工程咨詢機構在政府購買公共服務監管中的作用研究

文/劉軍

（作者單位：蘭州市項目投資評審中心）

一、政府購買公共服務概述

政府購買公共服務是指將傳統體制下原本由政府承擔提供的全部社會公共服務事項，依據現有的市場制度經過規范篩選后，而改交給符合相關資質要求的事業單位和社會力量代為提供。政府購買公共服務的主體與社會上提供公共服務的主體之間簽訂相關服務合同，合同約定雙方的責任義務，政府購買公共服務的主體依然承擔向全社會提供公共服務的責任，主導著購買公共服務全過程活動，社會上承擔公共服務的主體按照合同約定提供公共服務，政府購買公共服務的主體則依據合同約定對所提供社會公共服務進行綜合評估后支付所購買的社會公共服務費用。根據我國建設服務型政府職能的目標要求，伴隨著政府公共財政體系的不斷健全，將為政府面向全社會購買公共服務提供了現實可能。與國際性趨勢相適應，社會公共服務由原來的政府承擔直接提供的單一來源轉變為政府通過社會上各市場主體之間建立規范、合理的契約或合作關系而提供社會多元化來源。政府購買服務包括為社會公眾購買其所需的各類公共服務和政府自身履行其所承擔的社會職能所需要的各種社會性服務。

二、政府購買公共服務監管的必要性

市場經濟是法治經濟，是具有效率和活力的經濟運行載體。但市場經濟本身也存在缺陷，如市場失靈，市場調節的微觀性、事后性、盲目性和自發性，市場機制本身不能解決外部不經濟性問題，市場機制不能保證效率與公平的統一[1]，尤其是在市場經濟條件下會出現某些市場主體以損害他人利益來增大自己利益的行為，這就需要從市場以外去尋找一種彌補其缺陷、克服其局限性的力量。這種力量就表現為政府對市場的監管。政府運用公共權力制定和實施規則與標準，對提供公共服務的主體（包括政府本身）及其行為實行的監督和管理，營造公平競爭環境、保證市場機制正常發揮作用和最終實現社會資源的最優化配置[2]，以提高公共服務的效率，確保公共服務的公平性。監管是政府購買公共服務的必要步驟和程序，同時也是確保政府購買公共服務實現目標的制度性保障。

三、政府購買過程中監管工作存在的問題

（一）政府監管缺失

原來由政府承擔的公共服務改為向社會購買，政府雖然將公共服務的提供角色讓渡給了市場，但公共服務的責任卻無法轉讓，政府不參與對公共服務提供過程，導致對市場主體提供公共服務全過程缺乏具體監管。

（二）服務質量和效率不確定

如果公共服務過分市場化，由于市場的服務能力的有限性，不能提高公共服務的效率與質量，偏離政府各項公共服務目標。如果政府選擇很少部分的公共服務項目由市場進行運營，則會將部分市場資源閑置、浪費，使公共服務市場化徒有虛名[3]。因此，合理確定公共服務市場化的程度是保證服務質量和效率的關鍵問題。

（三）社會組織承接服務能力有限

社會組織的市場培育不足，專業化水平良莠不齊，缺乏現代服務理念和專業經驗，如果將大部分公共服務職能交由市場負責，少數社會組織把主要精力集中在盈利方面，難以避免不正當的市場競爭者壟斷服務項目，甚至出現欺詐或腐敗現象，導致社會組織的社會公信力較低，影響其提供承接服務的能力。

（四）市場準入制度不健全

提供優質的公共服務的前提是提供者具有較高的服務能力和水平，評價和選擇承擔政府購買公共服務的社會組織服務條件、服務能力、服務水平的標志性條件及其所具備各種資質條件。由于市場準入制度不健全，社會中介機構受利益驅動，舞弊行為屢見不鮮，影響政府購買公共服務績效評價結論客觀性和真實性。

（五）合同監管制度有待完善

政府購買合同與一般的民事合同不同，它是以提供公共服務的數量和質量作為合同履行標的，政府購買合同不能主要通過事后救濟的方式來追究不履行合同或者履行合同瑕疵等責任問題[4]。為保障公共服務對象的利益，政府對于合同履行過程的監管和合同履行結果的評估尤為重要。當前政府的合同監管能力相對較弱，政府購買部門缺乏精通合同、法律、估價等專業知識的專業人才。

四、國外政府購買公共服務可借鑒的監管經驗

（一）美國政府對于公共服務購買的監管

美國政府購買公共服務起源于21世紀70年代，發展到現在已經形成了法律齊全、流程規范、監管體系完備的政府購買公共服務的完整制度設計，在節約成本、提高質量、增加效率等方面取得了顯著成績。美國政府購買公共服務的質量管理是通過對政府購買的全過程實施監管來予以保證的，美國政府實施合同監管采取了包括承包商報告管理、質量檢驗、公民投訴和滿意度調查等方式來達到保障和提升承包商提供產品或服務質量的目標。

（二）英國政府對于購買公共服務的監管

英國政府2000年發布《資助與采購良好行為規范》，規定了政府采購公共服務的具體規范和準則,根據政府需要實現的階段性目標和公眾常規需要，定期向社會公布政府階段性發展戰略以及政府社會公共服務計劃購買相關信息，根據事先制訂好的政府購買公共服務的標準評估和規則，結合所需達到的公共服務質量要求和目標，及時總結效果顯著或與目標偏差較大的政府公共服務購買經驗，并向社會公開推廣施行，高效實現政府監管職能。

五、工程咨詢機構在政府購買公共服務監管中的作用機制

（一）工程咨詢機構可以有效彌補購買公共服務政府監管不足

政府部門肩負對購買社會公共服務的監管職責，但由于政府的內設機構均按行政管理設置，政府工作人員忙于行政工作，對購買社會公共服務的全過程進行監管既缺乏手段，也不具備相關專業的知識和技術，更多地在購買前期對于服務項目的確定以及對承包單位的篩選環節發揮作用，而對于服務提供單位在后期的工作過程和服務質量監管則往往顯得心余力絀。作為現代服務業的一個重要組成部分，我國工程咨詢業經過30多年的發展已具有一定產業規模，據中國工程咨詢協會統計的數字，國內有資質的工程咨詢機構近4000家，從業人員達30多萬。再加上各類勘察設計單位，這個數據可達12000多家，擁有80多萬從業人員。工程咨詢機構作為我國成立時間長、市場發育成熟的市場主體和社會組織，參與政府購買公共服務監管的本質既可解決市場失靈，又可有效彌補政府對購買公共服務的監管不足。

（二）工程咨詢機構參與政府購買公共服務監管可選擇的模式

工程咨詢機構參與政府購買公共服務的監管，可以依據公共服務購買主體間的獨立性和購買流程中競爭性兩個維度，把政府購買公共服務的模式分為競爭性購買、指定性購買和形式性購買三種模式[5]。

1.形式性購買模式：主要指政府因工作能力、編制所限，無法提供大量具體事務性監管服務，轉而由政府委托工程咨詢機構承接這類公共服務的模式。

2.指定性購買模式：又稱獨立非競爭性購買，是指在政府與工程咨詢機構的關系上具有獨立性，與政府不存在資源、人事等的依賴關系；但是購買的程序上沒有采用競爭的方式，而是由政府直接指定某一工程咨詢機構來承接政府購買公共服務的監管服務。

3.獨立競爭性購買模式：是指政府采取競爭的方式，通常表現為公開招投標的形式，用契約合作的形式向具有獨立性的工程咨詢機構購買監管服務的行為模式。

（三）工程咨詢機構參與政府購買公共服務監管的方式

工程咨詢機構可以參與的政府購買公共服務監管的方式包括制度監管、過程監管、審計監管和評估監管。

1.協助購買主體健全監管制度

工程咨詢機構參與對政府購買公共服務監管可有效解決現有監管體制存在的諸多難點。例如，各地政府投資項目多，政府主管部門有限的稽查人員面對數目龐大的政府投資項目所存在的監管效率較低、開展隨機抽查效果不明顯、公共服務購買單位及其主管部門、發改、住建、財政、監察等相關部門所構建的協同監管體系不完備等問題。工程咨詢機構可以發揮自身技術力量和社會第三方優勢，獨立自主地參與政府購買公共服務的監管，根據實際需要，協助購買主體制定統一的監管法規和制度體系，詳細規定各環節的操作流程和監管辦法，并對購買公共服務和提供公共服務的行為進行依法依規監管。

2.開展購買政府公共服務全過程監管

公共服務的購買主體需要對服務承接主體提供服務的全過程進行密切跟蹤監管，工程咨詢機構可以充分發揮專業獨立的第三方作用全過程參與監管，建立專業評價體系，對購買公共服務的質量、成效等指標進行分析比較、綜合評估，強化監管的有效性，并且將評價結果提供購買主體作為政府后續購買公共服務的重要參考[6]。

3.開展購買政府公共服務審計和評估監管

為實現購買社會公共服務的服務流程、專業方法、質量控制、監督管理、需求評估、成本核算、招投標管理、績效考核、能力建設等監管目標，工程咨詢機構可以配合財政、審計等部門開展購買政府公共服務審計，構建由購買方、服務對象及第三方組成的政府購買公共服務綜合評審平臺，按照政府購買社會公共服務合同要求，對購買公共服務目標、專業服務過程、任務完成和資金使用情況等進行督促檢查，并在項目完成之后對承接主體提供公共服務的工作效率、公共服務使用者的滿意度兩方面進行綜合績效評估，將考評結果與是否選擇繼續提供后續購買服務的決策掛鉤，協助政府履行購買監管職責和績效評價職責，確保政府購買服務項目取得明顯實效。

（四）工程咨詢機構參與政府購買公共服務監管的履約責任

工程咨詢機構參與政府購買公共服務監管工作，應嚴格依據雙方委托和受托約定內容與政府購買公共服務監管服務的購買主體簽訂合同。工程咨詢機構應當按照與監管服務購買主體的合同約定內容，依照法律、法規、規章規定對公共服務承擔者提供的公共服務質量、公共服務期限、公共服務數量、公共服務價格和公共服務項目交接查驗等環節及公共服務提供全過程管理狀況等進行監管。嚴禁受托承擔政府購買公共服務監管工作的工程咨詢機構違背合同約定私自將服務項目轉包給其他服務供應機構實際承擔的行為[7]。政府購買公共服務監管服務主體在工程咨詢機構履行監管責任全過程的事前、事中、事后三個階段對工程咨詢機構提供的監管服務采用日常考核、專項考核、隨機抽查、行業管理考核等方式進行履約驗收。

六、結束語

工程咨詢機構參與政府購買公共服務監管有利于革除影響政府購買公共服務發展的深層次結構性矛盾，有利于集聚和培育適應新形勢的新型承接公共服務的獨立第三方力量，有利于加快我國政府購買公共服務監管模式與國際接軌，提高政府購買公共服務質量。針對當前政府購買公共服務存在的問題，工程咨詢機構應準確把握政府購買公共服務監管需求，充分發揮全過程工程咨詢的技術和管理優勢，將自身特點與市場需求、環境形勢相結合，確保參與政府購買公共服務監管工作的專業性、獨立性、權威性。