防范地方政府性債務風險
——基于完善監管體系構建的思考

● 沈智萍

近年來，隨著經濟社會持續快速發展，政府在基礎設施建設和公共服務上的投入不斷擴大，相應所需的建設資金規模不斷攀升，在財政資源有限的情況下，為了減輕對資金的需求，地方政府通過舉債籌集建設資金。應該說地方政府借錢建設具有一定的合理性。但是目前在地方政府債務管理過程中，存在制度不完備，監管體系不健全的情況，從而導致權力責任不明確，監管不力，債務償還和預警監測機制不完善，重借輕管現象屢見不鮮。

一、地方政府性債務監管存在的問題

（一）監管主體不明，責任不清

目前，在多數地方，沒有統一的特殊債務管理機構，政府債務管理機構分散在國家發改委、財政或項目部門，甚至有些單位由償債單位管理和控制。沒有達到標準管理的效果，專業管理的程度也不高。雖然地方財政部門明確賦予了系統中政府債務綜合管理功能，但實際上，地方財政部門只償還了由財政部門直接償還的債務，對于融資平臺通過政府擔保或者變相擔保借入的債務，沒有明確的法律規定，因此不可能明確界定債務責任方及相關管理和還款義務。

（二）監管對象雜多，家底不清

由于中央政府不允許地方政府通過直接融資獲得資金（國債、特殊貸款和中央政府借入的外債除外），以及地方政府通過各部門或機構分散的各種貸款籌集資金，并為其他單位或項目提供擔保。由于舉債主體眾多，舉借行為中存在缺乏明確的法律依據，甚至是不合法的情況，給監管部門的監管帶來困難。與此同時，因為政府債務沒有明確和可操作的債務統計數據，各部門和單位不愿為自身利益受損而及時提供債務信息，人為制造信息孤島。借款人與使用人不一致時，債務的借款情況和使用情況難以完整準確統計，導致債務信息失真，監管部門難以得到全面真實的政府性債務總體情況。

（三）全程監管缺失，機制不順

政府債務中“借用、使用、歸還和問責”的整個過程監管制度和機制不夠透明，在債務提高之前，缺乏長期科學合理的規劃和嚴格的項目可行性論證，缺乏對償付能力和財政負擔能力的考慮，導致債務無限放大；在債務資金的使用中，存在資金使用效率低，投資被高估、計劃不當，甚至借入資金被非法借出；在債務償還階段，由于舉債前沒有落實項目還款來源，只能借新還舊，甚至產生逾期債務，這些地方債務的延期和拖欠，損害了政府的信譽，影響了政府投資項目的后續籌資和運作；政府債務管理的責任主體、責任內容不明確，責任制度尚未建立，難以追究相關失職、違規行為，這在地方政府債務的監督管理中造成了“重借輕管”的局面。

（四）平臺制度缺陷，隱患堪憂

政府投融資平臺是以企業借款的名義借入政府債務，成為地方政府融資的主體。政府投融資平臺在加速城市經濟社會發展等方面發揮了重要作用，解決了地方政府因不能直接負債而缺乏建設和發展資金的問題。同時平臺公司較多地運用了金融杠桿，充分提高了資本的使用效率，并使資金與基礎設施項目成功實現對接，保障了基礎設施建設項目運作更加專業。但是，由于與生俱來的體制缺陷，融資平臺大規模的舉債已經給地方經濟發展帶來隱患。平臺自身存在以下問題：資產結構不合理，現金流較少，實物資產多，而實物資產中可以交易和變現的很少；貸款項目盈利水平較低，其貸款投資的項目多為基礎設施，不僅投資規模大、開發周期長，而且大多不直接產生經濟效益，政府隱性擔保及土地收益存在較大的不穩定性。政府對平臺公司管理上多為多頭管理，缺少專業的金融人才參與，造成投資管理比較混亂，對融資成本的控制不夠，風險意識較差，對償債能力評估不足，存在能貸多少貸多少的思想，資金使用效率比較低，存在很多潛在風險。

二、原因分析

（一）地方政府性債務管理法律法規不夠健全

目前，關于中國地方政府債務的法律有兩部：預算法和擔保法。本著立法的精神，這兩部法律的目的是禁止地方政府借款，因為國家不可能一方面禁止地方政府舉債，另一方面對管理政府債務作出相關規定。雖然各地方政府制定了一些管理措施，但缺乏真正的法律依據。一般而言，地方政府債務管理在借貸、使用和返還方面處于缺乏法律制度的狀態。

（二）干部經濟責任追究制度尚在完善

當前的地方經濟增長率和公共基礎設施建設是評估地方政府官員履職績效的主要指標，也是決定官員晉升的重要依據，由于任期有限，一些官員往往通過透支財政資源而獲得短期效益。而我國公共財政體制尚處于起步階段，嚴格的財政紀律尚未完全建立，黨政領導經濟責任問責制度雖已建立，但問責的事項還需進一步細化。再加上政府性債務本身存在隱蔽性，還游離于預算監管體系之外，如何界定領導干部在政府性債務方面的應該履行的經濟責任就更為困難，監管部門監督的依據不足，導致地方政府債務管理趨難。

（三）外部監督弱化無法倒逼內部監管自我強化

人大、法律、輿論可以對政府債務實施外部監督，但由于現行法律監督的缺失，對變相的政府債務沒有實質性的嚴格約束，使法律監督成為一種軟約束；政府性債務生存空間不在預算之內，人大難以通過預算管理實施監督；輿論在政府性債務情況對外公開較少的情況下，也難以發揮監管效用。雖然在外部監督環境下，來自上級政府機關、紀檢監察和審計部門等方面的監督雖然也發揮了一定的作用，但由于缺乏來自外部和公眾的監督和壓力，其監督的力度和有效性也存在一定的不足，甚至存在懈怠甚至失職的現象。

三、建立地方性債務監管體系

（一）監管系統的組織架構

對地方政府性債務的監管宜采用統一歸口管理模式，可組建由地方行政首長牽頭的監管領導小組工作班子，由地方行政首長擔任組長，下設辦公室，決定政府性債務管理中的重大事項和重點領域，會同審計局和監察局進行監督，發改局、國土局以及債務資金使用單位和融資平臺在財政局的統一管理下進行具體的舉債業務（圖1）。

圖1 地方政府性債務監管體系組織結構

（二）監管子系統構建

1．舉債評估審批監管系統構建。政府性債務資金投向是否符合科學發展要求，是否符合區域經濟社會發展現狀，是防范政府性債務風險的前提。因此，有必要建立政府性債務舉債評估和審批制度。依據區域經濟社會發展現狀確定政府性債務規模上限，作為審核批準新增債務的基礎，整體把握政府性債務總額，分類控制債務規模。

2．資金績效監管系統構建。加強債務資金使用全程的績效監管，監管舉債資金的撥付和使用全過程，稽核檢查債務資金有無投資超概算、是否嚴格按計劃使用，是否有任何截留或挪用，是否有任何浪費和非法借貸等。事先進行整體項目合理性評估，并在項目完成后進行全面的債務績效評估，具體評估項目債務需求、債務規模的合理性、債務資金的使用過程和項目自身的償債能力，為加強和改善債務管理提供經驗和依據，也為償還債務做好準備。

3．償付風險預警監管系統構建。一般來說被監管者是舉債主體即為償債責任主體，必須采取約束性措施，加強償債主體的償債責任。對于償債義務未履行的單位和個人，從而導致債務違約和嚴重的債務償還問題，有必要嚴格追究相關責任，由財政部門實行專戶管理，不得截留或挪用。政府債務預警和監督制度主要是確定地方政府債務的規模，建立有效的政府債務風險預警分析系統，定期匯總和分析地方政府債務現狀和構成，新債的歷史成因和未來的趨勢，并作出恰當的判斷和風險決策。由財政部門開展政府性債務的統計分析工作，及時發現風險信號，做出預警。

（三）建立健全政府性債務管理問責追究機制與信息公開披露制度

對于沒有履行管理責任，不按規定程序借款、互相擔保、截留挪用債務資金，嚴重浪費項目資金的行為，如果債務違約不是由于未履行償債義務造成的，并且發生嚴重逾期問題，則應展開對相關人員和單位的調查，切實證據的還應追究相關行政或法律責任。同時，可以考慮在干部任期或離任經濟責任審計時將政府性債務情況作為其中的一項考核指標，在干部提拔任用時作為相應的依據。

同時在中央政府明確給予地方政府一定的借貸權限后，地方政府應當制定相關的債務收支計劃，并且在不變更地方的政府財務報告形式的基礎上，通過制定時間表或增加額外信息（如本年度債務清償率，債務余額，償債能力和債務風險指標等）公開債務信息。相應的還需披露有關或有負債（如擔保）等信息，以便公眾實時知情并監督。在地方政府舉債合法化之前，地方政府也應該在一定范圍內實施政府性債務定期報告制度，接受人大等方面的監督。

（四）完善債務審計工作

首先結合常規審計工作做好債務審計工作。可以結合領導干部經濟責任審計工作，對有舉借政府性債務的單位負責人開展專項審計，了解舉借債務決策程序是否合規，有無集體討論民主決策；檢查債務資金使用績效，評估領導干部在其中的管理能力和責任；檢查債務償還清理情況，是否有新官不理舊賬的問題存在等。結合財政預算審計，審計區域債務總體管理情況，提出建議完善管理。結合重點項目固定資產投資審計，采用跟蹤審計等方法，關注資金使用情況，督促被審計單位加強管理，提高資金使用績效；其次促進制度完善。通過提出審計建議等方式推動區域性債務審計管理制度出臺，幫助財政等部門建立舉債項目審批、資金使用管理、債務償還、風險預警等制度，并在制度出臺后，監督制度執行情況。推動本區域政府性債務納入預算管理，在未實現前，采用開展專項審計報告的形式向政府、人大常委會報告相關事宜；最后加強審計成果運用。對審計中發現的問題抓好整改落實，對情節嚴重的及時移交監察部門處理。