規劃預算改革的國際鏡鑒與中國對策

王雍君 李兆宜

內容提要：規劃預算是將規劃作為財政資源配置基本單元的預算體制，旨在引導預算中的各利益相關方從關注投入轉向關注支出的結果。全球范圍內的預算改革經驗表明，從投入預算向嚴格意義上的績效預算轉變通常需要經歷規劃預算的過渡，以此創建一個由規劃、子規劃和活動組成的預算結構。在全面深化改革和全面實施預算績效管理的背景下，我國應充分汲取其他國家預算改革的經驗，以規劃作為整合政策、資源和績效信息的基本單元，將傳統的投入預算改造為規劃預算，著力提升相關的行政管理能力和技術能力，從準確陳述規劃目標、科學設計規劃結構、加強計量規劃績效、開發管理信息系統等改革要點入手，分步推進規劃預算改革，逐步將現行部門預算中二分法的“項目預算”和“基本預算”整合為統一的規劃預算體制，在該體制下對資本支出和經常支出進行統一籌劃。

關鍵詞：規劃預算;績效預算;預算改革

中圖分類號：F812.3? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-7543（2019）07-0073-13

預算不僅是聯結政府與社會的財政紐帶，而且是最基本、最正式和最頻繁的公共治理程序與文件。根據資源配置基礎的不同，預算體制可以分為投入預算、規劃預算和績效預算[1]，后兩者屬于績效導向型預算體制。我國目前施行的是典型的投入預算體制，其特點是以數量眾多的“條目”作為預算資源配置和預算體系運行的基本單元，具有便于合規性控制、信息負荷較小等優點。但在深化國家治理體系和治理能力現代化改革以及全面實施預算績效管理的背景下，這一預算體制忽視績效和模糊政府施政重點等內在缺陷日益顯現，亟須轉向績效導向型預算體制。

20世紀80年代以來，全球廣泛興起的預算改革表明，從投入預算向績效導向預算轉型，一般需要經歷規劃預算的過渡，以此創建一個由規劃、子規劃和活動組成的預算結構，澳大利亞、美國等國家的實踐已證明這一點。目前大多數實行績效導向型預算體制的國家，都基于規劃或產出領域對預算進行了重新分類，并將規劃作為預算配置的基本單元[2]。但是長期以來，“將規劃作為預算的微觀基礎”這一研究領域卻被我們所忽略了。梳理規劃預算的定義、發展歷程和國際經驗，得出全球范圍內規劃預算改革對我國的啟示與借鑒，對我國實施規劃預算改革具有重要現實價值。

一、規劃預算的定義和基本要素

規劃預算是一種將規劃作為預算制定、財政資源配置、評估監督的基本單元，并與成果相聯結的預算體制。其顯著的特點是引導預算中的各利益相關方將其注意力從投入轉向公共支出的結果，這些相關方包括立法機關、預算決策和管理部門、各支出部門、規劃管理者和公眾。在預算系統中，“規劃”特指公共部門開展的、旨在促進共同成果的一系列活動的集合。以“森林防火規劃”為例，該項規劃可以是“防火宣傳教育”“建設防火設施”“培訓消防人員”等活動的集合，這些活動都指向共同的成果目標——管理和防止森林火災，也就是該項規劃追求的政策目標。在每項“活動”下，可以分別界定該項活動所需要的投入、預期的產出和成果，它們構成該項規劃的基本績效指標（重點是產出與成果）。因此，規劃一般包括四個基本要素：規劃目標、規劃名稱、活動、績效指標（見圖1）。在活動的基礎上編制預算，匯總后就可以形成該項規劃的預算。規劃預算的優點可以簡單概括為：以規劃作為預算資源配置的本位（而非組織本位）、注重外部公眾導向（而非內部投入導向）、關注成本和績效、與政策目標緊密相連。

需要特別說明的是，在我國的預算體系中，雖然“項目”一詞被頻繁使用，但它與“規劃”不是一個概念，“項目預算”與“規劃預算”也不是一個概念。在現有預算體系和語境中，一個公共工程（比如辦公樓建設）是一個“項目”，一個支出條目（比如差旅費）被稱為一個“項目”或“科目”，為完成某項任務而開展的工作（比如土地價格監測）也被認為是“項目”。實際上它們的含義各不相同：在英文中，第一個被稱為“project”，指某項最終將形成固定資產的工程;第二個被稱為“item”，指預算資源投入的最小類別（條目）;第三個在特定情況下可被視為“activity”，是指為了完成某項目標而開展的活動。根據財政部的定義，項目支出是“為完成其特定的行政工作任務或事業發展目標，在基本支出預算之外編制的年度項目支出計劃。包括基本建設、有關事業發展專項計劃、專項業務費、大型修繕、大型購置、大型會議等”①。這與規劃預算中“規劃”的含義有較大區別，規劃的范圍要比項目廣泛得多，而最重要的區別在于：規劃與績效目標（共同成果）間不可分割的內在聯系，在“項目”概念中消失了。

在圖1所示的規劃結構中加入按活動編制的預算支出，再加上將相關信息整合起來的信息系統，即構成規劃預算的基本結構。規劃預算的這一結構既不同于傳統的投入預算，因為它將支出安排與績效指標掛鉤;也不同于嚴格意義上的績效預算，因為支出安排只是與規劃目標（共同成果）掛鉤，而非與特定產出直接掛鉤。嚴格意義上的績效預算要求按特定產出編制預算并聯結特定成果，非常復雜且有極高的實施門檻②。相比之下，規劃預算一方面消除了投入預算忽視績效的缺陷，另一方面大大降低了成功實施的門檻條件。

二、規劃預算改革的國際經驗

規劃預算的興起源自對投入預算局限性的反思，20世紀50年代以來，美國、英國、法國等發達國家和馬來西亞、南非等發展中國家，都先后放棄了傳統的投入預算模式，轉而引入規劃預算。有些國家在此基礎上，開啟了朝向“產出-成果預算”等更高級預算模式的改革（如英國、新西蘭、澳大利亞），不斷豐富和發展規劃預算的改革實踐，形成了一股全球性的示范效應。

（一）規劃預算的起源與發展

在過去70年中，世界各國特別是發達國家一直在對傳統預算體制進行改革和完善，努力尋找一種能夠促進公共支出管理、有利于政府施政和經濟社會發展的預算體制。按照時間先后和發展的脈絡，規劃預算改革大致分為四個階段：美國率先于20世紀50年代實施的規劃預算、60年代實施的計劃-規劃預算系統、70年代實施的零基預算以及80年代以后以英國、新西蘭、澳大利亞等國為代表的新一輪預算改革。

1949年，第一屆胡佛委員會向美國政府建議，聯邦政府的全部預算應更新為以功能、活動和規劃為基礎的功能性預算[3]。1950年美國國會通過的《預算和會計程序法》規定：各支出部門必須按規劃、活動和資金來源申請預算資金。這種預算模式第一次將資源配置的基本單元從傳統的條目轉向了規劃和活動，被普遍認為是規劃預算的最早版本。之后，美國在此基礎上，又陸續啟動了計劃-規劃預算、零基預算改革。西方國家和部分發展中國家受到這些改革理念的影響，于20世紀70年代都不同程度地引入了美國的預算改革模式。總體上看，20世紀80年代以前的這些改革，只是不同程度地影響了政府預算過程，都沒有形成穩定而持久的影響力，但是廣泛地傳播了“規劃”的理念，并在改革中不斷豐富和發展了規劃結構、規劃分類、規劃管理等領域的實踐。

20世紀70年代末80年代初，為應對經濟增速放緩、財政危機、公眾對政府信任下降等挑戰，英國、新西蘭和澳大利亞等國率先啟動了新一輪預算改革。進入90年代后，美國、法國等其他發達國家和馬來西亞等發展中國家也開始了預算改革，被稱為結果導向型的績效預算或新績效預算等。雖然名稱各異，但這些改革都有一個突出的特點：探索將支出與結果聯系起來，以更好地對公眾負責[4]。這一輪改革有許多方面區別于以前的改革，但在這些變化的背后，不變的是將“規劃”作為預算配置的基本單元，并不斷完善和進步。總體上看，在這一輪全球性的預算改革過程中，規劃預算的發展呈現三大趨勢。

1.將預算的基本單元從傳統的條目轉向規劃

各國的預算改革都希望超越傳統的“條目-投入”控制式的預算模式，建立新的“規劃-產出”或“規劃-成果”式的聯結方式，以實現資源配置的最優化。各國進行預算改革的共同趨勢是創建一個由規劃、子規劃和活動組成的層級結構，每個規劃都設置相應的績效指標。

OECD國家的實踐就是典型例子。在過去30年中，絕大部分OECD成員國改革了預算程序，以便將各利益相關方的注意力更多地集中于支出的結果，其中成功的改革包括基于規劃或產出領域對預算進行重新分類。最近的研究表明，OECD各成員國改革傳統預算的程度各不相同，有些甚至差異較大，但一個改革后的預算系統都包括了以下特征要素[5]：按照規劃編制預算并提交給立法機關，以作為對行政組織分類和經濟分類的補充或替代;編制預算時，根據政策優先目標和規劃的歷史績效情況決定支出水平;將代表了支出預期目標的績效指標和目標列在預算中，并與支出規劃掛鉤;在預算執行期間，預算管理人員擁有管理財務資源的自主權，但必須對結果負責;支出部門應當向管理人員提供績效信息以及預算執行數據，以幫助后者監控績效并提高支出質量;向立法機關提交的關于預算執行情況的報告，應當包括績效信息，并解釋表現不佳或表現過于優異的原因。

就大多數改革后的預算系統而言，前三個特征是通用的，這也是以條目為基礎的投入預算轉向改革后以規劃為基礎的預算系統的主要特點。從全球視角看，大多數國家在開始實施績效導向的預算改革時，都經歷了規劃預算的過渡，典型的如美國、澳大利亞、新西蘭、馬來西亞、南非等。

2.將規劃預算與新的預算改革內容相融合

20世紀80年代以來的預算改革，在以前預算改革的基礎上加入了一些新的措施。比如將計劃-規劃預算系統中確定支出重點，發展為政府“自上而下的戰略計劃”，由政府確立戰略目標及其優先順序，進而指導形成規劃的優先順序，并在資源配置中將戰略計劃和規劃評估聯系起來[6];在中期支出框架中，將規劃作為基線籌劃的基礎等。

這些新舉措的發展以及與規劃預算的融合，逐步形成了一個以規劃為基礎并將支出與結果更好地聯系起來的預算體系。在宏觀層面，由立法機關或政府高層的政策制定者明確戰略目標及其優先序，確定財政收支總額和分類總額，并開展自上而下的分解，加強財政總量控制。在中觀層面，將政府的戰略計劃轉化為一個具有較強約束力的多年期支出框架，并對各支出部門的支出方向進行導航，加強配置效率。最后，也是最重要的，根據戰略目標和支出重點，合理設計預算的微觀基礎——規劃，將規劃發展成為落實戰略計劃和政策目標、體現政策優先序、歸集成本和配置資源的基本單元，并自下而上地編制預算。每個規劃都設立相應的績效目標，以加強規劃運營效率和受托責任。由此，規劃預算直接聯結了公共支出管理的運營效率目標，同時兼容了配置功能（通過比選規劃體現政策優先序）和控制功能（通過設置規劃支出限額加強控制功能）。

3.通過支出審查和規劃評價，提高規劃的質量、配置效率和運營效率

在過去20年左右的時間里，各國政府制定了一系列規劃管理工具，旨在加強支出決策與政策重點之間的協調以及促進規劃的運營效率，其中最有代表性的是支出審查和規劃評價。支出審查的目的是削減低效率的規劃，確保規劃的支出與政策的優先序一致。OECD成員國的數據顯示，每年或定期進行支出審查的國家已經從2011年的13個增加到2018年的27個[7]。規劃評價的主要作用是提高規劃的質量，促進公共支出的運營效率，分為事前（規劃設計階段）和事后（規劃完成階段）兩類，評價結果通常會反饋給預算決策過程。在許多國家，事前評價包括擬議政策的事前預算影響和潛在影響評價，同時對長期資本投資規劃有單獨的事前評價程序。事后評價涉及的問題包括政策設計、規劃設計、規劃管理、規劃有效性、規劃效率、規劃的受托責任等方面，但不同國家的評價范圍差別較大。

（二）部分OECD國家的實踐：法國與韓國

目前，大部分OECD成員國都建立了以規劃為基礎的預算體制，法國和韓國雖然起步較晚，但突出的特點是建立了一套比較穩定的規劃結構，并與預算過程和現有組織架構進行了很好的融合，具有較強的借鑒意義。

1.法國的相關實踐

早在20世紀70年代，法國政府就引入了美國的“計劃-規劃-預算系統”（PPBS）①，主要用于國防部的預算編制。由于過于理論化以及與預算授權脫節，這一實踐并未持續太久。從1990年開始，法國開始了名為“更新公共服務”的預算改革，但預算編制基礎仍然是傳統的條目。2001年，法國以憲法附則的形式通過了新的預算基本法（LOLF法）②，從根本上改變了預算和會計規則。2003年，法國財政部率先編制了規劃預算，并于2006年在各支出部門全面鋪開，正式轉向規劃預算體制。

按照LOLF法的規定，一個規劃（program）包含了為執行一套一致行動（actions）而撥出的經費，這些行動既涉及為公共利益確定的具體目標，又涵蓋了有待審查的預期結果。法國的規劃預算注重反映國家的政治目標和公共政策重點，很好地實現了“預算跟著政策走”，共包含四層結構：使命（mission）、規劃（program）、次級規劃（subprogram）和活動（activity）。其中，支出按照使命進行分組，使命與國家的公共政策重點相對應，并分解為所有相關的規劃。每一個規劃都有規劃目標和績效指標，并細分為子規劃和活動（見圖2，下頁）。活動是最基本的單元，代表了實施一項規劃所需要的運營資源。在預算編制過程中，每個部門都提出關于使命、規劃、規劃目標和績效指標的建議，對使命和規劃的選擇有分歧的，則提交由總理決定。與傳統的預算結構模糊了預算撥款的目的相比，規劃預算建立起了新的規劃結構，并根據公共政策目標編制預算，讓國家的政策重點和公共服務目標“變得完全透明”，使公眾更容易了解到行政政策的費用和結構[8]。

與其他績效導向型預算改革類似，法國的規劃預算賦予了各部門更多的自主權：按照次級規劃和支出類型列示的撥款數額僅起到指示性和匯總的作用，撥款可以在各個規劃之間自由分配;除人員開支外，規劃管理者可以根據需要重新分配某個規劃內的預算撥款①。預算結轉制度也得到了放寬，任何撥款的3%的結轉資金都可以重新分配，以鼓勵對多年撥款的管理。作為高度自主權的交換，規劃管理者必須對規劃目標、績效指標和目標價值的進展完全負責。主要有四個方面的管理措施：一是根據社會效益、經濟效益、服務質量和效率三個標準來設置績效指標，并開展后續計量。二是各個規劃都必須編制年度績效計劃（annual performance plan，APP），作為預算法案的附加文本提交預算審查機關。三是預算執行后，由支出部門制定年度績效報告（annual performance report，APR），以便清晰地比較年度績效計劃的授權和執行情況。上一年的年度績效報告必須提交議會，并在本年度預算法案通過之前進行審查，以便形成規劃績效的“良性循環”。四是由部際規劃審計委員會對各部門年度績效報告開展評估，主要評估績效報告結果的可靠性、相關性和準確性，并反饋改進建議。

2.韓國的相關實踐

20世紀90年代末，韓國在少數幾個中央部門嘗試開展了預算改革試點，包括從投入基礎轉向規劃基礎、中期支出框架等，但未能將其制度化并納入預算決策過程。2005年，韓國開始了新一輪預算改革，經過反復試驗后開發出了新的規劃預算系統，并成功運行至今。改革后的規劃預算以其有效地融入了預算過程而聞名，韓國也被認為是一個擁有有效公共財政管理體系的國家[9]。

韓國沿用了國際貨幣基金組織對規劃的定義，將規劃視為“一組與政府特定目標相關的政府活動的集合”。規劃預算改革主要集中在以下方面：將預算撥款的基礎從條目轉為規劃，同時結合自上而下的財政總額控制，在賦予各部門規劃自主權的同時加強財政紀律;將規劃作為資源分配決策的基本單元，圍繞政府的政策重點設計規劃，并組織預算;將規劃作為開展成本分配的基礎，所有的費用都需要分配給規劃，為改進管理和預算決策提供完全的成本信息;以規劃為基礎，將經常支出和資本支出結合起來;公開規劃評估和監測的結果，提高透明度;建立穩定的規劃分類結構，這也是韓國預算改革的亮點之一。它融合了現有的功能分類和經濟分類，并較好地匹配了政府部門的組織架構，形成了一套兼有連續性和一致性的規劃結構（見圖3）。

韓國規劃預算的運行監督由監控、戰略審查和深度評價三個層次構成。監控系統覆蓋所有的規劃，提醒注意那些可能無法實現目標的規劃。戰略審查每年覆蓋三分之一的規劃，主要目標是收集規劃績效的綜合信息，并根據評估結果對規劃進行優先排序，結果不好的規劃將被削減預算。深度評價每年只選取少量的規劃，旨在全面衡量規劃的經濟性、效率和有效性。韓國的實踐表明，與傳統預算模式相比，規劃預算改革對促進預算配置效率起到了積極的作用，增量預算正逐漸被遠離，取而代之的是以規劃為基礎的績效導向。

（三）發展中國家的典型案例：馬來西亞

馬來西亞是發展中國家開展規劃預算改革的先行者，其改革歷程已經持續半個世紀，并取得了良好的效果[10]。1969年，馬來西亞引入了計劃-規劃預算體系，并將傳統的“條目-投入”預算轉換為基于規劃結構的預算模式。2010年，馬來西亞宣布進一步改革預算體系，引入“基于成果的預算”（Outcome Based Budgeting，OBB），主要做法是將預算的重點從產出轉向成果，并加強國家政策、戰略計劃、規劃和預算編制之間的聯系。從第十個馬來西亞計劃（2011～2015年）開始，財政部要求各部門明確說明所實施的規劃和活動對實現國家發展目標的影響。

OBB有如下特征[11]：以規劃為基礎編制預算，在規劃下設計各類活動，以增強透明度和受托責任;規劃代表了政府的干預行為，關注公眾需求，而不是機構或組織的需求;規劃管理者可以靈活管理規劃內的條目分配;支出分為運營支出和發展支出①，并且都整合在規劃預算內;國家預算的重點從產出轉向成果，依次建立國家、部門、規劃、活動四個層級的成果框架，每個層級都制訂關鍵績效指標，并通過績效計劃明確每個層級的受托責任（見圖4，下頁）;建立在線信息系統，以記錄規劃和活動的聯系及完整的成果信息。

OBB系統的運行基于一個綜合成果框架，該框架首先開展自上而下的戰略計劃和成果分解，國家層級的戰略和優先事項以五年國家發展計劃為指導，對應的成果被依次分解到國家、部門、規劃和活動四個層級。同時，以年度績效協議為基礎，為每一層級的成果設置績效指標，明確實現目標的受托責任[12]，最終納入整個部門的部門執行綱要（Ministry Executive Summary，MES），包括了各支出部門為實施規劃和活動所需的總體成果框架和總投入。預算編制和績效報告仍然采用自下而上的方式，首先從活動一級開始，匯總到規劃一級和部門一級，最后合并形成國家預算。

馬來西亞的OBB構建了一個比較完備、以成果為導向的規劃預算體系，其突出的特點是始終根據國家戰略設計規劃，推進跨部門協調，以及在規劃下統一籌劃發展支出和運營支出，避免了傳統預算模式下的支出分隔。圖5（下頁）是馬來西亞第十一個五年計劃中的一項國家成果框架，發展支出和運營支出被整合到相應的規劃下，以支持共同的成果目標。

三、規劃預算改革的啟示與借鑒

部分發達國家和發展中國家的規劃預算改革，積累了豐富的經驗，產生的積極作用也得到了廣泛認可。中國在考慮和實施這項改革時，需要充分借鑒其他國家的改革經驗，以增加成功的幾率和減少試錯的成本。

（一）將規劃預算作為投入預算改革和強化績效導向的方向

大多數國家的改革經驗表明，將投入預算轉向績效導向型預算體制，首先需要創建一個由規劃、子規劃和活動組成的規劃體系結構，逐步建立規劃預算體制。在此基礎上，部分改革經驗豐富、規劃管理能力較強的國家，如英國、新西蘭、澳大利亞，則將改革再次升級為“2.0版”的“產出-成果預算”，預算資源配置的基礎從規劃進一步細化為產出或成果，在產出或成果層級建立起歸集成本、配置資源和受托責任的基礎。在20世紀80年代以來的以績效為導向的預算改革浪潮中，大部分改革國家都將規劃打造為開展績效管理、評估績效的基本單元，因為條目或部門都不是理想的績效評價單元。比如，對諸如“差旅費支出20萬元”（條目層級）所產生的績效進行評價，顯然沒有什么意義;而部門的目標一般較多，將部門整體作為績效評價的主體，并不是十分有效。規劃作為政府政策的直接反映，開展績效計量、評估等績效管理最為合適。一般而言，沒有良好的規劃管理能力的發展，也不可能建立起比較有效的績效管理體系。

（二）規劃預算改革要與行政管理能力和技術能力相適應

規劃預算改革高度依賴于一國的行政管理能力和技術能力。韓國等國的經驗表明，技術援助和能力建設是改革的基本要素。技術上的要求包括：預算分類和財務報告系統需要適應規劃、子規劃和相關活動類別，能夠界定規劃的產出、成果并核算相關活動的成本，以及會計系統和規劃管理信息系統等。除此之外，行政管理能力不足也將制約改革的進程，需要重點關注的領域包括公共部門的政策制定、戰略計劃與優先性排序、部門間協調等。

許多國家的經驗表明，在預算改革過程中，預算分析師通常需要新的技能來處理規劃結構、績效指標和規劃成本。一旦中央預算管理部門或各部門低估這一問題，就會導致規劃設計不充分、質量指標不佳和被動地使用績效數據等問題。因此，實施規劃預算改革，一方面需要加大對能力提升的投資，比如馬來西亞的成功經驗就是開展廣泛的培訓，提高國家、部門、規劃等各個層級利益相關者的認識和能力[11]。另一方面，應當讓改革進程與能力相適應。比如在能力有限的情況下，先從最基礎的改革開始，將改革目標設定為以規劃為基礎陳述政策目標、開發和設計簡單的規劃結構，而不是一開始就試圖將績效數據和預算分配緊密聯系起來;技術方面也應遵循先易后難的原則，先建立初步的規劃結構設計能力，再發展規劃監測、評價等技術能力。

（三）抓住關鍵內容

規劃預算的關鍵在于發展高質量的規劃，包括四個要素：清晰的目標陳述、良好的結構設計、完整的成本歸集和有效的績效計量，因此改革需要抓住這四個關鍵內容，提升相應的能力，完善相關配套措施。規劃目標陳述需要關注規劃的最終成果，而非產出或中間投入，并突出反映國家政策的重點和優先領域;規劃結構設計需要根據規劃目標，設定完成目標所需要的活動、績效目標等，并將規劃與現有組織體系、預算功能分類體系相匹配;規劃成本測算需要根據各項活動歸集完全成本，并確定所需的資源投入量;規劃績效計量需要根據設定的績效目標，定期收集和分析規劃實施所產生的績效變動，并為規劃評價等提供支持。

由于規劃預算的結果導向和績效計量等需要，很多國家在改革初期都過于關注績效信息的收集和分析，由此可能會帶來信息過載和激勵扭曲等問題，導致“數據太多、信息不足”，因為單憑績效指標，并不能解釋為什么達到或沒有達到某些目標，以及今后如何做得更好[13]。就規劃預算而言，績效數據只是良好預算管理的必要條件，而非充分條件，關鍵的問題在于如何將政策重點轉化為適宜的規劃目標和有效的規劃結構。事實上，隨著改革的推進，一些國家已經穩步減少規劃和指標的數量，更加關注績效信息的質量。

（四）強調整合而非分割

規劃預算區別于傳統投入預算的一個顯著特征就是對資源的整合。傳統投入預算以互相獨立的條目為基礎，資源的投入和使用沒有聯系;規劃預算則是在明確的規劃目標下，整合所有能夠完成該項目標的資源，以實現預期的結果。其背后的邏輯非常清晰：要實現預期的目標，就應當整合對應的資源。如果在“政策-規劃目標-資源投入-規劃結果”之間沒有建立起緊密的聯系，預算資源仍然是分散和破碎的，規劃預算就只能是“巧婦難為無米之炊”。

特別重要的是，應該在統一的規劃目標下，更好地整合資本支出和經常支出。資本支出一般被定義為“能夠獲得土地、設備、其他實物資產和無形資產，政府存貨，以及非軍事和非財務資產;通常有最低價值標準和長于一年的使用期”的支出[14];經常支出包含除資本支出之外的其他支出，也被稱為運營支出，不形成固定資產，支出受益的時間限于當年。二者的脫節在許多發展中國家和轉型國家較為常見。二者的分離會造成一系列問題：一是不能計量完全成本，與資本支出相關的經常支出往往沒有計入對應的規劃成本，導致成本名義上下降了，比如一項政府工程的管理人員費用，可能計入其所在單位的經常支出，而非該項工程的成本。二是誘發資源的錯誤配置，包括對公共設施運營維護的偏見。典型例子包括“重建設、輕維護”，比如一項“基礎教育發展規劃”中，如果建設基礎設施（如學校）的決定與所需的運營成本（教師和教材）以及基礎設施的維護不匹配，就容易導致規劃的失敗和資本支出的浪費。正確的做法是，在規劃預算的框架下，根據規劃目標對資本支出和經常支出進行統一籌劃，尤其應關注二者間的適當比例關系。

（五）注重跨部門協調和利益相關方的共同參與

政府的重要戰略政策目標往往是非常復雜的問題，涉及諸多領域。例如降低道路交通事故的死亡率，可能需要從道路設計和建設、警務、車輛標準和檢查、公眾教育和意識等領域采取行動。為確保規劃預算取得高水平成果，就需要部門間協調和各方共同參與。比如，美國的成功做法是由中央預算管理部門（管理和預算辦公室）與各部門協調，制定一個為期四年的、以結果為導向的跨機構優先目標，涵蓋一系列復雜或高風險的管理和任務問題。此外，改革過程中，高層決策者的大力支持，以及根據不同國家的文化和經濟社會特征設計與之相適應的規劃預算系統，也是必須考慮的因素。

（六）分步驟推進改革

規劃預算改革涉及預算配置本位、技術、管理、受托責任等領域，應當避免在能力和條件準備不足的情況下推進過于雄心勃勃的改革方案。比如美國早期的計劃-規劃預算系統，就是在準備不足和過于理想化的情況下被迅速地推向聯邦政府所有部門和部分州政府，由此產生的失敗風險是非常高的。合適的做法是先易后難、分步驟推進，改革初期可以選擇部分公共支出領域開展試點，再逐步擴展范圍。比如選擇在垃圾清掃、公共交通運輸等公共服務的“下游”領域開展試點，這些領域的產出和成果比較容易界定，公眾的感知度也比較高。積累了一定經驗后，再將改革擴展到教育、衛生等涉及面較廣的領域，以及涉及政策制定或利益調整較多的領域。

四、中國實施規劃預算的要點與框架設計

規劃預算代表了公共支出領域的一場深刻變革，在實施過程中，應把握好陳述規劃目標、設計規劃結構、計量規劃績效和開發管理信息系統等四個要點，并將其作為規劃預算改革的基礎框架。

（一）準確陳述規劃目標

在規劃預算體制下，支出應該依據政策目標而非依據組織（各部門和機構）加以分配和決定，從而促使各利益相關方將注意力集中于公共支出的結果。規劃目標的陳述是規劃預算的起點，旨在回答規劃“需要實現和完成的是什么”。因此，陳述規劃目標有兩個顯著的特點：一是采用政府視角，而非部門視角。政府政策的范圍廣泛，一般考慮長期影響，比如污染防治、脫貧攻堅、防范化解重大風險等;部門政策目標從屬和銜接于政府政策目標，重在落實，更多地體現部門的工作方式、“努力”程度和職責履行情況。比如，法院的工作職責是審理各類案件，但不應簡單地將規劃目標陳述為“按法律規定審理案件的數量”，而應陳述為“通過案件審理，解決社會矛盾和糾紛，維護社會公平正義”。

二是規劃目標應以成果的形式進行陳述，盡可能與規劃的最終意圖相一致。比如，一項“醫療監督和評估規劃”的目標被陳述為“本地區醫療信息系統的全面采用”并不恰當[15]，因為醫療信息系統只是投入資金后的“中間投入”或“初始產出”，最終的成果不僅是系統本身，而且包括應用系統所帶來的結果和影響，因此規劃目標應該更準確地界定為“提高本地區醫療服務的監督和評估能力，以及改進相關信息的獲取效率”。類似地，在教育領域，招生人數、師生比例、班級規模等只是投入，適齡學生知識獲取率、熟練專業人才的供給率等才是成果，也更適合作為規劃目標。

此外，規劃目標陳述還需考慮的因素包括：全面性（完整覆蓋政策目標）、可計量性（能開發出有效的績效指標并開展計量）、避免目標互斥（同一規劃的不同目標之間，追求其中的某個目標不會損害其他目標的實現）[16]、考慮資源的稀缺性（實現目標不會導致難以承受的財政壓力）。

（二）科學設計規劃結構

規劃結構是規劃預算的基本框架，任何追求績效導向的努力，都需要建立一個融合了資源和戰略計劃，以及將服務（產出）與成果、目標、任務緊密結合在一起的規劃結構。規劃結構的設計沒有固定的公式[17]，但至少需要涵蓋以下基本元素：一是規劃名稱和規劃目標;二是規劃和次級規劃，二者的性質一樣，在具體實施過程中次級規劃從屬于規劃，有些簡單的規劃也可以不設置次級規劃;三是活動，即為完成規劃目標而設計的一系列方案和行動，它們構成了一項規劃的主體;四是預算，根據設計好的活動進行成本分析和資金需求估計，匯總后形成該項規劃的預算;五是績效指標，應分別界定每項活動所需要的投入、產出和成果，它們構成該項規劃的基本績效指標（重點是產出與成果）。以上基本元素從高到低進行分解，最終形成一個規劃的層級結構①。

設計活動基礎的方案也是規劃設計中特別重要的工作。活動必須緊緊圍繞“落實規劃目標”，對規劃目標能起到直接的支持作用，并且能夠將任務合理地分配到各責任部門。比如城市黑臭水體治理規劃，目標是“3年內城市區域內的黑臭水體治理率達到95%且新增數量不超過10處”，圍繞“治存量、控增量”的規劃目標，可以設計“關閉排污源”“化學試劑治理”“微生物治理”“物理填埋處理”等四項活動，每一項都對應不同的規劃結構和產出。活動方案的開發設計，可以依靠以往的經驗和設計者的判斷，但更應充分吸納民眾的意見和專家的參與，這也是規劃預算能夠打破傳統組織本位，將公共服務的供應圍繞公眾的需求加以組織的優勢所在。除了直接聯結規劃目標之外，活動還應當具備可行性和成本可計量性。活動設計完成后需要進行擇優比較，以確定最適合規劃的活動，主要的擇優方法有系統分析、成本效益分析、成本有效性分析和運籌學等。

（三）加強規劃績效計量

任何組織和個人都要面對這樣一個問題：我們干得怎么樣？回答這個問題，就涉及績效計量。計量規劃績效的前提是設置一系列的績效標尺，主要包括單式標尺和組合式標尺，前者由投入指標和一系列與結果相關的指標構成，包括五個方面：一是投入，指在預算中安排的用于生產產出（服務與商品）所使用的資源，通常可理解為支出的數量或資源本身;二是產出，指由一項投入資源的活動所生產的直接結果;三是成果，指通過產出所要實現的目的，也就是一項活動最終取得的成績是什么，它一般反映的是政府戰略和政策的最終目標，與產出相比，成果與政策或規劃目標之間的關聯更為緊密也更難計量;四是影響，指一項活動的“凈成果”，即“總的”成果減去其他實體或活動所作出的貢獻;五是過程，指取得入、生產（創造）產出或實現成果的方式。各種單式績效標尺的簡化關系如圖6所示[18]。在上述指標中，投入指標與績效的關聯度最弱，其他結果標尺（產出、成果、影響）與績效的關聯度要高得多。

將單式標尺中兩個相關的標尺組合起來，可以得到組合式績效標尺，主要包括“3E”：一是效率（Efficiency），指在產出質量已知或既定的情況下，某項活動的投入與產出之間的對比關系;二是有效性（Effectiveness），指某項活動實際取得的成果對于規劃目標的實現程度;三是經濟性（Economy），指在適當的時間和最低的成本下得到適當數量和質量的資源。此外，還有成本有效性（Cost effectiveness）和成本效益比（Cost benefit）指標，前者指以最低的經濟成本實現政策和規劃目標的程度，后者指規劃所投入的資源與成果之間用貨幣表示的比例。

規劃績效計量的主要目標是開發出對于制定決策有用的績效信息，通常情況下，層級較高的核心層更應關注與主要的政策利益相關的績效信息，比如成果以及與成果相關的有效性（達成目標的程度）等指標;就負責具體規劃和活動的支出機構而言，對決策有用的績效信息主要是與營運性決策密切相關的信息，比如產出、效率（產出/投入）等指標[19]。當然，更理想的狀態是采用成本有效性和利益相關者滿意度兩個指標，前者定義為成果與成本的比率，由“3E”指標綜合而來，即：成本有效性=經濟性（投入/成本）*效率（產出/投入）*有效性（成果/產出）=成果/成本，包含了大部分績效標尺的信息;后者反映了利益相關者（主要是公眾）對政府行為的認同和滿意程度[20]。

（四）開發管理信息系統

良好的管理信息系統是支持規劃預算的重要技術保障，它不僅可以提供每項規劃中關于資源投入、產出、成果方面的信息，而且可以提供整合后的財務和人力資源信息[21]。理想的狀態是為每個規劃都建立獨立的管理信息數據庫，但考慮到實施的成本和難度，可以采用循序漸進的方式，先建立某一類規劃的管理信息，再逐步細化。該類系統的典范是美國的規劃賬戶，它是由管理和預算辦公室、財政部根據特定規劃所建立的預算撥款賬戶，通常每個規劃都有對應的唯一賬戶，記錄立法機關的授權與撥款決定以及該規劃在實施期間的所有相關信息。這種由精心界定的規劃、規劃結構和規劃賬戶構成的組合，作為預算制定、實施和服務交付的基本單元，使預算體系有了堅實的微觀基礎。

管理信息系統應進行集中化開發，避免形成信息孤島;除涉密信息外，系統內所有的規劃信息都應向社會公開，以確保透明度。立法機關、支出審查部門、審計部門等都可以利用該系統，對規劃的執行情況、績效情況等進行監督和評價;各支出部門也應當結合部門實際，開發相應的功能，并利用該系統進一步加強和完善對規劃的管理。

在以上努力取得進展的基礎上，現行部門預算中的“項目預算”和“基本預算”應整合為統一的規劃預算，在規劃預算中實現對資本支出和經常支出的統一籌劃[22]。“項目支出”與“基本支出”并無邏輯上的對應關系，因為項目支出中包含“基本”（保運轉）支出，基本支出中也包含“項目支出”（比如辦公樓擴建）。更重要的是，“項目”與“基本”反映的是基于用途或功能的支出配置，因而割裂了支出配置與績效目標間的內在聯系。通過將支出配置與規劃目標（共同成果）聯結起來，規劃預算消除了這一缺陷。■

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Abstract： Program budget is a kind of budget system that takes program as the basic unit of financial resource allocation， aiming to guide all stakeholders in the budget to focus on the results of the expenditure instead of input. The experience of global budget reform shows that the reform from input budget to strictly performance budget generally requires the transition of program budget to create a budget structure composed of program， sub-program and activities. Under the background of comprehensively deepening reform and implementing budget performance management， China should fully absorb budget reform experience of other countries， take program as a integration of policies， resources and the performance information， transform the traditional input budget into program budget and develop the corresponding administrative and technical ability， pay attention to grasp program objectives， design program structure， measure the program performance， and develop the information system， in order to advance program budget reform step by step. Meanwhile， China should gradually integrate the “project budget” and “basic budget” in the current department budget into a unified program budget system， under which capital expenditure and current expenditure are planned uniformly.

Key words： program budget;performance budget;budget reform