依靠法治優化營商環境

杜曉　葉子悅

2019年政府工作報告指出，激發市場主體活力，著力優化營商環境。我國有上億市場主體，而且還在不斷增加。把市場主體的活躍度保持住、提上去，是促進經濟平穩增長的關鍵所在。

3月5日，政府工作報告起草組負責人、國務院研究室主任黃守宏在回答記者提問時稱，目前的市場環境與當前企業期待、與經濟發展的需要相比，還有一定差距。政府工作報告提出了一系列優化營商環境、激發市場主體活力的重大舉措。

在全面推進依法治國大背景下，2019年政府工作報告圍繞優化營商環境提出多項重大舉措，有力地強化了法治保障。降低制度性交易成本促市場經濟健康發展

政府工作報告指出，要深化放管服改革，推動降低制度性交易成本，下硬功夫打造好發展軟環境。

中國消費者協會副會長、中國人民大學法學院教授劉俊海認為，“深化放管服改革，推動降低制度性交易成本”，需要從優化政府和市場的互動關系入手，放管服三管齊下。“放”即簡政放權，壓縮行政審批權，把市場、企業、社會的權利還給市場、企業、社會。“管”包括事前監管，即市場準入，市場主體的核準登記以及產品的審批備案等，完整的管理還包括事中監管及事后監管。“服”即服務，服務于消費者權益保護、投資者權益保護，服務于中小微企業的發展，服務于大眾創業、萬眾創新等。

“近年來，在簡政放權方面取得的成績是非常明顯的，特別是商事登記制度改革以來，注冊資本實繳制改為認繳制，取消了最低注冊資本限制;貨幣出資也取消了最低要求，年檢改為了年報。在充分肯定放管服改革取得的成績時，也要正視還存在的短板。我認為，事中監管還有待加強。有些事件經媒體報道引起社會各界廣泛關注后，再進行處罰，如權健事件、疫苗事件等，有一定滯后性。下一步有效降低制度性交易成本的做法應該是進一步實現關口前移，在事中監管上下功夫，把短板補上。”劉俊海說。

劉俊海認為，優化政府服務水平也是未來的一項主要任務。現在有的地方還存在懶政惰政怠政現象，這也會導致制度性交易成本增加。深化放管服改革要做到放管結合，該放的堅決放掉，該管的一定管好，這樣就可以更好地降低制度性交易成本，提高交易效率，促進市場經濟健康發展。

3月6日，全國政協十三屆二次會議第二場記者會召開，主題為“政協委員談優化營商環境、促進民營經濟高質量發展”。在此次記者會上，全國政協經濟委員會副主任、國務院發展研究中心原副主任劉世錦稱，“發展民營經濟，我們要靠政策，更要靠法治。中央民營企業座談會以后，各地各部門行動很快，也出臺了很多政策，應該說民營企業生存和發展的環境正在發生積極的變化。但是我也聽到有些民營企業反映，他們說我們所要求的其實并不是什么額外的優惠、特殊的照顧，更不是吃偏飯。我們要的是平等發展的條件、公平競爭的環境。政策支持很重要，但更重要的是，不因短期政策變化而變化的穩定的法治環境”。

“改革開放四十年，經濟發展取得了巨大成績，已經建立了社會主義市場經濟體制并不斷完善。在這一過程當中，民營企業起到了比較重要的作用。在改革開放初期，我國民營企業幾乎為零，到了改革開放四十周年的時候，民營企業的發展和貢獻可以用‘56789’這串數字概括，‘5’是民營企業對國家的稅收貢獻超過50%;‘6’是國內民營企業的國內生產總值、固定資產投資以及對外直接投資均超過60%;‘7’是高新技術企業占比超過了70%;‘8’是城鎮就業超過80%;‘9’是民營企業對新增就業貢獻率達到了90%。”國家行政學院教授竹立家說。

竹立家認為，從民營企業目前發展所面臨的困境來看，最根本的問題有三個方面。第一個是融資難，第二是民營企業法律保障不到位，第三是行政部門對民營企業運行還會有干擾。放管服改革的一個重要內容是為民營企業發展提供更大的發展空間。實際上，2019年政府工作報告圍繞民營企業融資、法律保障、減少政府干預等方面采取了大量措施。在社會主義新時代，要真正推動中國經濟全面深入更快更好發展，提高中國經濟發展動力和效率，就需要通過深化放管服改革，推動降低制度性交易成本，促進民營企業繼續發展。

簡審批優服務 便利投資興業

政府工作報告指出，以簡審批優服務便利投資興業。市場配置資源是最有效率的形式。要進一步縮減市場準入負面清單，推動“非禁即入”普遍落實。政府要堅決把不該管的事項交給市場，最大限度減少對資源的直接配置，審批事項應減盡減，確需審批的要簡化流程和環節，讓企業多用時間跑市場、少費功夫跑審批。今年，要對所有涉企經營許可事項實行“證照分離”改革，使企業更便捷拿到營業執照并盡快正常運營，堅決克服“準入不準營”的現象;在全國推開工程建設項目審批制度改革，使全流程審批時間大幅縮短。推行網上審批和服務，加快實現一網通辦、異地可辦，使更多事項不見面辦理，確需到現場辦的要“一窗受理、限時辦結”“最多跑一次”。持續開展“減證便民”改革行動，不能讓繁瑣證明來回折騰企業和群眾。建立政務服務“好差評”制度，服務績效由企業和群眾來評判。政府部門做好服務是本分，服務不好是失職。

劉俊海認為，簡審批優服務的根本仍是深化放管服改革。“簡審批”主要就是放權和加強監管，“優服務”就是提升服務水平。

“‘簡審批’就是簡化審批程序，取消不需要的審批，能備案的就不審批，能夠有效承諾的也可以把審批改為承諾制。另外，需要事后監管的也可以簡單審批。總而言之，法律規定必須保留審批的項目，要簡化審批程序，法律沒有規定必須審批的項目，原則上可以取消審批。”劉俊海說。

劉俊海認為，政府工作報告中與簡審批優服務有關的諸多具體內容，能夠更好地激發市場主體的活力，讓市場主體做到法無禁止即可為。對于普通人創業、投資來說，還應重點關注“準入不準營”的問題，即允許企業進入市場，給企業頒發營業執照，但具體到某個行業，還得辦理行政許可。因此要把政府工作報告中有關內容落實到位，真正解決這一問題，使人們可以更加便利地創辦、投資企業。

“在關鍵性的市場準入門檻這個環節上，既要鼓勵創辦、投資企業，同時也要加強預防道德風險。比如市場上曾出現過這樣一種現象，即‘被老板、被老賴’。有些人在自己不知情的情況下姓名被盜用，身份證信息被他人用來注冊公司，一旦相關公司成老賴了，被盜用個人身份信息的人就會成為資金不到位的股東，還會被納入失信黑名單。再如，工商登記手續經過簡化之后，出現了一些私募投資公司。其中有些私募投資公司還有待進一步規范，個別私募投資公司甚至存在非法吸收公眾存款等違法違規行為。另外，在P2P領域，也有一些互聯網金融企業會去鉆政策的空子。改變上述情況，是簡審批優服務需要進一步努力的方向，不僅要強調提高市場運營效率，而且還要提高市場主體質量。”劉俊海說。

維護公平競爭秩序 優化監管執法方式

政府工作報告指出，以公正監管促進公平競爭。公平競爭是市場經濟的核心，公正監管是公平競爭的保障。改革完善公平競爭審查和公正監管制度，加快清理妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。政簡易從。規則越簡約透明，監管越有力有效。國家層面重在制定統一的監管規則和標準，地方政府要把主要力量放在公正監管上。推進“雙隨機、一公開”跨部門聯合監管。深化綜合行政執法改革，清理規范行政處罰事項，堅決治理多頭檢查、重復檢查。對監管者也要強監管、立規矩，決不允許搞選擇性執法、任性執法，決不允許刁難企業和群眾。

竹立家認為，市場監管主要依靠政府有關部門依據相關政策、法律進行監督管理。過去，有些地方在市場監管方面存在一些不公正的行為，甚至出現在缺少政策依據、法律依據的情況下，隨意對待民企管理者和民企員工的現象。此次政府工作報告提出以公正監管促進公平競爭，充分說明對國企和民企的監管是一視同仁的，要徹底改變以往忽視對國企監管或者有意給民企找茬之類的現象，不斷優化營商環境，讓民營企業享有自身的權利。

劉俊海認為，以公正監管促進公平競爭，就是要維護市場的公平競爭秩序。現在相關監管部門，比如國家市場監管總局，正面臨角色轉型，過去講得更多的是產業政策，現在講得更多的是競爭政策。特別是對國企、民企、外企要建立中性平等的競爭政策。

“過去，市場監管對象大多為個體戶、中小微企業、民企等，相對而言，國企受監管程度偏低，對一些跨國企業的監管也需要加強。如果本著促進公平競爭的目標，就需要公正監管。”劉俊海說。

“監管方面的有些制度也實行數年了，并不是現在才開始改革。為什么有的民營企業過去會對此有所埋怨？這是因為任何法律、制度都是靠人來執行的，由于個別執法者的責任感不到位，出現亂作為不作為的情況，會消解相關法律制度的善意，使其無法充分發揮作用。總體來看，法律制度并無欠缺，監管規則也比較明確，但是監管過程需要監督，監管者自身需要監督。”竹立家說。

竹立家認為，此次政府工作報告中提出“推進‘雙隨機、一公開’跨部門聯合監管，推行信用監管和‘互聯網+監管’改革”，在優化監管執法方式的同時，強調了監管的規范性和制度性，明確了監管部門的責任，這是非常大的進步。

推動降低涉企收費 鼓勵大眾創業創新

政府工作報告指出，以改革推動降低涉企收費。深化電力市場化改革，清理電價附加收費，降低制造業用電成本，一般工商業平均電價再降低10%。深化收費公路制度改革，推動降低過路過橋費用，治理對客貨運車輛不合理審批和亂收費、亂罰款。兩年內基本取消全國高速公路省界收費站，實現不停車快捷收費，減少擁堵、便利群眾。取消或降低一批鐵路、港口收費。專項治理中介服務收費。繼續清理規范行政事業性收費。加快收費清單“一張網”建設，讓收費公開透明，讓亂收費無處藏身。

劉俊海認為，降低涉企收費應是推動市場經濟發展的一個重要內容，全面建成小康社會，是國富民強的社會。因此，以改革推動降低涉企收費不僅有助于降低企業負擔，增強企業競爭力，鼓勵大眾創業創新，而且有助于從根本上涵養稅源，最終能夠增加國家財稅收入，改善社會公共服務水平。

竹立家認為，降低涉企收費已成為全社會共同的呼聲，也是相關部門一直在推動的工作。2019年仍然存在經濟下行壓力，民營企業的成長對于中國經濟穩步發展有著重要作用，降低涉企收費的積極意義十分明顯，能夠使得民營企業有更多的資金來創新發展。

劉世錦認為，通過改革，民營企業會有一種獲得感。他們感覺到在平穩發展、公平競爭上實實在在得到了好處。

“充分運用法治手段優化營商環境，對于進一步完善社會主義市場經濟體制，全面深化改革、全面依法治國，推動社會誠信建設，增強我國經濟的國際競爭力，進一步改善民生，都有重大的現實意義，也有深遠的歷史意義。”劉俊海說。

“營商環境好轉的根本性標志是市場的法治化程度得到提高，市場的發展是按照市場自身的規則來進行，而不是通過行政命令、政策、紅頭文件來推動。過去，有些地方的營商環境不理想，一個重要原因就是在市場建設過程中，行政干預不當與相關法律制度發生沖突。比如，一家民營企業依照法律法規去某地投資，但在投資過程中正巧碰上當地政府權力交接，進而使得這家企業面臨一些意想不到的障礙，投資行為甚至都可能失敗。這種事例過去曾經出現過，需要引起重視。營商環境最終取決于法治環境。”竹立家說。

（摘自3月14日《法制日報》。作者分別為該報記者、實習生）