山西省綠色建筑集中示范區的實施困境與綠色規劃管理體系研究

文/卞坤

一、引言

以綠色發展為主動力實現新型城鎮化高質量發展是黨的十八大賦予當前城市規劃建設工作的重要使命和任務。目前我國建筑能耗比例達30%，超過工業、交通等行業，為我國能源消耗的“最大耗能大戶”，對資源、環境的影響巨大。規模化地發展以節能、節地、節水、節材和環保為主要特征的綠色建筑，不僅能夠緩解目前城鎮化快速推進過程中土地、水、煤炭等資源和能源約束瓶頸，同時也是改善環境品質，提高居民的生活質量的重要舉措[1]。2013年國家發展和改革委員會（以下簡稱國家發改委）、住房和城鄉建設部（以下簡稱住建部）聯合下發《綠色建筑行動方案》，把加快推進綠色建筑規模化發展作為開展綠色建筑行動的主要內容。隨著近年來綠色建筑相關標準體系、技術支撐的日益完善，我國綠色建筑規模化發展的時機已經成熟，全國各地陸續開展了綠色建筑集中示范區的初步實踐。本文在分析山西省綠色建筑集中示范區面臨的實施困境的基礎上，深度融合生態經濟的理念，對綠色規劃管理體系進行思考，以探索引導城市綠色低碳發展，為政府及相關決策部門在制定綠色建筑規模化、區域化發展的相關政策時提供新思路和新建議。

二、綠色建筑集中示范區建設

山西省位于全國“兩橫三縱”城市化戰略格局中京哈、京廣通道縱軸的中部，作為我國資源型地區的典型代表，2010年國務院批準在山西全省范圍設立“國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區”，以“先行先試”探索破解產業轉型、生態修復、城鄉統籌、民生改善難題，提高區域可持續發展能力。2015年中國可持續發展報告中指出，山西省2013年可持續發展能力指數為106.9，低于109.2的全國平均水平，位于全國各省的第25位，其中環境支持系統、生存支持系統和發展支持系統等多項分指標均顯著低于全國平均水平。這表明從全國來看，山西整體的區域可持續發展水平較差，經濟社會發展與資源環境之間的矛盾突出。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，大力推進綠色建筑規模化發展，建設綠色、低碳的生態城市，已成為山西省實現可持續發展的必然選擇。

山西省于2014年印發了《關于開展綠色建筑集中示范區建設的通知》，提出按照開展綠色規劃、實施綠色建筑、創建綠色城區、促進綠色發展的思路，在全省縣級以上（含縣級）城市規劃區內開展集中區示范建設。按照特大城市、大城市、中等城市和小城市四個城市，遠期規劃人口規模等級，確定1平方公里～20平方公里不等，有明確的名稱與邊界，可以是城市主次干道或標志明顯的地標設施等圍合的單個區域，也可以是多個獨立片區，提倡在一個大的片區進行集中示范，便于管理。近期建設重點是在22個設市城市中（11個地級市、11個縣級市）劃定綠色建筑集中示范區，太原、大同、汾陽、忻州、呂梁、晉城、臨汾等地市率先開始編制綠色建筑集中示范區專項規劃，并確定當地集中區建設綠色生態指標體系，提出集中區約束性指標和引導性指標，作為出具項目建設規劃設計條件的依據。2014年以來，山西省全面執行新建建筑65%節能標準，全省新增綠色建筑7000萬平方米；積極制訂綠色建筑集中區相關的指標體系、建設指南，取得了一定的成績，但整體建設發展速度較慢。

三、現狀困境剖析

對標十九大關于生態文明建設和綠色發展的要求，當務之急應正視綠色建筑規模化發展進程中所遇到的問題。

（一）綠色規劃管理體系不健全

山西省在綠色建筑規模化發展建設方面仍有改進空間，首當其沖的是綠色建筑規模化發展的規劃管理體系還不夠健全。在專項規劃方面，山西省各地市陸續開展海綿城市專項規劃的編制，適時修訂了城市道路系統、綠地系統、排水系統等專項規劃，但綠色建筑規模化發展需要建立從頂層設計到具體實施的綠色規劃管理體系，包括專項規劃、行動計劃、體制改革、技術指南、示范區建設等，這就要求深入整合各個專項規劃關于綠色建筑的內容，將專項規劃的綠色建筑要求落實到用地控制性詳細規劃、項目建設的規劃設計條件、初步設計審查、施工圖設計審查、施工許可、竣工驗收等各個環節；建立關于綠色建筑集中示范區包括綠色建筑、建筑節能、建筑節材、水資源綜合利用、垃圾處理等具體工作的綠色行動計劃、實施方案及長效管理機制。

（二）綠色建筑技術成本較高

山西省綠色建筑集中示范區的規劃建設主要以綠色建筑和節能建筑為基本示范內容，要求綠色建筑集中區新建建筑按《綠色建筑評價標準》執行，綠色建筑標準比例達100%，二星級以上綠色建筑比例不低于30%，同時要與國家和山西省建筑節能減排量化目標緊密結合，其重點和難點是建筑的技術生態化問題，即如何運用技術實現建筑節能、節水、節材、節地及良好的室內環境質量。我國目前部分綠色建筑技術的研發水平已經達到國際先進水平，但綠色建筑技術的投資成本和運營成本較高，而經濟收益和環境收益在短時間內回報并不顯著，這在一定程度上影響了綠色建筑規模化發展的實施效果。

（三）綠色建筑政策信息不對稱

在生態經濟視角下，規模化發展綠色建筑的價值取向是生態與經濟的協調發展，在降低能耗、改善環境的同時，充分考慮經濟成本與收益情況。金占勇從經濟學的角度指出建筑開發商是否開發綠色建筑的首要影響因素是經濟效益[2]。對此，中央及地方政府出臺了促進綠色建筑規模化發展的財政政策激勵機制和稅收優惠政策，但由于綠色建筑政策信息不對稱、政策環境不穩定等原因使得綠色建筑規模化發展的效果并不理想，這在一定程度上影響了建筑開發商開發綠色建筑的積極性。

（四）綠色建筑“唯技術論”誤區

綠色建筑集中示范區的建設目標絕不是綠色建筑的簡單集聚，更不是追求生態化技術的生硬疊加。中國城市規劃設計研究院呂紅亮在“第五屆城市生態與節能論壇”上闡述了2016年在對全國4個城市綠色生態城區的評估中所發現的問題，其中問題之一就是發現巨大經濟投入下的生態技術展示成為房地產開發項目的噱頭，更有甚者是所謂的綠色建筑在運行過程中效果非常糟糕。綠色建筑集中示范區是綠色空間、綠色交通、能源與資源、綠色生態環境、綠色建筑等全面協同的綠色發展。

四、綠色規劃管理體系

許多學者研究綠色建筑發展時主要沿著技術路線來展開。自2000年至今，國內學者圍繞綠色建筑從社會學、經濟學、管理學、城鄉規劃學等方面展開了廣泛研究，其主要集中于生態城區（市）評價標準、規劃方法、管理體制、政策機制等以促進綠色人居環境發展為目的的研究課題成為研究的熱點[3]。仇保興從綠色建筑、節能減排、綠色交通、循環發展經濟等方面研究了生態城區（市）建設技術以及支撐技術實施的管理體系[4]。杜永杰等人全面分析了有關生態城區國內外相關研究，建設性地提出了生態城區的綠色建筑發展路徑、機制體制[5]。葉祖達、耿宏兵、王云等以生態城區控制性詳細規劃管理體制框架為主要研究內容，對北京、無錫、上海、廣州、天津濱海新區等地具體實踐案例進行了調研分析[6-7]。本文在上述研究的基礎上，構建山西省綠色規劃管理體系的邏輯框架。

（一）要素分析

1.綠色規劃編制

圍繞生態城市、生態住區、綠色建筑集中區等內容，構建城市綠色規劃編制體系。

一是總體規劃、專項規劃層面。總體規劃以低碳城市為發展目標，建立功能緊湊的空間組織結構，高效的土地開發利用模式和城市碳匯系統、綠色的綜合交通模式。專項規劃以需求為導向，以整體最優為發展目標，建立全專業整合的專項規劃體系，包括海綿城市、綠地系統、道路交通、能源利用、環境保護、綠色建筑集中示范區專項規劃等。各專項規劃系統應構建系統生態安全格局，確定水生態、能源生態、道路交通、環境保護等發展目標和控制要求。

二是控制性詳細規劃層面，將總體規劃、專項規劃層面有關生態城市、海綿城市、綠色交通、綠色能源等的各項指標有效落實和細化到控規指標體系，從而指導具體的城市建設。

三是綠色建筑集中示范區專項規劃，它是綠色建筑集中示范區建設的直接依據。以各類上位規劃和《綠色建筑評價標準》等文件為依據，綠色建筑集中示范區專項規劃在綜合考慮土地利用、形態布局、交通組織、基礎設施、能源節約與綜合利用、水資源利用、建筑環境、廢棄物處理、智慧社區等因素的基礎上，對現行控規指標體系進行優化和完善，構建出示范區控制性指標和選擇性指標。

2.綠色規劃實施

規劃實施是在城鄉建設活動的不同階段，從獲得土地使用權到建設項目竣工驗收、運行管理，從出具規劃設計條件、建筑方案審查到竣工驗收等項目建設全生命周期里，城鄉規劃、國土、住建等相關主管部門依據批準的相關規劃實施統一的規劃管理。綠色規劃實施的關鍵在于構建一個包含綠色綜合數據庫的規劃管理信息平臺，綠色數據庫依托各市市域空間規劃成果，統一全市空間坐標體系和數據標準，收集整理形成一套圖；同時整合市發改、國土、規劃、環保、住建、城管、林業、稅務、交通、園林、文物、商務等多部門行政審批信息，實現“多規合一”和空間管理信息的互通共享，形成多部門的包含空間規劃、指標體系、政策法規的一系列管控底線。依托綠色綜合數據庫，實施數字化動態管理，深化行政審批制度改革，實現部門并聯審批，實現一張圖管理。

3.綠色規劃監督

綠色建筑集中示范區項目建設的規劃驗收要求建設單位在建設項目施工環節嚴格執行綠色施工管理技術規程；按照綠色施工方案要求，在保證施工質量、安全的同時，通過綠色施工管理，最大限度地保護環境、節約資源；積極應用土建與裝修工程的施工一體化技術，不破壞和拆除已有的建筑構件及設施，避免重復裝修，減少噪聲和建筑垃圾，減少材料消耗，并降低裝修成本。

（二）邏輯框架

通過對綠色規劃管理體系的構成要素和研究重點的分析，可以得出綠色建筑集中示范區綠色規劃管理體系的邏輯框架（見下圖）。

五、結束語

綠色建筑集中示范區是以生態和經濟的可持續發展為最終目標，在實現和改善自然生態平衡的前提下，更好地實現城市經濟、社會發展目標。生態經濟視野下山西省綠色建筑集中示范區應走出綠色建筑“唯技術論”誤區，構架一個包含規劃編制、規劃實施到規劃監督的多規合一、多部門合作的綠色規劃管理平臺，建立精明增長、精細治理、精致建設的綠色城市管理體制，以探索引導城市綠色低碳發展。

綠色規劃管理體系邏輯框架圖