日浙江平陽縣山洪災害中，死亡10人，其中5人為外來務工人員[6]。

4 2015年中國山洪災害防治效益分析

4.1 典型案例

湖南省臨湘市發生的山洪災害事件中，在降雨量、重現期均較大的情況下，由于實施了山洪災害防治項目，全市及時發布預警702條，因此，死亡失蹤人數降低80%（見表4）;湖南省綏寧縣發生的山洪災害事件中，在降雨量更大、重現期更長的情況下，2015年的災害與2001年災害造成高達124人死亡相比，成功實現了人員零傷亡，防災減災效益極為顯著。總之，實施山洪災害防治項目后，與歷史災害相比.依靠山洪災害監測預警系統和群測群防體系，人員傷亡大幅度減少，取得了很好的防洪減災效益[7]。

4.2 效益分析

4.2.1 社會效益

2015年中國山洪災害事件主要為中小型災害，大型山洪災害共3起，未造成群死群傷現象。表5為2015年中國山洪災害防治基層意識增強的典型案例，其中：福建安溪縣、云南鎮雄縣均成功實現了臨災轉移：江西銅羅縣七十多歲老人發現山洪征兆，及時通知村干部轉移群眾。同樣在5月份，云南省鎮雄縣、福建省寧化縣和清流縣、湖南省祁陽縣和臨武縣都發生了強降雨造成的山洪災害事件，由于防御及時，均未發生人員傷亡，充分說明了經過山洪災害防治項目建設，人們的防災減災意識明顯增強。這不僅有利于穩定社會秩序，增強山丘區人民的自我防御意識，還在一定程度上減輕了水土流失，保護了重要的交通運輸線，同時促進了經濟的可持續發展。

4.2.2 經濟效益

山洪災害防治的經濟效益指通過采取工程和非工程措施，避免或降低山洪災害的發生概率，從而減少經濟損失。2015年，通過山洪災害防治項目共避免了31萬人傷亡、7.9萬間房屋倒塌，減少淹沒耕地26.42萬hm2.減少糧食損失262.9萬t，避免經濟損失達86億元，充分說明了山洪災害防治項目的經濟效益顯著。

4.2.3 環境效益

山丘區復雜的自然環境導致了山洪災害的發生，災害又進一步加重了生態和環境的惡化，實施山洪災害防治項目可以在一定程度上改善山丘區環境狀況，減輕對山丘區森林植被的破壞，同時也可以減輕水土流失，提高雨洪利用率，保護城鎮和鄉村飲用水源。2013-2015年，中國結合工程措施開展山洪災害防治項目，已經對340條山洪溝實施治理，通過對山洪進行疏導，修建堤防、護岸等，一定程度上緩解了環境壓力，很好地保護了當地的生態環境。

5 2015年中國山洪災害防御工作存在的問題與建議

2015年，中國各地山洪災害防御工作發揮了顯著效益，但隨著工作的開展，也暴露出一些問題：

（1）山洪災害防治項目覆蓋面不全，隨著近些年氣候的變化，未劃人山洪災害防治規劃區的區域發生了災害，如青海柴達木地區。

（2）監測預警可靠性有待提高[9]。一是信息傳輸在關鍵時刻易中斷，山洪的突發性易導致自動監測站失效，如福建連城縣山洪暴發時出現了通信中斷，已建站點無法正常報汛：二是缺乏及時維護，在7月份對南方10個省的檢查中，發現7 780個監測站點報汛存在問題：三是臨界雨量值精度不高，無效預警的情況較多。

（3）技術人才缺乏。山洪災害防治項目涉及面廣，專業性強，基層缺乏掌握實際操作技能的技術人員。

（4）宣傳、培訓、演練和預案缺乏適宜性和實用性。

（5）工程措施進度慢，與非工程措施結合不緊密。2013-2015年共安排治理340條山洪溝，僅占確定治理條數的20.2%.尤其是山洪災害嚴重的西南地區僅完成規劃任務的15%.治理任務較重，而且與非工程措施結合不緊密。

針對出現的問題，建議采取以下改進措施：

（1）動態化規范防治范圍。隨著山洪災害防御形勢的變化，在嚴格審批程序條件下，動態規范防治區域。

（2）進一步完善監測預警系統。一是擴大簡易監測預警的覆蓋范圍，制定適合當地山洪災害監測預警系統的操作規程，確保汛期專人值班：二是加強后期維護，將山洪災害監測預警系統的運行情況納入地方政府政績考核體系，將運行維護經費納入每年的地方財政預算;三是增加山洪災害防御的專項科研投入，提高臨界預警預報的精度。

（3）鼓勵科研院校設置山洪防御專業，激勵相關技術人員到科研院校進修，培養山洪災害防御的專業技術人才。

（4）落實基層防御責任，完善山洪災害防御組織體系;豐富宣傳教育的形式，對典型的山洪防御案例及時宣傳;結合當地治理規模、經濟水平，制定適宜的指標體系，定時進行評估。

（5）強化山洪溝治理工程與非工程措施的結合，如利用調查評價數據完善山洪溝治理規劃，同時在治理山洪溝過程中進一步完善非工程措施建設等。

參考文獻：

[1] 國家防汛抗旱總指揮部辦公室，全國山洪災害防治規劃[Z].北京：國家防汛抗旱總指揮部辦公室，2009：1-73.

[2] 國家發展改革委員會.全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質災害防御和綜合治理總體規劃[Z].北京：國家發展改革委員會，2012：1-85.

[3] 水利部，財政部.全國山洪災害防治項目實施方案（2013-2015年）[Z].北京：水利部，2013：1- 20.

[4] 國家防汛抗旱總指揮部辦公室.2014中國水旱災害公報[Z].北京：國家防汛抗旱總指揮部辦公室，2014：l一61.

[5] 邱瑞田，黃先龍，褚明華，等.2015年全國山洪災害防治工作進展[J].中國防汛抗旱，2016，26（1）：41-44.

[6] 黃先龍，褚明華，石勁松，我國山洪災害調查評價工作淺析[J].中國水利，2015（9）：17-18.

[7] 何秉順，楊玉喜，常清睿，等，流動人口集中區域山洪災害防治對策[J].中國防汛抗旱，2013，23（1）：32-34.

[8] 黃先龍，褚明華，左吉昌，等，大力加強我國山洪災害防治非工程措施建設[J].中國防汛抗旱，2010，20（6）：4-6.

[9] 翟家瑞，祝杰，山洪災害監測預警系統建設的思考與建議[J].人民黃河，2014，36（5）：4-5.