基于海關(guān)監(jiān)管視角對(duì)我國(guó)洋垃圾治理現(xiàn)狀及對(duì)策研究

冼藝彤 梁亮珠

摘要：洋垃圾非法入境已成為建設(shè)“美麗中國(guó)”的巨大阻礙，將洋垃圾通過(guò)分揀、熔融等初步加工轉(zhuǎn)化為制造業(yè)基本原料的低成本生產(chǎn)模式，產(chǎn)生的大量有害物質(zhì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞，洋垃圾禁令實(shí)施刻不容緩。2018年，海關(guān)總署實(shí)施了五輪強(qiáng)有力的打擊洋垃圾走私專項(xiàng)行動(dòng)，重拳出擊、綜合治理，堅(jiān)決抵御洋垃圾于國(guó)門之外。本文以洋垃圾走私活動(dòng)為研究對(duì)象，旨在通過(guò)對(duì)洋垃圾治理現(xiàn)狀的分析，探究洋垃圾問(wèn)題屢禁不止的具體原因;隨后，以海關(guān)的監(jiān)管方式為切入點(diǎn)，找出當(dāng)前海關(guān)監(jiān)管進(jìn)口固體廢物存在的監(jiān)管漏洞，探討問(wèn)題的產(chǎn)生原因及優(yōu)化方案;最后，根據(jù)上述分析提出相應(yīng)對(duì)策，從國(guó)內(nèi)合作、國(guó)際協(xié)作、從嚴(yán)執(zhí)法、后續(xù)稽查四方面提出建議，為提高海關(guān)監(jiān)管效能建言獻(xiàn)策，維護(hù)良好生態(tài)環(huán)境，共建美麗家園。

關(guān)鍵詞：海關(guān)監(jiān)管;洋垃圾治理;走私;生態(tài)環(huán)境

一、綜述——海關(guān)監(jiān)管洋垃圾現(xiàn)狀研析

上世紀(jì)末，我國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)外開放，大批洋垃圾運(yùn)往我國(guó)。這些固體廢物通過(guò)分揀、熔融等初步加工，可轉(zhuǎn)化為制造業(yè)基本原料，數(shù)量可觀，為我國(guó)工業(yè)的發(fā)展起到了推動(dòng)作用。但是，這種產(chǎn)生大量廢水、有害氣體等代謝物的低成本貿(mào)易模式對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞，嚴(yán)格管制“洋垃圾”的肆意入境成為了海關(guān)監(jiān)管工作中的首要課題。

習(xí)近平總書記指出，禁止洋垃圾入境是建設(shè)我國(guó)生態(tài)文明的標(biāo)志性舉措。為保護(hù)“綠水青山”，建設(shè)美麗中國(guó)，海關(guān)總署貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的重要批示和指示精神，部署“綠籬行動(dòng)”、“國(guó)門利劍”、“藍(lán)天”專項(xiàng)等大型洋垃圾打擊活動(dòng)，強(qiáng)化邊境管理，堅(jiān)決壓制洋垃圾入境走私行為。

進(jìn)口固體廢物由“需”到“控”再到“禁”，是由我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)變化決定的。[1]1995年至2016年，中國(guó)“洋垃圾”的進(jìn)口量增長(zhǎng)10倍，從450萬(wàn)噸躍升至4500萬(wàn)噸，其臟、亂、差及有毒有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染生態(tài)環(huán)境。[2]為強(qiáng)化洋垃圾非法入境管控，2018年3月至12月，全國(guó)海關(guān)組織開展打擊洋垃圾走私“藍(lán)天2018”專項(xiàng)行動(dòng)，集中打擊違法活動(dòng)，鏟除廢物走私團(tuán)伙，共立案?jìng)赊k走私“洋垃圾”案件481起，查處各類走私廢物155萬(wàn)噸，固體廢物進(jìn)口下降46.5%，堅(jiān)決將洋垃圾攔截在國(guó)門之外，維護(hù)國(guó)家環(huán)境安全。[3]

盡管黨中央對(duì)禁止洋垃圾入境問(wèn)題高度重視，海關(guān)總署對(duì)走私違法案件嚴(yán)厲打擊，我國(guó)洋垃圾問(wèn)題仍然屢禁不止，其具體原因主要涉及社會(huì)環(huán)境、企業(yè)行為及管理主體自身——海關(guān)政策及執(zhí)法體制三個(gè)方面。

（一）社會(huì)環(huán)境方面

從國(guó)際上看，世界多極化趨勢(shì)深入發(fā)展，國(guó)際環(huán)境復(fù)雜多變，發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移生產(chǎn)能力和拓展市場(chǎng)的趨勢(shì)仍在延續(xù)，洋垃圾作為處理耗能高、再生難度大的低利用率資源，發(fā)達(dá)國(guó)家的常見(jiàn)處理方法是將其轉(zhuǎn)售給發(fā)展中國(guó)家;從國(guó)內(nèi)來(lái)看，海關(guān)監(jiān)管環(huán)境也發(fā)生了紛繁復(fù)雜的變化：進(jìn)出口商品種類增多、進(jìn)口企業(yè)規(guī)模增大、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展多元化等，大大增加了海關(guān)監(jiān)管的難度。

（二）企業(yè)行為方面

企業(yè)是以盈利為主要目的經(jīng)濟(jì)主體，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，企業(yè)常因自身經(jīng)營(yíng)不善、內(nèi)部監(jiān)管制度不健全、守法能力不強(qiáng)等因素從事進(jìn)口洋垃圾的違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，以偽報(bào)瞞報(bào)、夾藏混裝等方式逃避海關(guān)監(jiān)管。

（三）海關(guān)方面

我國(guó)海關(guān)是依照相關(guān)法律和行政法規(guī)對(duì)進(jìn)出境貨物、物品、運(yùn)輸工具進(jìn)行監(jiān)督管理的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其管理的體制、機(jī)制、方法及執(zhí)行程序受到有關(guān)國(guó)家政策及法律制度的限制;同時(shí)，在執(zhí)法方面，海關(guān)擁有法律所賦予的查驗(yàn)、稽查、統(tǒng)計(jì)、緝私等特定權(quán)利，因此人力資源是否合理配置、自由裁量權(quán)是否依法使用等都影響著海關(guān)對(duì)走私問(wèn)題的監(jiān)管成效。

本文旨在以海關(guān)監(jiān)管為切入點(diǎn)，對(duì)我國(guó)“洋垃圾”治理現(xiàn)狀進(jìn)行研究，全面認(rèn)識(shí)其形成原因、發(fā)展現(xiàn)狀，找出其中的可優(yōu)化措施及尚有不足的監(jiān)管漏洞，對(duì)目前存在的問(wèn)題展開探討，為遏制洋垃圾入境獻(xiàn)策。

二、問(wèn)題探究——基于海關(guān)監(jiān)管視角梳理原因

海關(guān)作為站在國(guó)門第一線打擊洋垃圾走私的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，應(yīng)積極發(fā)揮源頭作用，切實(shí)做好偵辦走私案件的同時(shí)，查找出海關(guān)政策及執(zhí)法體制中潛在的風(fēng)險(xiǎn)，提高自身監(jiān)管能力，以充分的預(yù)見(jiàn)性、可執(zhí)行性對(duì)違法犯罪可鉆漏洞進(jìn)行防范。

（一）監(jiān)管部門眾多，海關(guān)仍是主力軍

我國(guó)于2011年頒布的《固體廢物進(jìn)口管理辦法》第六條明確規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部對(duì)全國(guó)固體廢物進(jìn)口環(huán)境管理工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，商務(wù)部、發(fā)改委、海關(guān)總署和檢驗(yàn)檢疫部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)固體廢物進(jìn)口相關(guān)管理工作。[4]2018年4月20日，出入境檢驗(yàn)檢疫部門劃入海關(guān)，實(shí)現(xiàn)關(guān)檢融合，整合了實(shí)地查驗(yàn)過(guò)程中的開箱核查及檢驗(yàn)檢疫工作，解決了以往“鑒定難”的問(wèn)題。實(shí)際監(jiān)管工作中，海關(guān)處于打擊走私的第一線，依據(jù)現(xiàn)有法律及法規(guī)對(duì)洋垃圾進(jìn)行管控，而現(xiàn)有進(jìn)口固體廢物的管理措施、管制目錄等均由環(huán)保部門研究完善，公安、衛(wèi)生、工商等部門的數(shù)據(jù)庫(kù)中存儲(chǔ)著企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、外貿(mào)單證、安全資質(zhì)等的相關(guān)資料。若海關(guān)能與各部門加強(qiáng)合作，聯(lián)合激勵(lì)聯(lián)合懲戒，引導(dǎo)行業(yè)實(shí)現(xiàn)自律管理，攜手筑牢洋垃圾防控體系，將極大推進(jìn)打擊專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)程，壓縮走私犯罪空間。

（二）國(guó)際行動(dòng)興起，多邊聯(lián)動(dòng)仍欠缺

近年來(lái)，國(guó)際海關(guān)聯(lián)合執(zhí)法的專項(xiàng)行動(dòng)方興未艾，WCO（World Customs Organization）組織的“大地女神”專項(xiàng)行動(dòng)至今已開展四期，在全球共有75個(gè)國(guó)家和地區(qū)參與聯(lián)合行動(dòng)，聯(lián)合調(diào)查、共享單證、攜手整治，全方位打擊固體廢物非法轉(zhuǎn)移運(yùn)輸。以此類國(guó)際多邊聯(lián)合行動(dòng)為平臺(tái)，我國(guó)海關(guān)增進(jìn)了與周邊海關(guān)的協(xié)作與交流，促進(jìn)了世界廢物回收與再生利用。盡管倡議聯(lián)合執(zhí)法已成為國(guó)際主流，但由于各國(guó)海關(guān)監(jiān)管制度與邊境管理體制不盡相同，且出于保護(hù)本國(guó)安全的需要，完全信息共享難以實(shí)現(xiàn)，境外協(xié)助仍存在多重困難，管控非法貿(mào)易仍需各國(guó)細(xì)化研討，制定出一套標(biāo)準(zhǔn)化、具有可行性的應(yīng)對(duì)方案。

（三）法律體系日漸健全，細(xì)節(jié)落實(shí)困難

2011年《固體廢物進(jìn)口管理辦法》頒布實(shí)施后，2017年7月27日國(guó)務(wù)院發(fā)布《禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》，旨在全面禁止洋垃圾進(jìn)入我國(guó)國(guó)境，切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量。該方案從完善監(jiān)管制度、強(qiáng)化入境管控、建立長(zhǎng)效機(jī)制、提升國(guó)內(nèi)廢物利用水平四個(gè)方面做了具體闡述;[5]2017年8月10日，調(diào)整《禁止進(jìn)口固體廢物目錄》，新增4類24種固體廢物;2018年關(guān)檢融合后，出臺(tái)《全國(guó)通關(guān)一體化關(guān)檢業(yè)務(wù)全面融合優(yōu)化整合隨附單證工作方案》《現(xiàn)場(chǎng)關(guān)檢綜合業(yè)務(wù)融合作業(yè)實(shí)施方案》，細(xì)化監(jiān)管細(xì)節(jié)與執(zhí)行制度。針對(duì)洋垃圾的法律法規(guī)在中央統(tǒng)一部署下日趨完善，但在具體落實(shí)操作過(guò)程中，各項(xiàng)嚴(yán)格的規(guī)章制度中被人為淡化，垂直領(lǐng)導(dǎo)體系中上下級(jí)信息不對(duì)稱、人力資源與業(yè)務(wù)改革不匹配、基層業(yè)務(wù)人員對(duì)新規(guī)章認(rèn)知不足等，都形成了執(zhí)法環(huán)節(jié)中的監(jiān)管漏洞。

（四）環(huán)保資質(zhì)審查嚴(yán)格，許可證件多倒賣

由于國(guó)家對(duì)洋垃圾的管制日趨嚴(yán)格，允許入境固體廢物的數(shù)量和種類都受到嚴(yán)格限制，因此進(jìn)口固體廢物進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)需具有相關(guān)處理資質(zhì)才可申領(lǐng)《固體廢物許可證》，且該證每年有一定數(shù)量的進(jìn)口配額。雖然審批機(jī)制環(huán)環(huán)緊扣，但企業(yè)為了牟取更多利益，與不法商販和走私人員進(jìn)行勾結(jié)，販賣、租售進(jìn)口許可證和配額，使得走私洋垃圾能夠通過(guò)一般貿(mào)易途徑進(jìn)境，對(duì)海關(guān)的監(jiān)管造成了巨大的挑戰(zhàn)。2018年海關(guān)專項(xiàng)稽查中，僅廣州等5海關(guān)就查處“有證企業(yè)不加工，加工企業(yè)沒(méi)有證”的違法案件15起，涉及貨物總量8987噸，案值9150萬(wàn)元。[6]

三、對(duì)策研究——提升監(jiān)管效能，守衛(wèi)國(guó)門安全

提升海關(guān)的監(jiān)管能力，就必須開放全局視野，聚焦突出問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)“把守國(guó)門”中的薄弱環(huán)節(jié)，扎實(shí)推進(jìn)制度改革與業(yè)務(wù)整改，從全局到細(xì)節(jié)步伐一致、穩(wěn)中求進(jìn)，加強(qiáng)源頭治理，建設(shè)美麗中國(guó)。

（一）國(guó)內(nèi)多部門聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)綜合治理

加強(qiáng)海關(guān)與國(guó)內(nèi)環(huán)保、海事、工商、商務(wù)部等部門的交流合作，增大與各部門的協(xié)調(diào)溝通力度，進(jìn)一步深化已有對(duì)接項(xiàng)目，在洋垃圾重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)的數(shù)據(jù)庫(kù)、單證審核等方面實(shí)現(xiàn)資料互通、信息共享;適時(shí)開展多部門聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，集合各行政機(jī)關(guān)的力量對(duì)違法企業(yè)與走私行為進(jìn)行嚴(yán)厲查處;擴(kuò)大實(shí)行“守信聯(lián)合激勵(lì)、失信聯(lián)合懲戒”部門的范圍，營(yíng)造誠(chéng)信良好的行業(yè)氛圍，督促企業(yè)守法自律。

（二）國(guó)際聯(lián)合執(zhí)法，加強(qiáng)辦案協(xié)作

依托“大地女神”專項(xiàng)行動(dòng)的國(guó)家平臺(tái)，與各國(guó)海關(guān)建立友好往來(lái)關(guān)系，及時(shí)通報(bào)本國(guó)偵辦案件情況，通過(guò)自主提供的洋垃圾走私打擊情報(bào)建立風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)，全球共享數(shù)據(jù)便利，共同整治非法貿(mào)易轉(zhuǎn)移;積極參與WTO的法律制定，推進(jìn)與環(huán)境問(wèn)題有關(guān)的國(guó)際條約的修改，利用國(guó)際規(guī)則解決洋垃圾貿(mào)易爭(zhēng)端問(wèn)題;[7]完善我國(guó)的AEO認(rèn)證制度，積極與國(guó)際進(jìn)行認(rèn)證對(duì)接，實(shí)施高級(jí)企業(yè)通關(guān)便利化、不達(dá)標(biāo)企業(yè)嚴(yán)格管控的獎(jiǎng)懲舉措;推進(jìn)洋垃圾后續(xù)處置合作，針對(duì)被查處的洋垃圾，協(xié)調(diào)安排退運(yùn)措施運(yùn)回輸出國(guó)。

（三）監(jiān)管從嚴(yán)把控，落實(shí)查驗(yàn)制度

中央高度重視洋垃圾入境危害我國(guó)環(huán)境問(wèn)題，出臺(tái)了一系列禁止洋垃圾入境的法規(guī)條例。要落實(shí)到崗責(zé)任到人，則必須明確界定各部門職責(zé)范圍，下發(fā)具體文件，細(xì)化操作流程;增強(qiáng)海關(guān)關(guān)員的學(xué)習(xí)能力與業(yè)務(wù)水平，定期舉行相關(guān)培訓(xùn)會(huì)議，講授前沿政策及整改重點(diǎn);狠抓思想教育，細(xì)致章程確保嚴(yán)格執(zhí)行，提高相關(guān)人員執(zhí)法意識(shí)及執(zhí)行力度;口岸現(xiàn)場(chǎng)從嚴(yán)執(zhí)法，對(duì)每宗固體廢物進(jìn)口貨物實(shí)施最嚴(yán)格查驗(yàn)，無(wú)大型檢測(cè)設(shè)備的采用人工查驗(yàn)，保證百分之百查驗(yàn)率。

（四）完善后續(xù)稽查，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控

聚焦許可證件出借、倒賣泛濫現(xiàn)象，海關(guān)部門應(yīng)對(duì)有倒賣、租售許可證等嫌疑的企業(yè)進(jìn)行后續(xù)稽查，如發(fā)現(xiàn)有違法行為，立即降低企業(yè)信用等級(jí)，將違法企業(yè)加入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的失信名單，對(duì)企業(yè)活動(dòng)進(jìn)行限制，并依據(jù)相關(guān)懲處文件處以責(zé)罰;同時(shí)，聯(lián)合環(huán)保部門對(duì)進(jìn)口固體廢物的企業(yè)重新進(jìn)行資質(zhì)審查，加大審查力度，將其與企業(yè)進(jìn)口貨物的流相結(jié)合在一起，確保企業(yè)對(duì)進(jìn)口額的合法運(yùn)用，遏制“有證不自用”的行業(yè)趨勢(shì)。

四、總結(jié)與展望

本文通過(guò)海關(guān)監(jiān)管的視角，對(duì)我國(guó)洋垃圾治理的現(xiàn)狀進(jìn)行研究探討，聚焦海關(guān)政策及執(zhí)法層面所存在的問(wèn)題，梳理現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)、回顧“藍(lán)天行動(dòng)”等專項(xiàng)行動(dòng)的有關(guān)成果，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析監(jiān)管體制中存在漏洞，提出治理對(duì)策及優(yōu)化方案，以建言獻(xiàn)策、協(xié)助管控洋垃圾入境。本文得出的對(duì)策有以下四點(diǎn)：一是國(guó)內(nèi)多部門聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)綜合治理，二是國(guó)際聯(lián)合執(zhí)法，加強(qiáng)辦案協(xié)作，三是監(jiān)管從嚴(yán)把控，落實(shí)查驗(yàn)制度，四是完善后續(xù)稽查，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控。本文從國(guó)內(nèi)合作、國(guó)際協(xié)作、從嚴(yán)執(zhí)法、后續(xù)稽查四個(gè)方面進(jìn)行深入研究，對(duì)于認(rèn)識(shí)洋垃圾的走私現(xiàn)狀提供了新的視角，也為其綜合治理提供了新的啟示。但由于政策文件的多樣性以及相關(guān)制度的復(fù)雜性、海關(guān)統(tǒng)計(jì)具體數(shù)據(jù)難以準(zhǔn)確獲取，本文仍存在著諸多不足，該課題仍在存在許多值得挖掘和完善的地方。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉建國(guó).禁止洋垃圾入境對(duì)我國(guó)垃圾分類的意義與啟示[N].中國(guó)建設(shè)報(bào)，2018-04-09（006）.

[2]洋垃圾為什么喜歡來(lái)中國(guó)？[EB/OL].2017-12-26/2019-03-11.

[3]今年重點(diǎn)打擊瞞報(bào)洋垃圾行為[EB/OL].2019-01-25/2019-03-11.

[4]環(huán)境保護(hù)部.固體廢物進(jìn)口管理辦法[Z].2011-08-11.

[5]國(guó)務(wù)院辦公廳.禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案[Z].2017-07-18.

[6]海關(guān)專項(xiàng)稽查進(jìn)口廢五金行業(yè)嚴(yán)防洋垃圾[EB/OL].2018-01-29/2019-03-11.

[7]劉國(guó)慶.淺談“洋垃圾”的現(xiàn)狀、危害及法律對(duì)策[J].法制與社會(huì)，2010（05）：59-60.

（指導(dǎo)老師：梁大忠）

注：該論文受全國(guó)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持。