三權分置改革中農村土地承包經營權抵押貸款研究

李少武 張銜

摘要：在三權分置改革下，農村土地承包經營權抵押貸款兼顧效率和公平，兼有金融性和普惠性，是金融支農惠農和農村金融扶貧的新方式，是當前農村金融和普惠金融的有力補充。不過，農村土地承包經營權抵押貸款在抵押物價值評估和確認、農村土地承包經營權再流轉和變現、地方政府支持等方面存在不足，抑制了其充分發揮金融性和普惠性功能。只有合理界定和發揮市場和政府作用，以精準識別和分類施策的方式評估和確認抵押物價值，構建農村土地承包經營權再流轉體系，完善農村信用體系，建立農民、農業經營主體和農村金融機構風險轉移機制等，才能充分釋放農村土地承包經營權抵押貸款金融性和普惠性潛能，促進農村經濟和金融快速普惠發展。

關鍵詞：農村土地承包經營權抵押貸款;農村金融;普惠金融;三權分置改革

[中圖分類號]F832

[文章編號]1673-0186（2019）01-035-009

[文獻標識碼]A

[DOI編碼]10.19631/j.cnki.css.2019.01.004

2004年以來，中央一號文件連續14年聚焦我國社會經濟生活中頭等大事——“三農”問題。目前，我國農村金融發展中金融性和普惠性不足問題凸顯，使得農村資金供不應求且結構不合理，成為解決“三農”問題的重大制約因素之一。為此，在農村家庭聯產承包責任制改革的基礎上，我國實施了三權分置改革。這一土地制度再創新將農村家庭聯產承包責任制下的土地所有權和承包經營權“兩權”分離進一步細化為土地所有權、承包權和經營權“三權”分離。三權分置改革既穩定了現有農村土地承包經營關系，又使得承包權擔負農村土地保障功能，經營權承擔農村土地融資功能，有力促進了農村土地承包經營權抵押貸款開展，為農村金融和普惠金融發展提供了新路徑。

農村土地承包經營權流轉及抵押貸款問題是涉及我國農村土地法律制度、經濟和金融等深層次改革和創新所必須面對的重大的新課題。丁關良等，陳勝，李怡忻等探究了農村土地承包經營權流轉及抵押貸款的法律制度問題。曹璨等楊婷怡等著重分析了農村土地承包經營權抵押貸款的試點效果和具體模式。于麗紅等，占治民等研究了農村土地承包經營權抵押貸款的金融風險問題。與之不同，本文從農村金融和普惠金融相結合的視角，結合湖北省宜昌市秭歸縣農村土地承包經營權抵押貸款試點中的實際問題，較為系統的研究農村土地承包經營權抵押貸款的意義、問題和對策，以更好地發揮其金融性和普惠性功能，促進農村經濟和金融發展。

一、農村土地承包經營權抵押貸款的意義

在三權分置改革下，農村土地承包經營權抵押貸款得到了制度層面上的確認。農村土地承包經營權抵押貸款是農村土地集體所有制的有效金融實現形式，是農村土地產權豐富和細分下的金融賦權，是實現保護農民土地承包經營權和提高農民收入提升農業經營效益的重要金融創新，對農村經濟和金融發展具有重大現實意義。

（一）兼顧效率和公平

由于我國家庭聯產承包責任制改革和三權分置改革這兩大農村土地制度創新兼顧效率和公平，使得農村土地承包經營權兼顧效率和公平，也就使得其派生出的農村土地承包經營權抵押貸款天然地兼顧效率和公平。

在中國，農村土地承包經營權抵押貸款有著與世界其他各國截然不同且意義非凡的作用。究其根源就在于我國實施了農村家庭聯產承包責任制改革和三權分置改革這兩次很好兼顧效率和公平的農村土地制度創新。在我國這樣一個人多地少的大國，農村家庭聯產承包責任制改革既取消了低效率和公平并存的人民公社，也沒有走向效率和公平對立的土地私有化道路，而是探索出了兼顧效率和公平的極具中國特色的農村經濟模式。農村家庭聯產承包責任制采取集體所有和聯產承包經營，使得農民獲得了土地承包經營權，極大地調動了最廣大農民的積極性，提高了農業生產效率。與此同時，最廣：大農民獲得土地承包經營權又是建立在土地按人均分配的基礎上，從而很好地解決了公平問題。正是由于農村家庭聯產承包責任制兼顧效率和公平的特性，既適應于當前手工勞動為主的生產力狀況和今后農業現代化發展對生產力的要求，又符合最廣大農民的根本利益，被黨和國家充分肯定和長期堅持，成為后續農村土地制度改革的基石。在農村家庭聯產承包責任制的基礎上，我國根據農業發展實際進行了三權分置改革。在堅持農村土地集體所有的前提下，三權分置改革促使承包經營權分離為承包權和經營權。三權分置改革穩定承包權，放活經營權的做法，使得土地既可以作為農民基本生計保障，發揮使用價值;又可以被流轉和抵押，發揮交換價值，進而極大地改善了土地這一重要資源的配置效率，有力地促進了農村經濟和金融發展;又肯定和延續了農村家庭聯產承包責任制改革中土地按人均分配原則，極具公平性。

正是因為我國家庭聯產承包責任制改革和三權分置改革賦予農村土地承包經營權抵押貸款內生的效率性，使其可以增加農村資金供給，扭轉資金流出農村的趨勢，提高農村資金和資源配置效率，滿足廣大農民生產生活的資金需求，促進農村經濟和金融發展。同時，由于農村家庭聯產承包責任制改革和三權分置改革堅持土地按人均分配的公平原則，使得農村土地承包經營權抵押貸款必將惠及我國最廣大的農民和大量的農業經營主體等弱勢群體，具有極大的公平性。

（二）兼具金融性和普惠性

正是由于我國農村土地承包經營權本身兼顧效率和公平，必然使得農村土地承包經營權抵押貸款兼具金融性和普惠性。農村土地承包經營權抵押是農民和農業經營主體將其依法取得的土地承包經營權及地上附著物作為抵押擔保物向金融機構申請貸款的金融行為。從金融性角度看，與其他抵押貸款一樣，農村土地承包經營權抵押貸款基于借貸雙方自愿，由借款方提供一定的抵押品作為貸款到期償還的擔保，以雙方協商的利率、期限、金額等條件，獲得貸款人借款的金融行為。這一金融行為充分尊重了借貸雙方的意愿，充分考慮了借貸雙方的風險和收益，是一種自發自愿的市場行為。在“看不見的手”的作用下，農村土地承包經營權抵押貸款的金融性確保了農民、農村土地經營者和農村金融機構等各方的積極性和主動性，并不斷尋求供求變動下的借貸均衡和各個層次下的體制機制完善，進而促使各參與方利益趨于最大化，必然惠及最廣大農民和農業經營主體，也極大促進農村金融機構發展。同時，由于農村土地承包經營權基于家庭聯產承包責任制改革下土地按人均分配原則，使得農村土地承包經營權抵押貸款必將惠及所有農民和農業經營主體等弱勢群體，尤其是貧困農民，具有公平、平等、正義和共享的普惠性。

（三）提供金融支農惠農和農村金融扶貧的新方式

社會資金不愿意流向農村，甚至流出農村;留在農村的資金效率不高、公平性不強等問題是農村經濟發展緩慢和城鄉差距擴大的重要原因之一。農民和農業經營主體金融權缺失則是上述農村資金問題的主要根源所在。農村土地承包經營權抵押貸款授予農民和農業經營主體金融權，必然成為金融支農惠農和農村金融扶貧的新方式。

農村金融發展既需要滿足農村金融機構“盈利性、流動性和安全性”的經營原則要求，使其有足夠的動力提供持續不斷的資金供給;又要切實降低農民和農業經營主體的借款成本和提供必要的還款保障，解決其生產生活資金需求難以滿足的問題。現實中，農村金融供給端往往資金使用成本（利率）高、額度低、交易風險大;而需求端則是農業生產所需資金周期長，變數大，農民收入低、擔保物少、擔保困難。農村資金供求矛盾疊加導致農村金融發展困難重重并有著嚴重的“馬太效應”，急需重大土地制度創新加以破解。

在三權分置改革下，農村土地承包經營權抵押貸款是一種基于土地承包經營權的金融創新，是當前農村金融供求不足的有力補充。就農村金融機構而言，農村土地承包經營權抵押貸款是抵押物和還款來源“合二為一”的貸款形式，可以提供額度較大利息較低、免擔保（或由地方政府出資的擔保公司提供部分或全部擔保）符合農業生產周期資金需求的中長期貸款。對于最廣大的農民和農業經營主體而言，農村承包土地是其最主要的財富形式，土地承包經營權收益是其最主要的財富來源。農村土地承包經營權抵押貸款可以有效地緩解農民和農業經營主體有大量生產生活資金需求，而缺少有價值的抵押物和穩定還款來源的問題。于是，農村土地承包經營權抵押貸款可以有效地促進農村金融機構與農民和農業經營主體就資金供求達成共識，推動農村經濟和金融快速普惠發展。同時，地方政府可以通過為農村土地承包經營權抵押貸款提供擔保和對貧困戶等弱勢群體提供低利息補貼等形式，以較低的財政資金成本撬動農村金融機構為農民和農村經營主體發展提供大量長期低息資金，為產業扶貧、旅游扶貧和文化扶貧等扶貧形式提供必要的金融支持，實現金融支農惠農和農村金融扶貧。

（四）成為當前農村金融和普惠金融的有力補充

目前，我國農村金融有如下幾種主要形式：一是農村商業金融。農村金融機構按照市場化原則給予農民小額信用貸款為主、抵質押貸款為輔的金融產品和服務。二是政策性農村金融。主要有：（1）純國有政策性農村金融。以中國農業發展銀行對大宗農產品提供保護價收購和相應的金融支持為代表。（2）政銀合作型政策性農村金融。如：地方政府提供風險補償金與金融機構合作開展的“助保貸”“助農貸”等。又如：省再擔保集團和市州縣政府共同出資成立融資性擔保公司，并與銀行共同承擔風險的助農銀擔合作。（3）農村金融扶貧貸款。目前，農村金融扶貧貸款向滿足帶動貧困戶增收要求的農業經營主體和貧困戶發放數額不等的無信用擔保的免息貸款。三是農村民間借貸。農民、農業經營主體與非金融機構之間及其相互之間發生的處于“灰色地帶”的資金融通行為。

目前，我國主要農村金融形式存在著諸多問題，影響了農村經濟和金融快速普惠發展。一是農村商業金融需要堅持“盈利性、流動性、安全性”的經營原則，而農村卻普遍存在著農民收入不高和缺乏抵押物，農業生產周期長、風險大等現實情況。于是，農村商業金融以由公職人員等提供擔保的小額、短期、高息的信用貸款為主，遠遠不能滿足農村金融需求。二是政策性農村金融缺乏市場機制作用，沒有激發農村金融發展的內生動力和潛力。政策性農村金融既由于政府主導低利率貸款，降低農村儲蓄能力，導致農業資本外流;又普遍缺乏高效的還款體系和監督體系，導致信貸資金回收不利;還導致低息信貸補貼多流向富農，而貧農則缺乏有效信貸支持，有悖于為農村低收入者提供低息貸款的目的91。由于過度依賴國家政策和補助，農村金融機構往往龐大卻低效。三是民間借貸普遍存在著高利貸、不規范等問題，處于無序發展階段并有明顯的副作用。

農村土地承包經營權抵押貸款是一種金融工具創新，可以有效補充當前我國農村金融和普惠金融的不足。一是與目前以信用貸款為主的農村商業金融不同，農村土地承包經營權抵押貸款給予農民承包經營土地這一具有較大價值的抵押物和農民承包經營土地收益這一長期相對穩定的還款來源，是一種擔保貸款的金融形式。這種金融形式可以減少農村金融機構的流動性風險和信用風險等，使其能夠為農民和農業經營主體提供額度較大期限較長利率較低、免擔保的抵押貸款。二是政策性農村金融的受益方是廣大農民和農業經營主體，而成本支付者和風險承擔者則集中在財力有限的地方政府，農村金融機構也往往在“政策而非金融”的考量下發放貸款，形成收益和風險不對等且考慮不充分的局面。加之，政策性農村金融參與各方信息不對稱，極容易出現道德風險和逆向選擇，既限制了政策性農村金融的力度廣度深度，又增加了貧困戶獲得信貸支持的難度，呈現出較強的有悖于普惠金融的“馬太效應”。與之不同，農村土地承包經營權抵押貸款參與各方利益和風險對等，即抵押物提供者、貸款償還者和風險承擔者都是需要借款的廣大農民和農業經營主體，農村金融機構在抵押物價值、還款來源、利率、期限和金額等綜合考量下提供貸款，政府擔保和利率優惠只是對貧困農民和農業經營主體的適當補充，更容易規避道德風險和逆向選擇，既可以促進農村經濟和金融發展，又有利于實現“真扶貧扶真貧”的目的。三是現階段農村商業金融和政策性金融無法提供滿足農村資金需求的金融產品和服務，導致農民和農村經營主體不得不求助于民間借貸，是當前農村民間借貸普遍存在和不規范的根源。農村土地承包經營權抵押貸款給予廣大農民和農村經營主體實實在在的金融權，可以獲得大量低廉長期的金融產品和服務，極大地增加農村金融供給并有效地匹配農村金融需求，必然對農村民間借貸形成強有力的擠壓之勢。

二、現階段農村土地承包經營權抵押貸款存在的問題

農村土地承包經營權抵押貸款是一種有利于農村經濟和金融發展的金融工具創新。不過，正是由于農村土地承包經營權抵押貸款是一個新興事物，各種主客觀條件尚不完全具備和完善，不利于其充分發揮金融性和普惠性功能。

（一）農村土地承包經營權抵押物價值評估和確認問題

農村土地承包經營權抵押貸款的核心之一在于評估和確認農村土地承包經營權抵押物價值。關于這一價值的評估和確認有如下基本共識：一是農村土地承包經營權抵押物價值主要取決于農村土地承包經營者依法取得的土地承包經營權及地上附著物價值，即土地承包經營權評估價值=年租地平均凈收益x經營期限+地上（含地下）附著物價值。二是農村土地承包經營權抵押物的評估價值不得低于縣政府授權部門公布的同期、同地區、同類型農村土地承包經營權基準價格。三是在此基礎上，農村土地承包經營權抵押物價值可由抵押當事人協商確定，也可由抵押當事人委托具有資質的評估機構評估確定。盡管有上述基本共識，農村土地承包經營權抵押物價值評估和確認還面臨著如下問題：

一是不同時期、不同地區、不同類型的農村土地承包經營權抵押物收益差異巨大，導致其價值和評估較為困難。以湖北省宜昌市秭歸縣為例，秭歸縣海拔800米以下種植臍橙的畝均年收入在1萬元至2萬元不等，而海拔800米以上種植核桃的畝均年收入僅為3000元至5000元左右，差異巨大。又如，2016年，秭歸臍橙因掛果期間雨水充足且無冰凍等，使其品質高而價格大漲。紐荷爾（臍橙品種）田間收購價高達7元斤至8元/斤。2017年和2018年，因掛果期雨水不足和冰凍等，紐荷爾田間收購價最高僅為3元斤至4元斤，收益幾乎對折。此外，不同品種核桃有5年至15年不等的投入期，之后才是10年至20年左右的盛果期，因而需要對種植長生產周期農作物的土地承包經營權抵押物價值按不同生長周期加以評估和確認。

二是農村土地承包經營權抵押物價值評估和確認涉及農民和農村經營主體兩大群體，簡單采取逐一商議或評估的方法并不可行。農業經營主體規模較大且資產較為雄厚，農村金融機構對其生產經營狀況了解較多，采取逐一商議或評估的方法平均成本較低，可以為其提供利息較低的大額抵押貸款。與之不同，農民擁有土地數量很少，農村金融機構不太掌握其生產生活狀況，如果采取分別逐一商議或評估的方法，則因交易成本高而導致利率水平較高，進而影響農村土地承包經營權抵押貸款發揮普惠性功能。

三是盡管土地經營收益較高的農民和農業經營主體的貸款意愿相對較低，但是農村金融機構因其農村土地承包經營權抵押物價值高、流轉性強且安全性有保障，更愿意為其提供低息抵押貸款。如，在秭歸縣農村土地承包經營權抵押貸款試點中，農村金融機構更偏愛“兩果兩葉”（臍橙、核桃茶葉和煙葉）等收益較高的特色農業，尤其是臍橙，而非一般農作物。相反，雖然土地經營收益較低的農民和農業經營主體往往更急需貸款，而農村金融機構卻不愿意對其農村土地承包經營權抵押物進行價值評估和確認，或發放利息較高的抵押貸款。也就是說，農村土地承包經營權抵押貸款呈現出一定的“馬太效應”。

四是農村土地承包經營權抵押貸款還款來源主要是土地收益的問題，也需要在抵押物的價值評估和確認中加以考慮。與城市住房按揭抵押貸款人的還款來源主要是工資收入而非房屋租金收益不同，大多數農民即便有兼業收入，也往往不多且不穩定，土地承包經營權抵押貸款還款主要依賴土地收益。因自然災害等不可抗力、農產品價格市場變動等諸多因素會導致土地承包經營權收益大幅減少，進而因過多評估土地承包經營權抵押物價值可能會產生后續抵押貸款償還困難的問題。

（二）農村土地承包經營權再流轉和變現問題

農村金融機構資金來源主要是短期存款，而農村土地承包經營權抵押貸款的期限較長，利率較低，回收期慢，資金來源和使用期限不匹配，決定了農村土地承包經營權抵押貸款必須能夠及時足額變現，以應對農村金融機構可能面臨的流動性風險。于是，農村金融機構在抵押人違約時，必須有權力及時通過土地承包經營權再流轉、變賣抵押土地上的種養（附著）物、訴訟等方式優先受償，解決抵押物流動性問題。不過，目前我國農村土地承包經營權確權還未全覆蓋，農村土地承包經營權流轉交易所（交易中心）較少，已有的農村土地承包經營權流轉交易所（交易中心）大多規模較小、區域性特征明顯、再流轉不順暢、效率不高。同時，農村土地承包經營權抵押貸款的法院訴訟案例較少，訴訟流程周期較長，并且法院還要綜合考慮抵押物償債后抵押人的生計問題和可能涉及的地方社會穩定問題，往往難以給予農村金融機構及時足額補償。加之，農村是熟人社會，農村金融機構采取農村土地承包經營權再流轉、變賣抵押土地上的種養（附著）物抵押物訴訟后強制執行等方式并優先受償時，往往都會受到村民的普遍反感和集體抵制，有一定的實際操作難度。

（三）農村土地承包經營權抵押貸款中地方政府作用問題

農村土地承包經營權抵押貸款中涉及抵押權權屬審核、抵押人資格審查、權屬期限、財政補貼、政策指導和規范等都需要地方政府大力支持。其一，土地承包經營權抵押貸款中必然涉及抵押人是否存在權屬爭議，是否取得農村土地承包經營權權屬證明，是否依法被查封扣押、監管或者受其他形式限制，是否已依法公告被列人征地拆遷范圍，是否已經辦理過抵押的土地承包經營權，是否土地承包經營權超過使用期限，以及地上附著物情況說明等，需要地方政府給予審核公示和查詢。其二，農村土地承包經營權抵押貸款中抵押人的貸款資格審查，不僅涉及抵押人土地經營狀況，還涉及抵押人信用觀念資信狀況、有無不良嗜好等。由于抵押人之前沒有信用記錄或信用記錄不系統和不完善，而單憑農村金融機構調查往往成本過高且不全面，需要地方政府向農村金融機構提供關于農民和農業經營主體必要的信用信息和信用證明。其三，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出，要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。不過，在實際操作中，地方政府需要明確土地承包具體期限，并以此界定土地承包經營權期限。其四，農村金融機構針對廣大的僅有少量土地的農民提供土地承包經營權抵押貸款交易成本和風險都較大，按照盈利性、流動性和安全性的經營原則，必然會盡可能地壓低農村土地承包經營權抵押物價值和盡可能地抬高貸款利率，不利于農村土地承包經營權抵押貸款發揮普惠性功能。為了促進土地承包經營權抵押貸款全面推廣和規模化，達到金融支農惠農和農村金融扶貧的目的，需要地方政府的財政支持。其五，如果地方政府僅僅提供財政支持，而缺乏必要的政策指導和規范，農村土地承包經營權抵押貸款也仍然會傾向于土地經營效益好的農民和農業經營主體，而逐漸遠離土地經營效益差的農民和農業經營主體，在一定程度上背離了普惠性功能。

三、促進農村土地承包經營權抵押貸款發展的對策

農村土地承包經營權抵押貸款兼顧效率和公平兼具金融性和普惠性，是有利于促進農村金融和普惠金融的新型金融工具創新。為了構建制度規范機制合理操作得當、監督有效和意識到位的農村土地承包經營權抵押貸款產品和服務體系，更好地發揮其金融性和普惠性功能，促進農村經濟金融快速普惠發展。具體建議如下。

（一）合理界定市場和地方政府作用并形成合力，共同促進農村土地承包經營權抵押貸款發展在農村土地承包經營權抵押貸款中，應當充分尊重農民、農業經營主體和農村金融機構等各方意愿，讓抵押物價值評估和確定、貸款利息和期限確定等盡可能綜合反映出成本和風險因素，做到因時、因地和因人而有差別;并遵循市場化原則，實現土地經營權再流轉和變現。只有“看不見的手”最大限度地發揮作用，農村土地承包經營權抵押貸款才能為農村提供最充分的資金供給并最有效地匹配農村資金需求，為其最大限度地展現金融性和普惠性功能奠定基礎。在市場發揮基礎性和決定性作用的同時，地方政府應該從金融支農惠農和農村金融扶貧的高度看待農村土地承包經營權抵押貸款，具體做法如下：

第一，縣經信局應該負責農村土地承包經營權抵押貸款的權屬登記和審查，為構建公開透明的農村土地承包經營權流轉體系奠定信息基礎。

第二，村鎮一級政府需要配合農村金融機構全面審查農村土地承包經營權抵押貸款抵押人信用觀念、資信狀況、有無不良嗜好等信用狀況，減少信息不對稱，盡量降低抵押人主觀欺詐風險。

第三，《中華人民共和國農村土地承包法》規定，耕地的承包期限是2028年12月31日。那么，地方政府規定農村金融機構的土地承包經營權流轉期限和土地承包經營權抵押貸款期限也只能以此為截止日期。土地承包經營權到期后期限延長需要按照新的法律規定執行。

第四，可以以農村土地承包經營權抵押貸款為重要途徑，充分利用中央政府相關部門定向降準、再貸款、再貼現等貨幣政策工具和地方政府多種支農惠農農業扶貧等經濟金融政策，擴大農村金融機構合意貸款規模，促進其投向農村資金的合理增長。

第五，法院應積極穩妥地處理農村土地承包經營權抵押貸款違約訴訟并落實判決，以增強農民風險意識和信用意識，促進農村土地承包經營權合理再流轉。

第六，地方政府對貧困戶和農業經營主體給予適當的支持，主要體現在確保其抵押物價值合理評估和確認利率補貼地方政府出資成立的擔保公司提供必要擔保等方面。

第七，在地方政府財政支持的同時，引導和規范農村金融機構在農村土地承包經營權抵押貸款中規避“馬太效應”，發揮普惠性功能。只有市場的“無形之手”與政府的“有形之手”有機結合，農村土地承包經營權抵押貸款才能跳脫出僅僅依靠農村商業金融優勝劣汰的“馬太效應”和完全依賴政府政策性金融龐大卻低效的窠白，形成廣大農民、農業經營主體和農村金融機構全員積極參與的局面，促進農村金融內生性和普惠性發展。

（二）對于農村土地承包經營權抵押物價值評估和確認，應在精準識別的基礎上分類施策，進而達到降低交易成本，發揮金融性和普惠性的目的

農村土地承包經營權抵押貸款主要群體分為農民和農村經營主體。對于農民這一群體，需要根據其土地在不同時期、不同地區和不同類型下的不同收益情況，并結合相關領域內的專家意見，逐漸制定出多套關于農村土地承包經營權抵押物價值高中低（利率低中高）的標準方案。在此基礎上，對于土地收益良好和（或）有穩定兼業收入的農民，其土地承包經營權抵押貸款采取市場化方式運作，參照中高抵押物價值標準并以具體情況適當調整，強調農村土地承包經營權抵押貸款的金融性。對于土地收益較差且缺少穩定兼業收入的農民，在以低抵押物標準提供土地承包經營權抵押貸款的同時，可由地方政府為其抵押物價值不足部分提供償還能力再擔保和適當的利息補貼，以提高農村土地承包經營權抵押貸款的普惠性。對于農村經營主體，由于其規模較大，可以采取逐一協商或評估為主并輔以地方政府財政支持的方式，制定出符合其成本收益的專門的土地承包經營權抵押貸款方案。此外，對于生長周期長的農業產品，農村金融機構可以制定出符合農業生產周期不同階段成本和收益規律的貸款方案，采取尋求地方政府在該類農產品投人期給予長期支持而在收獲期則以市場方式運作的方式，促進農業長期穩定生產和農產品品質升級。

（三）逐步形成高效的農村土地承包經營權再流轉體系

“流動性是市場的一切”，農村土地承包經營權再流轉也是如此。農村土地承包經營權順利再流轉可以有效地增強農村土地承包經營權抵押貸款參與者信心，減少交易成本，促進資金向農村轉移，有利于農村經濟和金融發展。提升農村土地承包經營權再流轉的核心取決于交易制度設計、技術手段和市場規模等關鍵因素。農村土地承包經營權再流轉交易制度設計需要以市場化為基礎，強調規范性和三公性（“公平、公開、公正”）原則，激發所有參與者積極性，擴大市場規模，增強市場活力。同時，積極構建農村土地產權交易平臺，通過互聯網進行信息收集分析、整合和共享，簡化操作流程，提高技術手段效率。其次，逐漸擴大農村土地承包經營權流轉范圍，聚集更多農村土地承包經營權再流轉的供給方和需求方，并提高土地再流轉的流暢性和有效性，提高交易達成的可能性并降低交易成本。再者，在農村土地承包經營權抵押貸款試點階段，農村金融機構必須充分考慮到農村土地承包經營權抵押貸款是一個新興事物和農村是熟人社會的客觀現實，在進行抵押貸款前需要確保抵押土地可以在本鄉或本村范圍內預流轉，并優先考慮土地收益良好和（或）有穩定兼業收入的農民，以確保農村土地承包經營權抵押貸款有充足的流動性，并在此基礎上逐步探索出符合參與各方利益的農村土地承包經營權再流轉的高效體系。

（四）加強農民金融風險教育和信用教育，構建誠實守信的農村信用體系

雖然農村土地承包經營權抵押貸款以市場化運作為主，具有收益和風險對等的利益主體，可以有效地規避道德風險和逆向選擇。不過，由于農民受教育程度普遍較低;以往農村政策性金融對農民信用貸款按時足額償還要求不嚴格，違約也不計人信用系統等，沒有很好地培養農民金融風險意識和信用意識;加之農村土地承包經營權抵押貸款額度大、期限長，違約后土地再流轉對抵押人信用、收入和生產生活等造成較大影響，進而需要農村金融機構和地方政府對土地承包經營權抵押人進行金融風險教育和信用教育，逐步完善農村信用體系，讓農村金融市場走出“檸檬市場”的怪圈，促進社會資金更多更有效供給并高效滿足農村資金需求。

（五）構建農民、農業經營主體和農村金融機構的風險轉移機制

從長遠看，需要進一步鼓勵農民和農業經營主體購買農業保險以轉移農業生產經營風險，并逐步鼓勵他們購買看跌期權以轉移大宗農產品的價格風險。通過農業生產經營風險和價格風險的轉移，可以極大地穩定農業生產收益預期，進而很好地提升農村土地承包經營權抵押物價值，增強農民和農業經營主體長期穩定的還款能力，提升農村土地承包經營權再流轉水平。此外，還可以通過農村土地承包經營權抵押貸款證券化轉移農村金融機構風險，提高農村金融機構貸款能力和流動性。只有構建涵蓋農民、農業經營主體和農村金融機構的完善的風險轉移機制，才能既有利于農民和農業經營主體獲得充足的低成本的資金支持農業發展和生活消費，又有利于農村金融機構的低利率資金源源不斷地流向農村并獲得長期穩定的回報，進而共同促進農村經濟和金融長期快速普惠發展。

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Research on Mortgage Loan ofRural Land Contractual Management Right under theReform of Separating Rural Land Ownership rights， Contract rights and Management rights

Li Shaowu Zhang Xian？

（ l.Business School of Huanggang Normal University;Huanggang 438000

2. School of Economics ， Sichuan University，Chengdu 610065 ）

Abstract：Under the reform of separating rural land ownership rights， contract rights， and management rights， mortgage loan of the rural land contractual management has efficiency and famines， finance and inclusiveness. It is a new way of financial support for agriculture and financial poverty alleviation. It is a powerful complement of rural finance and Inclusive finance presently. However， mortgage loan of the rural land contractual management is insufficient in the valuation and confirmation of mortgage value， there-circulation and realization of rural land contractual management rights， and local government support，which inhibits its function of rural finance and inclusive finance. Only by rationally defining and exertingthe role of market and government， assessing and confirming mortgage value by means of accurate identification and classification， establishing a system for re-circulating rural land contractual managementrights， improving the rural credit system， and establishing the risk transfer mechanism of farmers， agri-cultural businesses and rural financial institutions， etc.， the financial and inclusive potentials of mortgage loan of the rural land contractual management can be fully released， and the development of rural economy and finance can be rapidly promoted.

Key words：mortgage loan of the rural land contractual management;rural finance;inclusive finance;the reform of separating rural land ownership rights， contract rights and management rights