新公共服務理論分析及啟示

楊維妙

摘要：新公共服務倡導價值理性、民主行政、公共利益、公平公正的公共行政價值觀，是適用于現代公民社會發展，滿足公共管理實踐需要的行政學理論。本文通過對新公共服務理論的提出背景和基本內容進行歸納闡述，在當前我國行政體制改革的大環境下，對照當前我國服務型政府建設具體情況，并從中引出一些思考。

關鍵詞：公共行政;新公共服務;服務型政府

一、新公共服務理論的主要內容

（一）新公共服務理論的產生背景

新公共服務理論是由美國著名公共行政理論家羅伯特·B·登哈特（Robert.B.Denhardt）博士最早提出來的，它緣起于對新公共管理理論的批判與思考，是一種新的公共行政管理理論模式。新公共管理理論主張在政府公共部門采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務效率，強調在解決公共問題、滿足公民需求方面增強有效性和回應力，強調自上而下的統治性權力與自下而上的自治性權力交互，強調政府與公民社會的協商與合作，強調政府的低成本運作，強調公共服務的質量和最終結果，強調引進企業管理的若干機制和方法來改革政府，強調顧客第一和消費者主權，強調政府職能簡化、組織結構‘科層化’、作業流程電子化等，其主要理論基礎是公共選擇理論、新制度經濟學理論和私營企業的管理理論與方法。從全世界范圍來看，在新公共管理理論的指導下，公共管理改革實踐取得了相當大的成就，但任何一種理論都有其時代局限性，實踐是不斷變化發展的，沒有一種理論能夠一勞永逸的適應變化著的現實，新公共管理理論也不例外，尤其是其企業家型政府理論遭到了許多學者的質疑與批評，存在很多矛盾和難題，面對此時的社會歷史背景和現實原因，需要一種新的理論來指導實踐，新公共服務理論應運而生。

（二）新公共服務理論的基本觀點

1.服務，而不是掌舵

新公共服務理論，與新公共管理理論所倡導的“掌舵”不同，認為政府的核心職能是“服務”，即政府及其公務人員利用共同價值訴求來幫助公民表達和滿足他們的共同利益，政府的職責并不是去控制和掌握社會發展或者駕馭社會。過去，在新公共管理理論的指導下，政府一直扮演“掌舵”的角色，隨著政治經濟的發展，社會生活日益復雜，“掌舵”已不能適應管理的需要，因此政府應該進行角色轉變，以“服務”為核心職能，做社會生活的引導者、服務者和參與者。

2.公共利益是最終目標，而非副產品

新公共服務理論提出，“追求公共利益”，是公共行政的本質目標，而不是效率，政府要創造一種和諧的環境，讓公民平等對話，形成公共利益的集體表達。正如登哈特評價說，“與新公共管理理論不同，新公共服務是建立在公共利益觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務并確立全心全意為他們服務之上的”。

3.戰略視野，民主行動

新公共服務理論認為，符合公共需要的政策和方案，能夠通過集體努力和共同協作達到最有效和最負責任的實施。對此，政府要在思想上確立一種共識，制定行動步驟，執行行動目標，這就要求政府聯合社會各方共同參與到政策執行的過程中來，通過建立廣泛的民主領導權，激發公民的參與熱情和社會責任感，樹立一個可接近的、開放的、有回應性的政府形象，使社會成員共同協作，合作交流，創造更多的共同利益，滿足公民的需求，確保政府真正實現為公民服務的價值目標。

4.服務公民，而非“顧客”

公共利益不是個人利益的簡單相加，而是共同利益的對話協商，因此，公務員不僅要關注“顧客”的需求，更要關注公民并且要在公民之間建立一種信任與合作機制。新公共服務理論倡導回應公民而不是只對顧客做出回應，與企業不同，關注“顧客導向”，而政府部門很難確認誰是真正的顧客，因此政府在提供服務時，應該考慮公平性問題，把公民的需要和利益放在首要位置，建立與公民的信任與協作關系，同時也要建立公民之間的相互信任合作機制，對公共利益負責，體現政府的作用。

5.責任的多重性

新公共管理理論強調政府責任是單一的，將企業家精神引進政府，以企業家的角度指導政府管理，但政府不同于企業，它的責任是廣泛的、多重的、復雜的，包括法律、政治、道德、民主責任等，此外還要求政府承擔相關的專業責任，一系列責任制約著行政人員的行為，并且為他們提供行動指導，在新公共服務理論的指導下，公共行政人員應超越市場空間，在憲法法律、社區價值、職業準則、民主規范及公民價值等領域發揮其作用，更好地為公民和公共利益服務。

6.重視人的價值而不只是效率

長期來看，公共組織如果能基于對所有人尊重的基礎上，通過合作和共同領導實施運作，則獲得成功的可能性就更大。新公共服務理論認為在管理過程中，提高效率很重要，但也要注意提高組織成員中個人價值和個人利益，如果只是一味的控制人的行為，這種嘗試最終會以失敗告終。同時，公共行政人員也應得到相應的尊重與認可，使二者互相影響，從而服務到更多需要服務的人，形成一種公共服務人員和公民共同認可的服務體系。

7.對公民權和公共服務的重視高于企業家精神

與企業家精神的公共管理者相比，為社會做出積極貢獻的公務員和公民，能更好地實現公共利益，因為公民才是行政機構和政策方針真正的“主人”，并不是公共行政人員。新公共服務理論認為，“公共行政人員應清醒的認識到公共項目和資源并不屬于他們而是屬于國家公民的，”與注重效率和利潤的企業家在社會公共治理過程中扮演的角色是不相同的，即他們是負責任的參與者。

二、在我國以新公共服務理論推動服務型政府建設的具體思考

實際上，在服務型政府的建設中，政府需要不斷回答好三個問題，即為什么、是什么、怎么辦，而這也是新公共服務理論中提出的三個問題的簡化版：

（一）政府為什么要負責公共服務（為什么）

公共服務中的責任問題很復雜，它意味著要對外部世界中的競爭性規范和責任進行不斷地平衡，即意味著政府在應對和解決公共事務中占有舉足輕重的地位，如果沒有高效的政府提供服務，經濟、社會持續穩定快速發展就不可能實現。為此，一個能夠為人民協調經濟、監管市場、管理社會和公共領域的服務型政府就是必須的。

（二）政府的公共服務對誰負責（是什么）

是人民群眾，故而，應建立“公眾參與型”的政策制定程序。從新公共服務理論來看，促進公眾對政府政策制定、執行、監督、評估等工作的參與，與其說是為了實現民主的手段，不如說促進公眾參與本身就已經是目的。政府回應相對欠缺是目前被大家詬病的現象，在當前形勢下，綜合考慮政府本身特點，可以從改善政府政策制定程序的角度來改進此不足。

（三）政府實現公共服務的手段是什么（怎么辦）

這就要求強化政府的公共服務職能。對于政府而言，利用基于一致價值觀的共同追求來幫助人民群眾明確表達并滿足他們的利益需求，是越來越重要的發展路徑。推進服務型政府建設，必須強化政府的公共服務職能，積極為群眾就業和社會保障提供便捷而周到的服務。

參考文獻

[1]陳振明等.公共服務導論[M].北京：北京大學出版社，2011.

[2]孫志剛.加快建設人民滿意的服務型政府 [N].貴州日報，2018-03-15（001）.

[3]Robert B.Denhardt & Janet VinzantDenhardt.The New Public Service，Serving Rather than Steering.[M]Public Administration Review 60，2000.

[4][美]羅伯特 .B 登哈特.公共組織理論 （第三版）[M].北京：中國人民大學出版社 ，2003：156.

[5]張成福，黨秀云.公共管理學 [M].北京：中國人民大學出版社 ，2001.