水電開發資產收益扶貧風險識別及對策研究

朱運亮 徐靜 劉煥永

摘要：受社會系統的復雜性與人類認識的“有限理性”影響，水電開發資產收益扶持制度“嵌入”社會系統的過程也嵌入了風險。在調查研究的基礎上，基于利益相關者分析視角，圍繞移民、建檔立卡貧困人口、項目法人、地方政府及相關機構、社會系統等5個主要利益相關者對潛在風險進行了探討。通過分析提出應對潛在風險影響的具體措施：建立受益保障機制，確保移民收益持續穩定;通過政策傾斜與整合資源，保障貧困移民脫貧奔小康;實施優惠政策，減輕項目法人投資壓力;建立健全實施管理體制，降低工作組織協調難度;落實責任主體，加強社會穩定風險控制;最大程度發揮資產收益扶持的脫貧效果，實現貧困人口共享資源開發成果。

關鍵詞：資產收益扶持;制度風險;風險識別;利益共享;水電開發

中圖分類號：TV213.9; D634.2

文獻標志碼：A

doi：10.3969/j .issn. 1000- 13 79.2019.01.029

我國水電開發已進人大規模、高強度、全流域密集開發新階段，逐步向偏遠的高山峽谷、江河上游挺進。受區域歷史傳統、自然地理環境、社會經濟發展水平、民族宗教等因素影響，移民安置難度越來越大，貧困移民生計恢復難度大、脫貧攻堅任務艱巨。移民承擔著水電開發帶來的貧困風險，理應分享項目的部分所有權，擁有相應的控制權，以及與之相對應的項目效益索取權[1]。對此，需要創新資產收益扶持方式，探索扶貧開發、收益分配、移民安置的創新改革，實現資源開發與脫貧攻堅的有機結合，讓更多貧困人口分享資產開發收益。

在新形勢與新要求下，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出，在貧困地區開發水電、礦產資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權方式進行補償，探索對貧困人口實行資產收益扶持制度。《貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點方案》（國辦發[2016] 73號）明確要求，在貧困地區選擇一批水電、礦產資源開發項目，圍繞人股資產范圍界定、受益主體確定、股權設置辦法、收益分配制度等，通過3a左右時間開展改革試點，探索建立農村集體經濟組織成員特別是建檔立卡貧困戶精準受益的資產收益扶貧長效機制，形成可復制、可推廣的操作模式和制度。

作為一項試圖突破傳統利益格局、收益機制的新制度，嵌入復雜社會的過程勢必會帶來不確定的風險因素，如移民收益無法保障、貧困人口無法脫貧、加劇水電開發投資壓力等。若處理不好風險問題，將會侵害移民與建檔立卡貧困人口的權益，影響移民安置進度與質量以及脫貧目標的實現，造成資產收益扶持工作失敗。因此，如何精準識別潛在的風險因素，配套減緩風險對策，對順利推行資產收益扶持制度具有積極的現實意義。

1 資產收益扶持制度

1.1 制度內涵

從資源價值視角分析，水電開發傳統的移民收益方式是基于土地對移民的效用價值，由于傳統生產方式對土地資源價值的開發程度較低，所以傳統效用價值呈現有限性：資產收益扶持方式則基于土地對水電站的效用價值，高于傳統耕種方式的土地產出價值[2]。資產收益扶持制度正是試圖將升值的土地效用價值與征地農村集體經濟組織及其成員共享，實現項目法人與被征地集體和成員的共贏。

1.1.1 收益模式：賦予農村集體經濟組織成員財產權利，增加資產性收益

現有資源開發收益分配機制基于土地對移民的效用價值，對地方經濟社會發展與貧困人口脫貧的帶動作用有限。資產收益扶持機制將核定的土地補償費作為資產人股形成集體股權，按股權比例逐年分配收益，這種方式將資源轉變為資產、土地補償費轉變為股金、移民轉變為股東，土地資源所擁有的財產性權利在新收益模式中得以體現，為移民提供了長期穩定的資產性收益，為建檔立卡貧困人口脫貧創造了條件。

1.1.2 扶持對象：精準扶貧，建檔立卡貧困戶優先受益

試點范圍選擇在連片特困地區和國家扶貧開發工作重點縣，優先選擇革命老區和民族地區貧困縣，在征地及影響范圍內原住居民中包括一定比例建檔立卡貧困戶，建檔立卡貧困戶享有優先分配權益。以“精準扶貧、精準脫貧”為主線，在股權設置、收益分配等方面體現對建檔立卡貧困人口的傾斜照顧，確保資產收益“精準滴灌”每一個貧困人口。

1.1.3 政策支持：放權讓利，為項目法人參與改革配套支持政策

資產收益扶持制度將觸及項目法人現有的利益格局，勢必影響其參與試點的積極性，只有各相關方實現互利共贏才能確保改革試點順利推進。資產收益扶持制度明確規定，可以依法依規簡化試點項目前期工作程序，加快項目核準進度，優先保障其所發電量全額上網。這將有助于降低融資成本與征地難度，加快項目建設進度，為項目法人創造有利的經營環境。

1.2 “嵌入性”與制度風險

“嵌人性”源于波蘭尼提出的“經濟的社會嵌入”觀點，強調經濟行為“嵌入”社會活動之中。格蘭諾維特則認為經濟行為嵌入一定的社會網絡與社會關系之中，受社會結構的影響和制約[3]。嵌人性內涵可應用于分析各類復雜的社會現象，筆者擬借此認識制度安排與社會系統相互之間的互動性以及互動過程中存在的風險。

從制度風險來源看，資產收益扶持制度是對目前扶貧開發方式、移民安置方式、收益分配方式的創新，而社會環境、社會需求呈現即時變化特征，制度一經產生就具有滯后性、局限性，存在無法應對與匹配社會環境、社會需求的可能，制度風險客觀根源在于復雜社會系統的變遷性。此外，從客觀性風險根源到風險的發生需要“人類認識”這一主觀中介，如果無法認識到潛在的風險，潛在的風險因素將極易轉變為現實風險[4]。因此，需要加強潛在風險因素的識別與分析，最大限度降低理性的有限性。

從制度變遷動力角度來看，廣東南海、安徽蕪湖、浙江瑞安等地針對土地人股安置相繼開展了探索實踐，但尚未形成國家層面統一的配套政策，說明自下而上的實踐促進政策出臺的動力仍舊不足。自下而上的制度變遷動力不足，會導致制度供給存在缺口，自上而下制度變遷的強制性則容易引起制度的“水土不服”[5]。現階段，關于水電開發資產收益扶持的制度供給仍然不足，各地在接受國家制度安排的同時，需要時刻進行自我形塑，根據實際情況制定適宜的實施方案。

資產收益扶持制度嵌入社會后，在復雜社會系統提供的平臺上進行自發地形塑，這是制度嵌入由理性行動還原為客觀存在和自組織的過程，結果是形成制度實施的范式[6]。資產收益扶持制度自組織的過程將經歷從失范到規范、從風險發育到風險規避的過程，不同的社會政策環境將為其提供差別化的發育平臺，能夠最大限度地縮短失范時間，降低風險發育的可能性。同時，嵌人性還表現出“反嵌入”特性，現實社會系統的復雜性對資產收益扶持制度提出新的要求，需要制定相關支持政策以適應現實社會。

2 風險識別與分析

水電開發資產收益扶持涉及的風險，本質上是由社會各個領域的不確定性因素引發社會矛盾、社會沖突抑或是社會損失的一種“潛在的可能性關系狀態”，源于事件發生的不確定性[7]。分析研究“誰”將以“何種方式”參與“不確定事件”的關鍵是識別制度安排過程中的利益相關群體，利益相關者分析視角能夠完整概括制度安排涉及的各參與方，為識別風險因素提供了合適的切入點。

經識別，資產收益扶持制度涉及的主要利益相關者包括受征地影響的移民、建檔立卡貧困人口、項目法人、地方政府及相關機構，以及整個社會系統結構等。

2.1 移民：收益無法保障，缺乏動態調整，影響入股積極性

收益方式與電站經濟指標、盈利能力、企業經營環境密切相關，決定了收益水平的高低。按照規定，集體股權保障收益水平由項目法人和被占地農村集體經濟組織根據項目實際情況共同協商確定。征地后，移民收入來源減少，若協商確定的資產收益方式受電站盈利能力制約，無法保障獲得連續穩定收益，則將對其生產生計恢復造成重大影響。此外，若協商確定的資產收益水平低于現有農業安置、養老保障安置、自主安置、逐年貨幣補償安置等安置方式的補償標準，則會導致資產貶值，無法妥善完成生產安置。

這里選擇B水電站作為案例，分別根據優先股、普通股、建設期優先股、運營期普通股收益方式對建設征地涉及的資產收益進行測算。測算結果顯示，普通股收益方式在建設期無收益，建設期優先股、運營期普通股收益方式在運營期的部分年份（第7～23 a）也無收益，只有優先股收益方式能夠確保在建設期和運營期均有收益，具有持續性與穩定性。當優先股收益率為6%時，建設期資產收益高于現行的逐年貨幣補償安置方式，運營期則低;當優先股收益率為8%時，建設期與運營期資產收益高于逐年貨幣補償安置方式（見圖1）。由此可知，資產收益方式差別影響收益的持續性，而收益率的差別直接決定了收益水平的高低。

優先股收益具有長期、持續、穩定的特征，人股期限內每年都有固定的收益，與逐年貨幣補償安置方式相比，缺少動態調整的特性。根據測算分析，在入股的第45 a及以后，優先股的年度收益將低于逐年貨幣補償收益水平，影響各人股主體繼續參與人股的積極性。

2.2 建檔立卡貧困人口：無法脫貧與返貧風險

根據國務院印發的“十三五”期間脫貧攻堅規劃，到2020年要確保現行標準下農村建檔立卡貧困人口實現脫貧。資產收益扶持制度旨在推動水電開發成果更多惠及貧困人口，確保建檔立卡貧困人口在2020年前實現脫貧，防止返貧。目前，水電開發集中于上游高山峽谷地帶，土壤較為貧瘠，土地年產值標準較低;而貧困家庭通常人口較多，人均土地面積較少，土地資源儲量與價值分別表現出匱乏性、有限性特征。因此，資產收益扶持制度存在無法幫助建檔立卡貧困人口實現脫貧的風險，即便能夠幫助其在2020年前實現脫貧，也可能在貧困標準提高后，貧困人口脆弱性使其再次陷入貧困。

根據建檔立卡貧困戶系統識別，在B水電站征地受影響戶中，有建檔立卡貧困戶10戶44人。經測算分析，優先股6%收益方式能幫助3戶15人實現脫貧，脫貧率僅為34.09%：優先股8%收益方式能幫助5戶23人實現脫貧，脫貧率為52，27%。分析得知，未脫貧戶的人均純收入較低，介于1 072.0～1 598.8元/人之間，距2017年脫貧目標（3 300元/人）差距較大;人均被征收土地面積較少，在0.009～ 0.024 hm2之間，其中1戶征收土地類型為林地，補償補助標準較低，人股資金有限使得資產收益較低，不能僅憑資產收益扶持實現脫貧，需要配套其他扶貧措施。

2.3 項目法人：盈收困難與項目無法按時核準風險

資產收益扶持有助于降低項目法人的融資成本與征地難度，但會不同程度增加電站開發總投資、固定資產投資，對上網電價也會有一定影響。J水電站當收益方式為優先股6%、8%時，電站總投資分別增加360萬元、2 292萬元，增加幅度分別為0.029%、0.182%，投資利潤率均為0，表明企業不具備盈利能力，無法支付資產收益資金。

與此同時，實施資產收益扶持制度后，移民生產安置方式發生變化，則會帶來移民意愿及相應方案的調整，需要重新編制移民安置規劃大綱與移民安置規劃報告。根據《四川省大中型水利水電工程移民工作條例》（2016年）規定：移民安置規劃審核批復后，大型水利水電工程項目兩年內、中型水利水電工程項目一年內未核準的，在項目核準啟動實施移民安置工作前，項目法人或者項目主管部門應當組織重新編制移民安置規劃，按照程序報批。B水電站移民安置規劃已于2012年完成并取得四川省扶貧移民局批復，按照最新政策規定需要重新編制報告進行報批，而這需要一定的工作時間，存在無法在2017年完成核準的風險。

2.4 地方政府及相關機構：潛在工作組織協調與資金管理的風險

從工作內容上看，資產收益扶持兼顧扶貧與移民，主要包括項目選擇、實施方案編制、組織實施、監督評價及總結驗收等工作內容，與地方經濟社會發展規劃、扶貧規劃等存在一定范圍的交叉，是一個復雜的人口一資源一社會一經濟一環境系統重新調整與完善的系統工程[8]，涉及內容廣泛，影響深遠，時間緊、任務重，需統籌銜接移民、扶貧、稅務、能源等各行業政策，兼顧國家、集體、移民、建檔立卡貧困人口、項目法人的利益，實際操作難度大。

從工作組織上看，資產收益扶持涉及省、市、縣各級發改、國土、扶貧、移民、農業、林業、稅務、能源等多個部門，對實施組織管理的要求高，需要各部門相互之間高效有序合作，工作組織協調難度大。此外，實施資產收益扶持制度后，相關部門尤其是移民、項目法人、地方政府之間的關系不會因移民搬遷安置完成而結束，每年都會發生收益分配等聯系，這無疑將增加地方政府與項目法人的協調管理負擔。

在資金管理方面，由于移民人股安置方式還處于初步應用階段，目前還沒有提出較為完善、合理的管理措施和管理機制，而移民人股應得的收益如何管理直接關系到這種安置方式能否正常、合理、有效的運行，因此如何科學有效地管理移民的權益資產，采取何種措施兌現移民的收益，是該種安置方式需要解決的重要問題。

2.5 社會系統：制度安排無法有序嵌入社會系統導致的失穩風險

（1）容易引發相鄰電站移民攀比，造成社會失穩風險。目前大規模的水電開發基本采用流域梯級開發方式，上下游梯級電站的建設征地補償和移民政策基本銜接。實行資產收益扶持制度后，移民安置方式與收益方式將發生較大變化，向移民與建檔立卡貧困戶的政策傾斜與照顧將更為顯著，勢必引起相鄰電站移民的攀比，容易引發社會失穩風險。相關各方要高度重視社會穩定風險控制工作，確保試點工作的順利推進。

（2）尚未出臺具體優惠政策，執行落實困難較大。根據《關于組織開展貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點工作的通知》（發改地區[2016]2362號），各地要進一步細化實化相關扶持政策，積極拓展政策空間，加大支持力度。然而，具體優惠政策制定和執行存在以下問題：一方面，國家層面尚未出臺具體的支持政策，支持力度不足;另一方面，省級層面無權出臺部分支持政策，如耕地占用稅、森林植被恢復費、水資源費等有關稅費的減免權限在國家;此外，省級層面的支持政策落實難度大，目前提出所發電量全額上網、享受增值稅即征即退政策、減免企業所得稅等支持政策，執行過程中存在較大困難。

（3）邊界條件約束性強，試點項目選擇困難。根據政策要求.選擇的試點項目應建設周期較短、經濟性較好;征地范圍不跨省（區、市），移民人數適量并包含一定比例的建檔立卡貧困戶;涉及的地方政府、項目業主、移民都同意，需要相關行業單位的支持配合;需要相關的政策支持。邊界條件數量多、約束性強，使得項目選擇困難。

通過梳理，四川省2017年具備核準開工條件的水電站為大型的J水電站、B水電站、K水電站，以及中型的G水電站。經測算分析，其中G水電站土地尚未落實到村組及農戶，無法具體測算集體經濟組織的收益，也無法分析貧困戶收益能否實現脫貧目標要求：J水電站與B水電站的經濟指標較差，移民人數較多，與上下游梯級電站的關聯度較大：僅有K水電站能夠基本保障建設征地涉及移民和貧困戶的收益，且對電站的經濟效益影響不大，但也存在電力輸出方案尚未落實的問題。由此可知，由于資產收益扶持制度制定的邊界條件較多，對項目選擇的約束性強，因此存在無法選出完全符合篩選條件項目的風險。

3 風險應對措施

3.1 建立收益保障機制，確保移民收益持續穩定

3.1.1 保障優先股收益水平，創新收益分配方式

根據收益方式測算分析，普通股與建設期優先股、運營期普通股方案都無法保障移民每年獲得穩定收益，只有優先股收益模式能夠確保移民收益的持續性、穩定性。采用優先股收益模式，避免了高風險，也有利于水電項目開發所需要的穩健性[9]。從收益結果分析，資產收益扶持方案的收益不能低于現有安置方式的補償補助標準，收益率不能低于計劃實施的逐年貨幣補償的收益水平，具體采用何種水平需由項目法人和被占地農村集體經濟組織根據項目實際情況共同協商確定。

針對優先股收益分配缺乏動態性的問題，建議參照逐年貨幣補償的收益分配方式，在人股當年收益分配額度與貨幣補償安置方式的收益一致，而后按照一定增長率逐年遞增。增長率根據收益水平、人股時限、人股當年的分配額度進行反算，確保不低于3a存款利率與當年物價指數。

3.1.2 建立自下而上暢通的利益申訴機制

為保障移民的知情權，各級地方政府應出臺資產收益扶持利益申訴管理辦法，完善利益訴求表達路徑。可在各級地方政府或扶貧移民管理機構設置專門的申訴部門，配備專門人員，公開辦公電話、電子郵箱、地址等聯系方式，方便受益主體的利益申訴。

第一，通過書面或口頭形式向農村集體經濟組織反映，由農村集體經濟組織做書面記錄，并在一周內予以答復并解決。

第二，對集體經濟組織處理結果不滿意，可以向鄉（鎮）、縣、市（州）、省級扶貧和移民管理機構逐級提出申訴，各單位在收到申訴意見后一周內做出處理決定。

第三，對上述處理結果仍不滿意的，可以向當地人民法院提出申訴。

3.2 通過政策傾斜與資源整合，保障貧困移民脫貧奔小康

3.2.1 集體收益向建檔立卡貧困人口傾斜與照顧

為保障建檔立卡貧困戶實現脫貧目標，可將尚未承包到戶的集體土地資產收益按照一定比例留作集體股權，在收益分配時獨立劃撥給建檔立卡貧困人口。經測算分析.B水電站在采用優先股6%收益方式時，需將全部集體收益劃撥給貧困人口，才能實現基本脫貧;在采用優先股8%方式時，劃撥集體收益的32.36%可實現全部脫貧（見表1）。具體劃撥比例需根據貧困程度與收益方式確定，并經農村集體經濟組織成員討論公示后方可生效。待建檔立卡貧困人口脫貧后要有序退出，不再享有集體股權收益額外的分配權益，與該集體經濟組織其他成員享有平等的收益分配權。

3.2.2 推進資產收益扶持政策與扶貧政策統籌，整合資源擴大脫貧效果

考慮到建設征地涉及的集體未承包到戶土地的規模可能有限，無法通過單獨的集體收益傾斜幫助建檔立卡貧困人口實現全面脫貧，需進一步統籌扶貧資金、優惠政策、幫扶項目，發揮各類惠民政策的綜合疊加效應，以實現脫貧目標。對于B水電站建設征地涉及的貧困戶，針對性的幫扶措施與項目主要包括申請金融扶貧貸款優惠政策發展牦牛等養殖業，通過致富能人帶頭種植青崗黑木耳等經濟作物，加強種植、養殖業技術培訓等。

3.3 實施優惠政策，減輕項目法人投資壓力

（1）優先保障試點項目所發電量全額上網，保障電力輸出通道建設。受經濟增速下降影響，電力消費增速下降較快，電力供給整體過剩，所發電量無法全額上網，水電開發棄水電量較為嚴重，僅四川省2015年棄水電量就達到102億kW·h。在整體形勢不容樂觀的情況下，為調動項目法人參與資產收益扶持項目的積極性，建議由國家相關部門出臺政策，優先保障試點項目所發電量全額上網，由省級政府協調電網公司優先落實試點項目的電力輸出通道建設。

（2）簡化項目前期審批流程，保證項目核準。為加快項目核準立項和建設進度，建議對于試點項目前期已獲審查、審批的核準要件不再進行調整，因政策實施導致移民安置方案調整變化的，項目核準后編制移民安置規劃調整報告，與試點項目工作方案一并報省級主管部門審批。涉及試點項目的各行業部門應制定相應的支持政策，簡化審批流程，全力配合項目試點工作。針對移民工程中等級公路、輸變電通信工程等專題報告審批程序不清、審批周期過長現狀，建議在試點過程中采取省級移民局牽頭組織，其他行業單位參與審批的工作機制。

3.4 建立健全實施管理體制，降低工作組織協調難度

資產收益扶持工作需要統一領導、統一組織、統一規劃，建立完善的實施組織管理體制，避免“政出多門”、移民相互攀比的現象[10]，以最大限度降低潛在的社會穩定風險。

鑒于試點工作涉及省、市、縣各級多個部門，建議實行省級人民政府組織領導、市級人民政府督促協調、縣級人民政府組織實施、項目法人具體承擔的工作機制，明確各級人民政府、有關部門、項目法人等的責任分工，層層落實，確保試點工作穩妥有序推進。

3.5 落實責任主體，加強社會穩定風險控制

針對潛在的相鄰電站移民攀比問題，一方面建議選擇建設征地涉及行政區不跨市（州）、不與相鄰電站在同一縣域內交叉的水電項目：另一方面若無法避免少數移民攀比現象的發生，建議由縣級人民政府負責組織政策宣貫，通過全面、深入的宣傳解釋工作，確保移民的知情權、參與權。

針對優惠政策執行落實困難的問題，對于需國家層面落實的政策，可由省級政府協調各相關部門向國家相關部委積極爭取，協調落實目前提出的支持政策;對于需省級層面落實的政策，可由省政府負責協調有關部門優先落實支持政策。

針對試點項目選擇困難的問題，需在各優惠政策的支持下，選擇最大程度滿足條件的項目。在實施過程中，由各級相關部門協同配合，采取相關措施彌補未滿足條件所帶來的問題與風險。

4 結語

作為一項創新制度安排，資產收益扶持制度將水電開發與脫貧攻堅有機結合，將移民與扶貧相結合，所涉及的移民、扶貧已不僅是現有的補償補助、搬遷安置過程，而是以一定方式構成的一個由資源轉變為資產、土地補償費轉變為股金、移民轉變為股東的復雜系統工程，是具有創新扶貧開發方式、移民安置方式、收益分配方式等功能的有機整體。制度安排嵌入復雜社會系統的過程也嵌入了風險，呈現復雜性、不確定性、可變性的特征。精準識別、規避潛在的風險能夠為資產收益扶持制度披上“保護傘”，助其“平穩落地”“開花結果”。

遵循利益相關者理論，筆者圍繞移民、建檔立卡貧困人口、項目法人、地方政府與相關機構以及社會系統，對潛在的風險因素進行識別，提出應對風險的對策措施。目前，水電開發資產收益扶持制度安排尚未在工程實踐中得以應用，風險識別與對策制定需要依據水電移民工程實踐經驗。社會系統的復雜性決定了無法窮盡潛在的風險因素，需要在實施過程中加強風險識別預判、總結積累經驗、細化完善對策，最大程度發揮資產收益扶持的脫貧效果，實現貧困人口共享資源開發成果。

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