試論公海保護區的國際法依據

摘要：公海保護區是目前國際社會關注的熱點問題，在具有重要影響力的國際會議上多次被作為議題提出。近年來，在部分國家和國際組織的積極推動下，公海保護區已由討論走向實踐，成為國際海洋事務中不可忽視的公海環保新舉措。但公海保護區的設立也存在著許多法律困境，這些問題的解決，需要從國際法的角度為其設立提供依據。

關鍵詞：公海保護區;法律困境;國際法依據

一、公海保護區的提出

根據《聯合國海洋法公約》的規定，公海是“不包括在國家的專屬經濟區、領海或內水或群島國的群島水域的全部海域”。①公海由于不在任何國家的管轄范圍內，因其“公共性質”而帶來了諸多負面影響，比如公海的資源被大肆開采，環境破壞嚴重。甚至部分公海海域面臨著生物多樣性資源的危機。英國經濟學家哈丁曾在1968年提出“公地悲劇”理論，假定有一片向所有牧民開放的“公地”，如果每個人都可以在此自由放牧，則過度放牧會最終導致牧場收益下降甚至荒廢。公海類似于此處的公地，各國為了各自的利益，頻繁捕魚、航運及進行科學研究，卻很少有國家對其進行保護。生物多樣性危機引起了國際社會對此問題的關注，公海保護區也開始作為熱點被各學者討論。

那么，公海保護區的概念是什么？首先需要先明確“海洋保護區”的概念，海洋保護區是“由法律或其他有效手段予以保護的下述部分或全部封閉的環境：潮間帶或潮下帶及其上覆水體，以及相關動物、植物，歷史和文化特征”。②根據位置不同，海洋保護區分為國家管轄范圍以內區域的海洋保護區和位于國家管轄范圍以外區域的海洋保護區。位于國家管轄范圍以外的海洋保護區則為公海保護區。由于公海不在任何一個國家的管轄范圍以內，以國家的身份設立保護區欠缺法律依據，下面將對公海保護區的法律困境進行分析。

二、公海保護區的法律困境

（一）對“公海自由原則”形成沖擊

為了保障各國能夠較平等地享有海洋資源，確立了“公海自由”的原則。其實質是對各國利益的協調。這也是公海法律制度的核心和基礎。17世紀的格勞秀斯提出“海洋為全人類所共有，全人類得以自由利用，不應限定屬于某一特殊的國民。自然法以航海為適應人類習慣，也不能認定海洋歸個人所有，因為任何人都沒有對全人類有害的特權給予某一人的權能。因此，一國家領有海洋，獨占其航海及漁業，乃違反事物本然之理”。

公海自由原則具體包括六項自由，分別是航行自由、飛越自由、鋪設海底電纜和管道的自由、建造國際法所容許的人工島嶼和其他設施的自由、捕魚自由及科學研究的自由。但這些自由并非絕對的。從19世紀末開始，遠洋捕魚船的狂捕、濫捕使得生態平衡被打破，不加限制的捕撈使得國家之間的爭奪更加激烈。在此背景下1995年《魚類種群協定》確立了漁業法律制度，使得公海捕魚由絕對自由轉變為了相對自由。

但一旦建立公海保護區，則意味著該區域將被某個國家或者國際組織進行管理，其他國家在此區域的的自由將會受到限制。根據格勞秀斯的“自然法以航海為適應人類的需要，各國人民在海洋是自由的”，由于各國在公海區域都不存在主權權利，因此各國在公海區域的自由不應受到任何國家的管轄。而一旦某些國家對在公海區域享有對于其他國家進行限制的權利，將會對“公海自由原則”形成沖擊，甚至造成“公海私化”的后果。

（二）公海保護區的法律地位存在爭議

1958年《領海及毗連區公約》規定“沿海國在毗連其領海的公海區域內，可以防止和懲罰在其領土或領海內違反其關稅、財政、移民或衛生規章的行為行使必要的管制”。由此可以看出，毗連區是領海以外并毗連其領海的一個區域，且位于公海區域內，是沿海國可在其中對某些特定事項行使必要管制的區域。沿海國對于毗連區并不享有主權權利，而是享有特定事項的管制權。其實質是一種行政執法權，主要由沿海國的行政管理和執法部門行使。而1982年的《聯合國海洋法公約》把公海的范圍規定在沿海國的內水、領海和專屬經濟區和群島國的群島水域之外，因此毗連區既不屬于國家領水，也不屬于公海領域，是由沿海國加以特殊管制的區域。毗連區最初設立的目的時為了維護沿海國自身的利益，更好地防止和懲治違法犯罪行為，將管轄權利擴大到領海以外的區域。

公海保護區與毗連區存在眾多相似之處，例如在建立之初都遭到了眾多學者的反對，因為毗連區并不屬于沿海國的領土，但沿海國卻出于本國利益的考慮對其享有管制的權力，在法理上雖存在矛盾之處。但由于各國對其實踐，逐漸發展為習慣法，進而成為了一項國際法律制度。公海保護區與其不同之處在于，毗連區設立的目的是為了本國的利益，而公海保護區設立的目的是為了公海環境和資源的保護。因此公海保護區的法律地位可以參照毗連區，其享有的管制權是由簽署條約的各國讓渡部分權利而將其賦予某國的，其目的是為了協調各國間的利益。因此公海保護區可以視為為了公海的長遠利益，某國或者國際組織得到各國的授權而對公海某海域享有部分管制權的區域。

三、公海保護區的國際法依據

（一）國際條約

條約是國際行為規則的最重要的淵源，并且其重要性在過去的一個半世紀以來不可估量的增加了。③目前能夠為公海保護區提供國際法依據的全球性公約有兩部，一部是作為“海洋憲章”的《聯合國海洋法公約》，另一部是《生物多樣性公約》。下面將從公約的內容找出其對公海保護區的法律依據。

《聯合國海洋法公約》涉及這些方面事務的內容主要在第七部分的“公海”、第十二部分的“海洋環境的保護和保全”以及1995年的《魚類種群協定》。④有學者主張《聯合國海洋法公約》的規定過于概括，并沒有為公海保護區的建立提供直接的法律依據。本文作者認為，公海保護區的側重點為“保護區”，而《聯合國海洋法公約》作為“海洋憲章”，其目標是建立一種綜合的法律秩序，以便利國際交流和促進和平利用海洋、公平有效地利用其資源、養護其生物資源，以及研究和保護海洋環境，建立海洋環境保護的綜合性法律框架，并且進一步用全球或區域一級的國際規劃和國家措施加以補充和發展。⑤建立公海保護區是符合《聯合國海洋法公約》的目的的，根據目的解釋方法，從現階段對于環境資源與保護的需求，應對其進行擴大解釋。當時訂立條約時雖未預見到后期公海破壞之嚴重，但建立公海保護區以此保護公害的環境理應包含在立法目的之中。因此，此行為是《聯合國海洋法公約》目的的。

再看《聯合國海洋法公約》中的具體規定。第一百一十七條規定了各締約國有為其國民采取公海生物資源養護措施的義務。⑥第一百一十八條規定各締約國應在養護和管理公海范圍內的生物資源事務上加強合作。⑦第七部分的第一百九十七條的內容還包括各締約國在海洋環境保護與保全事務上應在全球性或在區域性的基礎上，通過直接或者以主管的國際組織為中介的方式進行合作。⑧首先，第一百一十七條和一百一十八條都強調各締約國有對公海生物資源養護及在該事項上與其他國家加強合作的義務，而對公海生物資源的養護采用保護區的形式是一種較為有效的方式，在環境保護方面，第一百九十九條更是規定通過直接或者以主管的國際組織為中介的方式進行合作，雖沒有說可以通過建立公海保護區的方式，但與第一百一十七條和一百一十八條結合來看，環境和資源可分性不強，需要建立較為完整的生態與環境保護系統。

《生物多樣性條約》第5條規定，締約方應在“國家管轄范圍以外地區”進行“生物多樣性的養護和可持續利用方面”合作，可以直接合作，也可以通過主管國際組織合作。公約秘書處則認為此種合作包括禁止毀壞性做法或建立保護區。此外，《生物多樣性條約》第8條（a）款關于“建立保護區系統的承諾”。如果僅僅從國家角度考慮，很難切實履行這項承諾，需要從超越國界的生態系統來考慮。因此，《生物多樣性條約》雖然沒有直接規定公海保護區，但結合公約條款的解釋可以看出，在保護公海生物多樣性方面，建立公海保護區是潛在的方式。

（二）國際法基本原則

在長期的實踐過程中，公海保護區形成了不同類別的法律原則。例如可持續發展原則，國際合作原則等。公海保護區是適用這些基本原則的領域，而且公海保護區制度的法律構建由可持續發展引申并對現有海洋保護區制度有所發展。⑨

可持續發展原則是在1972年的聯合國人類環境大會提出來的。1997年國際法院審理的蓋巴斯科夫拉基瑪洛大壩一案作出判決，首次適用可持續發展原則來“衡平關于發展和環境保護之間的競爭需求”。由此可持續發展原則在國際環境法上正式確立。而公海保護區的建立與可持續發展原則是相符合的。首先，公海蘊藏著大量的資源，建立保護區可以防止深海物種滅絕，相比較于傳統的保護方式，公海保護區具有更多的保護目標，該區域作為一個整體生態系統進行恢復，更符合可持續發展的原則。此外公海保護區對人類不合理的活動進行限制有利于保護公海的環境和維持生物的多樣性。

（三）其他國際法淵源

隨著國際社會對公海重視程度的提高，從20世紀30年代國際海洋生物保護首次以條約的形式出現，國際社會通過了大量與此相關的條約和決議。例如1993年的《促進公海漁船遵守國際養護及管理措施的協定》。1995年聯合國糧農組織發布的《負責任漁業行為守則》。國際海事組織在2001年制定的《國際管制船舶有害防污的系統公約》及2004年制定的《國際控制與管理壓倉水及沉積物公約》等等。

還有一些實踐目前雖然未被提升到國際習慣的高度，但由于更多國家的實踐，逐漸滿足了國際慣例中“實踐的普遍性”這一要素。例如，國際法院將《聯合國海洋法公約》中的“進行事前損害評估”認定為了習慣國際法。⑩針對《聯合國海洋法公約》，國際法委員會曾總結“國際習慣法中的一項原則或規定可能在規定某種限制的前提下體現在雙邊或多變協議中。這種情況中，只要協議有效，締約國就必須嚴格遵守公約的規定;對于其它國家而言，它們仍然要受到國際習慣法中的相關原則和規則的約束”。⑾因此，公海保護區的法律依據不僅包括已經簽署的條約還應包括一些有可能演變為國際習慣的“軟法”。

四、公海保護區的設想框架

目前已經有不少國家已經設立了公海保護區，這導致目前公海保護區的主體復雜多樣，其中還包括一些國際組織。其實施情況及監督情況并非連貫的，相關法律框架還沒有成形。雖然一系列的全球性公約、區域性公約及“軟法”性質的國際文件和國際法原則為公海保護區的設立奠定了一定的國際法基礎，但這種“碎片化”的現象，也引起了國際法的不成體系問題。2006年召開的聯大不限成員名額非正式特設工作組會議上，針對國際法律框架主要存在兩個問題：一是公海生物多樣性管理的法律制度本身存在空白，需要制定新的法律框架;二是對已有的法律規制的執行不力。

為了保證公海保護區得到更好地實施，筆者建議應在聯合國的框架下進行。自1999年以來，聯合國定期舉行海洋和海洋法問題的非正式磋商，大會曾多次針對海洋問題做出決議，制訂了對全球海洋環境進行定期報告的程序。此外，世界上眾多國家都是聯合國的成員國，因此聯合國具有較為完善的組織基礎和法律基礎。由眾多國際組織組成的“公海聯盟”認為未來的公海生物多樣性保護國際協議應當能夠確保其能夠協調各種法律文件以及地區和國際性組織，同時，能夠對公海上的所有船只進行一體化的監督、控制與合規檢查。⑿目前符合條件的只有聯合國。關于公海保護區的提議可以在交由聯合國大會審議的同時，提交認定公海海洋保護區的指南，由聯合國秘書長認定其是否有效，同時照會世界各國予以遵守。通過此種方式，可以使得提議得到更好地落實。

在聯合國框架下建立公海保護區可以防止各國將“公海私海化”，防止管轄國權利的濫用，也有利于提升公海治理的高度，全方位、多角度治理公海。目前各國家需要配合聯合國，建立新的法律框架，將以往的條約和協議進行梳理，在空白領域制定新的法律，并執行條約項下的義務。

總體而言，公海保護區雖存在法律上的困境，但通過本文的論述可以發現，公海保護區的設立并非沒有國際法依據。公海保護區已日益成為海洋發展的新趨勢，國際社會也將會有越來越多的條約對其進行調整。但與此同時，要防止“公海私海化”，避免發達國家對公海進行控制，損害發展中國家的海洋權益。

注釋：

①《聯合國海洋法公約》第86條

②[澳]格雷厄姆·凱勒《海洋自然保護區指南》，周秋麟等譯，海洋出版社，2008 年版，第12頁Press，2002：221

③Patricia Birnie and Alan BoyleInternational ，Law and the Enviroment（2nd edition），Oxford University

④陳明慧《公海保護區及其對現代公海制度之沖擊》，中國海洋大學法學碩士學位論文，2015年，第20頁

⑤[挪威]佛里德約夫、南森研究所《綠色全球年鑒》，中國環境科學出版社，2001/2002年

⑥《聯合國海洋法公約》第一百一十七條

⑦《聯合國海洋法公約》第一百一十八條

⑧《聯合國海洋法公約》第一百九十七條

⑨[美]A.T.馬漢《海權對歷史地影響》，安常榮，成忠勤，商務印書館，2009年，第705頁

⑩See CALAMAR High Seas Working Group，Expert Paper，23 May 2011，P.6.

⑾Report of the International Law Commission to the General Assembly（UN Doc. A/CN.4/SER.A/1950/Add.1）[J]. 2 Y.B. INTL L COMMN：364，368

⑿See High Seas Alliance，The Case for Negotiating a New“High Seas Biodiversity Agreement”，p.6.

作者簡介：章凱琪，女，河北滄州人，華東政法大學法學碩士研究生，研究方向：國際法。