依法行政在第三方支付機構執法檢查中的應用研究

● 李雪玉

支付是人類市場交易中的核心環節。信息時代的到來使得以銀行信用為基礎建立的匯票、支票、本票等傳統支付服務體系無法完全滿足以全球化、電子化、便捷化為特征的市場交易需求，以第三方支付機構（以下簡稱“支付機構”）為代表的現代支付體系應運而生。支付機構的蓬勃發展一方面帶給國人交易便利，另一方面也帶來了民眾資金安全的隱患，因此，對支付機構實行有效監管刻不容緩。

目前，對支付機構的監管可分為三個層面，其一是以嚴格控制支付機構準入為代表的事前監管；其二是以分類評級與專項檢查為代表的事中監管；其三是以有效處置支付機構發生各類經營風險后的善后問題的事后監管。對于地方金融監管機構而言，做好事中監管，可以發現支付機構存在的違規經營問題，及時糾錯，將風險遏制在萌芽狀態。因此，在支付機構已經經歷了高速擴張之后的今天，對支付機構的監管也逐步由以控制市場準入為主的事前監管逐步過渡到以對支付機構日常經營的動態監管為主的事中監管。

然而，依法治國背景下中國人民銀行對支付機構開展的執法檢查，其功能不僅僅是例行檢查，更多開始管理支付機構，防范發生金融風險。在此情境中，執法檢查是否能做到依法行政，其合法性與合理性只有通過法律論證才能充分體現出來。本文通過將對支付機構執法檢查的法律論證分為四個步驟：依據論證、事實論證、結論論證和執行論證，同時通過具體案例的分步解析，闡明如何在執法檢查過程中做到依法行政。作者將以中國人民銀行某分支機構對支付機構D公司的執法檢查為例，具體闡述 “執法檢查依法行政四段論”。

一、執法檢查的“依據論證”

執法檢查的依據論證，也稱執法檢查的規范論證。執法檢查的依據論證的實質就是在執法檢查行為開始之前做好相關律論證，即執法檢查依據的選擇。執法檢查依據的確立是一項復雜的工作。執法依據的規范性文件，不僅限于法律、法規，還包括各種公開的規范性文件。不同行政相對人的實際經營狀況不同，可能存在的問題也有差異。因此，執法檢查的規范論證要以各項法律法規與規范性文件為基礎，并結合具體機構的實際經營情況論證評價。在這里用一個關于支付機構監管部門執法檢查的具體案例進行分析。中國人民銀行某分支機構支付機構監管部門依照中國人民銀行有關規定需要對在上海市內的支付機構進行執法檢查。執法檢查的重點在于根據專項檢查的要求在既有法律的框架下發現支付機構可能存在的違規問題。這是執法主體首先要考慮的問題。《中華人民共和國中國人民銀行法》，《非金融機構支付服務管理辦法》，《銀行卡收單業務管理辦法》，《支付機構網絡支付業務管理辦法》，《中國人民銀行關于加強銀行卡收單業務外包管理的通知》，《支付機構預付卡業務管理辦法》等法律規章均有關于支付機構合法運營的相關規定，但是不同的法律法規，制度條令之間對支付機構的業務規范相關規定的側重點各有不同。在這種情境下，適用法律/法規與規范性文件該如何選擇，即是一個規范的論證過程。根據《立法法》規定的法律適用原則，就同一問題的法律適用一般是上位法優于下位法，特別法優于普通法、新法優于舊法。因此，我們在實際的執法檢查過程中需要根據法律規章的優先級，頒布時間和支付機構實際開展的業務類型來考慮適用的法律法規，并制定出相對應的檢查措施。

現監管機構已確定支付機構D公司的經營范圍和經營區域，下面對支付機構進行執法檢查所依據的規范性文件進行選擇論證。

論證一：《中華人民共和國中國人民銀行法》作為上位法律，其第三十二條規定了中國人民銀行有權對金融機構實行監督檢查的九項內容。因此，《非金融機構支付服務管理辦法》，《銀行卡收單業務管理辦法》，《支付機構網絡支付業務管理辦法》，《中國人民銀行關于加強銀行卡收單業務外包管理的通知》，《支付機構預付卡業務管理辦法》等規章制度中關于對支付機構檢查內容的規定與《中華人民共和國中國人民銀行法》中不一致的應以《中華人民共和國中國人民銀行法》為準。

結論：在符合《中華人民共和國中國人民銀行法》的前提下，中國人民銀行可根據相應的法規條令進一步細化檢查清單。

論證二：有關規范支付機構的經營行為的規章制度較多，在實際檢查過程中，執法部門需根據所檢查的支付機構經營范圍，依照相應的規章制度進行檢查。D公司作為資深的支付機構，其業務遍布除安徽，青海外的30個省、市、自治區，其業務范圍主要是線下支付，并有代理商進行收單業務拓展。

結論：對D公司的檢查應依照《中華人民共和國中國人民銀行法》，《非金融機構支付服務管理辦法》，《銀行卡收單業務管理辦法》，《中國人民銀行關于加強銀行卡收單業務外包管理的通知》來制定相應的檢查清單。檢查清單包括：企業備付金明細；企業自有賬戶，存管賬戶，收付賬戶，匯繳賬戶清單；企業外包商清單；企業商戶清單；企業出金記錄；企業內部控制的相關規章制度；企業外包商管理制度與考核結果；企業余額調節表。

通過上述論證，我們發現在執法檢查工作開始之前，如果依據確立單單考慮某一條文，就會導致執法檢查的依據選擇出現偏差，可能出現執法檢查行為不當的情況。因此，在執法檢查規范論證的過程中，對執法檢查依據的確立一定要綜合考慮上位法與其他法規制度之間的關聯性以及支付機構的經營范圍，這樣才能保證執法檢查的行為依據較為妥當。

二、執法檢查的“事實論證”

執法檢查工作一般針對特定事實開展，執法檢查事實的形成包含價值判斷與法律判斷雙重考量。雖然執法事實的論證過程與據以作出行政決定的決定論證過程相比，其邏輯性和嚴謹性要求相對低一些。但它們的論證程序和思維過程是一樣的。執法檢查事實的準確認定，能提高執法檢查工作的效率和可接受性。

事實論證與依據論證并不是執法檢查過程中兩個相互獨立的環節。執法檢查過程中對支付機構日常經營行為的認定既要聯系其經營事實，又要找準對應法律法規的切入點。若要讓對應法律法規的切入點有理有據、明確清晰，就需要回到執法檢查的依據論證環節，運用法條的定義來對支付機構的經營事實進行定性、分類、評價等。

我們繼續以對D公司開展的執法檢查為例。執法者根據《非金融機構支付服務管理辦法》，《銀行卡收單業務管理辦法》，與《中國人民銀行關于加強銀行卡收單業務外包管理的通知》在對D公司的商戶抽樣調取過程中，發現D公司存在虛假商戶接入現象；在對D公司各個賬戶審查過程中，發現D公司賬戶管理有待進一步完善；在對D公司商戶接入地核查過程中，發現D公司存在超區域運營的情況；在對D公司外包商承接業務檢查過程中，未發現D公司外包商存在承接D公司核心業務的情況。至此，對D公司的執法檢查事實已初步形成，D公司存在違規經營行為。

三、執法檢查的“決定論證”

執法檢查的決定論證，也可稱為執法檢查的結論論證，是對擬作出的各種行政決定結果進行的法律論證。關于執法檢查的決定論證可以運用圖爾敏論證理論與阿列克西論證理論來對執法檢查的行政決定結果的合理性與正當性進行論證。下面簡要介紹這兩種論證在案例當中的運用。

（一）圖爾敏論證模式

圖爾敏提出的一個由主張（claim） 、資料（data） 、正當理由（ warrants） 三個缺一不可的功能要素構成的動態模式，稱為圖爾敏論證模式。在這一模式中，執法者根據獲取的資料，結合現行的法律法規，提出自己的主張。如下圖所示

圖1 圖爾敏論證模式

把上述模式運用于具體案例中：

圖2 圖爾敏論證模式例證

采用圖爾敏論證模式對執法檢查進行決定論證是為了證明論證陳述的正當性。如上圖2所示，開展論證的第一步是提出觀點。若該觀點未被采納，則觀點提出者就要提出前述的依據論證和事實論證為該觀點進行辯護，這是論證的第二步。論證的第三步是證明資料與主張的關系，即“如果D，那么C”。在本案例中，我們可以看到，如果D公司存在違法《銀行卡收單業務管理辦法》的行為，即資料；同時，因為《銀行卡收單業務管理辦法》有相關處罰規定，即正當理由；那么金融監管機構應當給予D公司行政處罰，即主張。

（二）阿列克西證成理論

阿列克西證成理論是將法律論證分為內部證成和外部證成兩個層面。內部征程是要證明從前述論證完成的依據論證和事實論證所推導出的結論是否存在有效性。外部證成是檢驗前述論證完成的依據論證和事實論證的可靠性。

以本文案例為例：一是違規經營的，要受到行政處罰；二是D公司存在違規經營現象；三是D公司應受到行政處罰。上述的例子，即完成了內部證成。內部證成是以演繹的形式展示行政執法結論及其直接前提，它關注的是法律論證的一致性和形式有效性。而外部證成所要關心的是前提及結論是否均為“真”，并通過批判性思維，以質疑的方式尋求答案。上述例子中，批判性問題可以是：

Q1．是否所有的違規經營，都會受到行政處罰?

Q2．D公司違規經營是真的嗎?

Q3．D公司的違規行為達到接受行政處罰的標準嗎?

Q4．D公司的違規行為是否觸犯了上位法律《中華人民共和國中國人民銀行法》，并構成刑事違法嗎?

諸如此類，可以舉一反三。在對執法檢查結論的實質有效論證中，不但需要考慮前提依據規范的有效性、事實的有效性，同時還需要綜合考慮法律的目的，企業實際經營現狀等因素。

四、執法檢查的“執法論證”

執法檢查結束后的行政處罰流程的有序開展非常重要。如果行政處罰流程進行受到阻礙，那么前期執法檢查的結果將不能落在實處。行政處罰的執行是執法檢查過程中最容易引起糾紛和沖突的領域。在目前我國還沒有健全行政程序立法、行政行為過程立法的大背景下，對行政處罰行為的執行過程和方式進行有針對性的法律論證顯得尤為必要。首先，在執行過程中，雙方應對執行決定達成共識。執法者通過約談D公司副總及以上領導的方式，及時告知行政相對人所觸犯的法律法規。之后，依照對應的法律法規處罰規定對D公司的違規經營行為作出相應的行政處罰，并書面告知；最后，保留行政相對人D公司的行政復議權利和行政訴訟權利，接受行政相對人D公司的監督，確保政務陽光化。

近年來，支付機構快速發展。作為現代支付體系不可或缺的一部分，支付機構在B2B、B2C領域發揮出重要作用，不斷優化支付結算服務的傳統模式，為市場主體提供更加富有個性化、功能化的支付服務方案。監管機構對支付機構的監管是為了促進支付機構更好的發展。金融監管機構在監管過程中，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究，既保障了支付機構健康發展，也可實現依法行政和有效監管的帕累托最優。通過上文的論述，我們不難發現若要在對支付機構的執法檢查過程中做到依法行政，不僅要有合理的法律依據，有經營者的事實資料，還要有決定的論證依據，以及決定執行的執法論證，四者缺一不可。