新中國(guó)70年農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革歷程、基本經(jīng)驗(yàn)與政策走向

董志勇 李成明

內(nèi)容提要：新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制先后經(jīng)歷了“農(nóng)民所有，自主經(jīng)營(yíng)”的個(gè)體經(jīng)營(yíng)體制、“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)營(yíng)體制、“家庭承包，統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營(yíng)體制，以及完善基本經(jīng)營(yíng)制度、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系等階段。在70年的改革歷程中，處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系始終是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的主線，有效發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織功能是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的重要前提，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體 是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的重點(diǎn)工作，建立健全新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的重要保障。在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革迎來(lái)了新的歷史機(jī)遇，面臨新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，全面深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革是大勢(shì)所趨。未來(lái)我國(guó)應(yīng)全面深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革，進(jìn)一步健全土地有序流轉(zhuǎn)機(jī)制，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)形式由單一流轉(zhuǎn)方式向多元化綜合流轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)變;明確集體經(jīng)濟(jì)組織功能定位，推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織由注重行政管理向注重市場(chǎng)服務(wù)轉(zhuǎn)變;堅(jiān)持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育監(jiān)管并舉，推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從數(shù)量型增長(zhǎng)向質(zhì)量型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變;加強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式由土地規(guī)模化向服務(wù)規(guī)模化轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革;新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號(hào)：F320.2? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-7543（2019）10-0005-11

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，并對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革作了重要部署。梳理新中國(guó)70年農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革歷程，把握其演變規(guī)律，既有利于加深對(duì)新中國(guó)70年農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程的認(rèn)識(shí)，又有利于明確未來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的方向，對(duì)落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”宏偉目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新中國(guó)70年農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的基本歷程

根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式變化，新中國(guó)70年農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制先后經(jīng)歷了“農(nóng)民所有，自主經(jīng)營(yíng)”的個(gè)體經(jīng)營(yíng)體制，“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)營(yíng)體制，“家庭承包，統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營(yíng)體制，以及完善基本經(jīng)營(yíng)制度、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系四個(gè)主要階段。

（一）1949～1952年：“農(nóng)民所有，自主經(jīng)營(yíng)”的個(gè)體經(jīng)營(yíng)體制

新中國(guó)成立初期的農(nóng)業(yè)制度是黨在革命時(shí)期相關(guān)制度的延續(xù)。1949年9月，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》頒布，確定了有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，這為新中國(guó)成立初期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作指明了方向。隨后，1950年6月頒布施行的《中華人民共和國(guó)土地改革法》，以正式法律條文的形式確定了農(nóng)民的土地所有制，承認(rèn)土地的自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)及出租權(quán)利。在農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，生產(chǎn)資料的短缺問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，促使農(nóng)民之間互助合作，按照自愿互利原則形成互助組。1951年中共中央發(fā)布《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，肯定了基于個(gè)體經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)互助，并提出互助組將朝著農(nóng)業(yè)集體化方向發(fā)展。

總的來(lái)說(shuō)，新中國(guó)成立初期，以“農(nóng)民所有，自主經(jīng)營(yíng)”為主要特征，核心是打破封建地主制度，解放廣大農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立[1]。這一階段，農(nóng)民的生活水平顯著改善，農(nóng)民生產(chǎn)積極性空前高漲。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，這一階段全國(guó)糧食產(chǎn)量由1949年的11 318.4萬(wàn)噸增加到1952年的16 393.1萬(wàn)噸，增產(chǎn)44.8%;單位面積產(chǎn)量由1949年的每公頃1029.33公斤，增加到1952年的每公頃1322.25公斤，增加28.5%。

（二）1953～1978年：“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)營(yíng)體制

1953年我國(guó)確立了過(guò)渡時(shí)期的總路線，開(kāi)啟了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。1953年2月發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》提出，全國(guó)發(fā)展互助組并試辦初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。1953年12月中共中央作出的《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》進(jìn)一步提出發(fā)展高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社。1955年10月中共中央形成《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題的決議》，提出通過(guò)合作社引導(dǎo)農(nóng)民過(guò)渡到更高級(jí)的社會(huì)主義，隨后發(fā)布的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社劃分為初級(jí)和高級(jí)兩個(gè)發(fā)展階段。1956年6月發(fā)布的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》正式提出完成向高級(jí)合作社的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)主要生產(chǎn)資料由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)向集體所有，生產(chǎn)隊(duì)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的基本單位。1957年中共中央發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)業(yè)合作社生產(chǎn)管理工作的指示》和《關(guān)于整頓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的指示》，明確了合作社與生產(chǎn)隊(duì)的組織規(guī)模。為了加快集體所有制向全民所有制過(guò)渡，1958年8月中共中央作出《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》，標(biāo)志著人民公社化開(kāi)啟，并于1959年8月在《關(guān)于人民公社的十八個(gè)問(wèn)題》中首次明確了人民公社的三級(jí)所有制，其中以生產(chǎn)大隊(duì)為主導(dǎo)。1960年11月，為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，中共中央發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問(wèn)題的緊急指示信》，下放核算單位到生產(chǎn)隊(duì)，并明確了農(nóng)村土地歸生產(chǎn)隊(duì)所有。1962年9月修正的《農(nóng)村人民公社工作條例》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)隊(duì)的基礎(chǔ)地位，并提出這一制度至少30年不變。

總的來(lái)說(shuō)，這一階段生產(chǎn)資料歸集體所有，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式先后從“農(nóng)民所有，勞動(dòng)互助”的互助組模式發(fā)展到“農(nóng)民所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的初級(jí)社模式，再發(fā)展到“集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的高級(jí)社模式，最終經(jīng)過(guò)調(diào)整形成“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)營(yíng)體制。在人民公社中，由于“干和不干一個(gè)樣、干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣”，因而缺少有效的激勵(lì)措施，農(nóng)民缺乏生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率較低，雖然在農(nóng)村建設(shè)方面取得了一定成就，但也付出了較大代價(jià)。

（三）1979～2012年：“家庭承包，統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營(yíng)體制

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)確定以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，會(huì)上審議通過(guò)了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定（草案）》，雖然草案并未允許包產(chǎn)到戶，但提出了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的25條政策措施，這為改革開(kāi)放初期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革奠定了基礎(chǔ)。1979年9月上述決定正式通過(guò)，對(duì)草案中“不許包產(chǎn)到戶”調(diào)整為“除某些……外，也不要包產(chǎn)到戶”，打開(kāi)了制度創(chuàng)新的閥門(mén)。1980年9月，中央下發(fā)“75號(hào)文件”，強(qiáng)調(diào)了集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位，但同時(shí)也肯定了包產(chǎn)到戶是一種解決溫飽問(wèn)題的必要措施，該文件起到了承前啟后的作用[2]。1982年中央“一號(hào)文件”《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》的發(fā)布，標(biāo)志著“包產(chǎn)到戶、包干到戶”的“雙包”責(zé)任制合法化，也明確強(qiáng)調(diào)了集體經(jīng)濟(jì)“統(tǒng)”的職能。1983年中央“一號(hào)文件”《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》發(fā)布，提出分戶承包的家庭經(jīng)營(yíng)是合作經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)經(jīng)營(yíng)層次，明確了“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的發(fā)展方向，并提出通過(guò)承包處理好“統(tǒng)”和“分”的關(guān)系是完善該制度的關(guān)鍵。1987年1月中共中央政治局發(fā)布了《把農(nóng)村改革引向深入》，該文件強(qiáng)調(diào)了集體應(yīng)承擔(dān)生產(chǎn)服務(wù)、管理協(xié)調(diào)和資產(chǎn)積累等職能，這為后續(xù)改革構(gòu)建了“統(tǒng)”的基本框架。1990年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于一九九一年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的通知》又提出“穩(wěn)定完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系”，發(fā)揮農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的紐帶作用。1991年黨的十三屆八中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》總結(jié)了20世紀(jì)80年代的改革經(jīng)驗(yàn)，正式明確“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為我國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)，并不斷充實(shí)完善”，確定了農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的總基調(diào)和大方向，隨后幾年圍繞農(nóng)村土地制度的相關(guān)改革步伐開(kāi)始加快。進(jìn)入21世紀(jì)，面對(duì)形勢(shì)發(fā)展變化，黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變，并從“統(tǒng)”和“分”兩個(gè)層次提出了“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”的政策要求，之后的中央“一號(hào)文件”不斷強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新。原農(nóng)業(yè)部于2009年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新的意見(jiàn)》，明確了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新的具體指導(dǎo)方針。2012年，為提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)發(fā)揮龍頭企業(yè)的輻射帶動(dòng)作用。

總的來(lái)說(shuō)，這一階段先后經(jīng)歷了從生產(chǎn)隊(duì)到聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，從“包工到組、包產(chǎn)到組”到有條件地實(shí)施“包產(chǎn)到戶、包干到戶”，再全面推廣“包產(chǎn)到戶、包干到戶”，最終確立了“家庭承包、統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營(yíng)體制[3]。這一階段農(nóng)民生產(chǎn)積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域逐年增收，僅到1984年全國(guó)糧食產(chǎn)量就比1979年提高了34%，棉花產(chǎn)量提高了2.89倍，油菜籽產(chǎn)量提高了128%[4]。

（四）2013年至今：完善基本經(jīng)營(yíng)制度，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系

黨的十八大報(bào)告提出，“發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)合作和股份合作，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”，首次提出“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”的概念。2013年中央“一號(hào)文件”《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》明確提出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織創(chuàng)新是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)，以提高農(nóng)民組織化水平為重點(diǎn)，扶持聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)，支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織，培育壯大龍頭企業(yè)。2013 年中央農(nóng)村工作會(huì)議也提出“要加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”。2014年中央“一號(hào)文件”《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》提出以解決好“地怎么種”為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社聯(lián)合社，鼓勵(lì)發(fā)展混合所有制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。隨后，九部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見(jiàn)》，進(jìn)一步引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展。2015年中央“一號(hào)文件”《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》提出創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)。2016年中央“一號(hào)文件”《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)發(fā)揮多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的引領(lǐng)作用，培育家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化骨干力量。同年，原農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了扶持家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的具體措施。2017年中央“一號(hào)文件”《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》提出加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動(dòng)型等多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并提出研究建立農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展。2018年中央“一號(hào)文件”《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，同時(shí)提出“農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。2019年中央“一號(hào)文件”《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)地位，并賦予雙層經(jīng)營(yíng)體制新的內(nèi)涵，“突出抓好家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社兩類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，啟動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)培育計(jì)劃，開(kāi)展農(nóng)民合作社規(guī)范提升行動(dòng)”。

總的來(lái)說(shuō)，這一時(shí)期新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體快速增長(zhǎng)，推動(dòng)了多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為其核心問(wèn)題，“完善基本經(jīng)營(yíng)制度，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”是其主要特征。隨著土地“三權(quán)分置”的不斷推進(jìn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度進(jìn)一步加快，全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)朝著規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化方向發(fā)展。

二、新中國(guó)70年農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的基本經(jīng)驗(yàn)

新中國(guó)70年農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的基本經(jīng)驗(yàn)可以歸納為四方面：處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系始終是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的主線;有效發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織功能是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的基本前提;培育適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的工作重點(diǎn);建立健全新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的重要保障。

（一）農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的主線在于處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系

新中國(guó)70年農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的主線是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心要素是土地，土地的產(chǎn)權(quán)分配方式?jīng)Q定了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，決定了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的核心是土地制度創(chuàng)新，通過(guò)創(chuàng)新土地制度適應(yīng)并推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式變化。從革命時(shí)期到新中國(guó)成立初期，通過(guò)土地改革真正實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，廣大農(nóng)民得到解放，土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)緊密結(jié)合，“農(nóng)民所有，自主經(jīng)營(yíng)”的體制調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，在“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)營(yíng)體制階段，土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)過(guò)短暫分離后再次緊密結(jié)合，形成了土地的集體所有制。進(jìn)入“家庭承包，統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營(yíng)體制階段，農(nóng)民與土地的關(guān)系再次發(fā)生了改變，土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)分離，使得農(nóng)民獲得更大的生產(chǎn)自主權(quán)，農(nóng)民積極性被極大地調(diào)動(dòng)起來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到迅速發(fā)展。隨后，承包經(jīng)營(yíng)制度不斷優(yōu)化完善，如延長(zhǎng)農(nóng)村土地承包期限、立法保護(hù)土地承包關(guān)系等。2003年的《土地承包法》明確規(guī)定耕地承包期為三十年，并將擁有土地承包權(quán)的集體成員固定在了特定時(shí)點(diǎn)。黨的十八大后進(jìn)一步完善基本經(jīng)營(yíng)制度，推動(dòng)實(shí)施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)在農(nóng)地資源配置中的決定地位日益凸顯，促進(jìn)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)，加快了多元化規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式形成，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革應(yīng)牢牢把握好農(nóng)民與土地的關(guān)系這一主線。

（二）農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的前提在于有效發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織功能

在70年的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在各階段農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。新中國(guó)成立后，土地改革確立了農(nóng)民的土地所有制，但由于個(gè)體經(jīng)濟(jì)的局限性，生產(chǎn)資料匱乏等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)矛盾亟待解決，農(nóng)村內(nèi)部農(nóng)民之間互助逐漸興起。在合作社的發(fā)展過(guò)程中，由于脫離實(shí)際過(guò)分強(qiáng)調(diào)集體化形式，形成了“一大二公”的人民公社。由于這一組織形式?jīng)]有充分發(fā)揮好集體經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，未能有效激勵(lì)農(nóng)民參與生產(chǎn)，最終阻礙了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但不容忽視的是，這一階段在農(nóng)業(yè)水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了重大成就，為以后農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，也為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化、科學(xué)化創(chuàng)造了條件[5]。此后，黨和政府認(rèn)識(shí)到人民公社的不足，開(kāi)始實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，通過(guò)統(tǒng)分結(jié)合調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式向更適應(yīng)生產(chǎn)力進(jìn)步的方向發(fā)展，發(fā)揮了“統(tǒng)”和“分”的各自優(yōu)勢(shì)。但在實(shí)踐中，由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)“分”的職能，又造成了“統(tǒng)”與“分”的失衡，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能弱化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)逐漸走向衰弱，導(dǎo)致分散的小農(nóng)戶不能有效融入統(tǒng)一的大市場(chǎng)。

為探索創(chuàng)新“統(tǒng)”的職能，各地出現(xiàn)大量股份合作經(jīng)濟(jì)。黨的十五大提出了勞動(dòng)聯(lián)合和資本聯(lián)合的“兩個(gè)聯(lián)合”為主的集體經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步創(chuàng)新了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)方式。黨的十七屆三中全會(huì)從“統(tǒng)”和“分”兩個(gè)層次提出“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”方針，強(qiáng)調(diào)家庭經(jīng)營(yíng)要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方式轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出要“發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)合作和股份合作，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”。各地經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新為雙層經(jīng)營(yíng)體制賦予了新內(nèi)涵。實(shí)踐證明，家庭經(jīng)營(yíng)雖然能夠激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)動(dòng)力，但也存在明顯的先天不足，農(nóng)民既缺乏資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的投入動(dòng)力，又缺失運(yùn)用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技進(jìn)行農(nóng)業(yè)升級(jí)的能力，這有賴于集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的功能發(fā)揮。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革應(yīng)以有效發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織功能為前提。

（三）農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的重點(diǎn)在于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力中最活躍的因素[6]，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化離不開(kāi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。在70年的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革中，經(jīng)營(yíng)主體從傳統(tǒng)小農(nóng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)隊(duì)，又從生產(chǎn)隊(duì)轉(zhuǎn)向承包戶，基于家庭經(jīng)營(yíng)又發(fā)展形成了多元化經(jīng)營(yíng)主體并存格局。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城鎮(zhèn)力結(jié)構(gòu)性短缺，文化程度較低的中老年人和婦女逐漸成為務(wù)農(nóng)主體，單純依靠傳統(tǒng)的家庭承包經(jīng)營(yíng)已不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求，解決“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題日顯緊迫。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育豐富了農(nóng)業(yè)市場(chǎng)參與主體，通過(guò)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)為農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用提供了基礎(chǔ)條件，發(fā)揮了科技應(yīng)用示范帶動(dòng)作用，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)科技推廣，擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域長(zhǎng)效投資，并保障了糧食生產(chǎn)數(shù)量，提高了糧食生產(chǎn)質(zhì)量，能夠及時(shí)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，平衡市場(chǎng)供求關(guān)系，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。2005年中央“一號(hào)文件”提出支持農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社發(fā)展，通過(guò)為社員提供生產(chǎn)服務(wù)提高農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)化程度。2007年中央“一號(hào)文件”提出培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織。黨的十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出培育新型農(nóng)業(yè)合作組織，并在隨后的2009年中央“一號(hào)文件”中從人員、財(cái)政、金融、登記等方面給出了明確指導(dǎo)意見(jiàn)。黨的十八大進(jìn)一步提出了構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，并在隨后的“一號(hào)文件”中不斷推出具體扶持政策，2017年又進(jìn)一步修訂了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的推進(jìn)和不同主體之間深度融合，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)分工進(jìn)一步細(xì)化，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。這一趨勢(shì)也將創(chuàng)造更多農(nóng)業(yè)就業(yè)崗位，提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)，農(nóng)民增收效應(yīng)將更為凸顯。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的微觀支撐，是新時(shí)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的工作重點(diǎn)。

（四）農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的保障在于建立健全新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系

在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革過(guò)程中，配套的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系發(fā)揮著重要保障作用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化更需要以農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系為支撐。新中國(guó)成立至改革開(kāi)放期間，集體經(jīng)濟(jì)組織扮演了生產(chǎn)和服務(wù)的雙重角色，緩解了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)資料不足的問(wèn)題。隨著市場(chǎng)化改革的深入，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域發(fā)生了重大變化，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)能力不足、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的問(wèn)題日益凸顯，亟須建立新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系以彌補(bǔ)小農(nóng)戶與大市場(chǎng)間的鴻溝。1990年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于一九九一年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的通知》首次提出“農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系”。1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)的通知》，進(jìn)一步明確“農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)是包括專業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)部門(mén)、鄉(xiāng)村合作組織和社會(huì)其他方面為農(nóng)、林、牧、副、漁各業(yè)發(fā)展所提供的服務(wù)”，強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的市場(chǎng)屬性。黨的十六屆三中全會(huì)再次提出“健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系”，隨后的中央“一號(hào)文件”對(duì)其作了更明確的闡釋和工作部署，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)領(lǐng)域也逐漸由單一的生產(chǎn)服務(wù)拓展到購(gòu)銷(xiāo)、財(cái)務(wù)、法律、金融等多個(gè)領(lǐng)域。黨的十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，“加快構(gòu)建以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、合作經(jīng)營(yíng)組織為基礎(chǔ)、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會(huì)力量為補(bǔ)充，公益性服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)相結(jié)合、專項(xiàng)服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系”。黨的十八大又進(jìn)一步提出了構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，其中新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的重要組成部分。2013年中央“一號(hào)文件”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“大力培育多元服務(wù)主體”。我國(guó)正全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的需求正快速增長(zhǎng)，建立健全適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的重要保障。

三、新時(shí)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革迎來(lái)了新的歷史機(jī)遇，但同時(shí)也面臨著新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。一方面，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域帶來(lái)了新的制度紅利，“三農(nóng)”改革試點(diǎn)為下一步政策推廣積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的快速發(fā)展要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制不斷改革創(chuàng)新;另一方面，農(nóng)村土地制度還不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求，集體經(jīng)濟(jì)組織缺位錯(cuò)位，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體虛化異化，面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)能力弱等問(wèn)題日益顯現(xiàn)。

（一）新時(shí)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的時(shí)代機(jī)遇

1.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略釋放制度紅利

黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的目標(biāo)任務(wù)，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)全面深化改革，明確指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的資源投入和制度供給將進(jìn)一步加大，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)⒂瓉?lái)新一輪制度紅利。2018年中央“一號(hào)文件”是全面謀劃新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計(jì)，明確了產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，提出以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，要求推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新以強(qiáng)化制度性供給。2019年中央“一號(hào)文件”提出堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，要求全面深化農(nóng)村改革以激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。未來(lái)，相關(guān)制度供給的增加將為農(nóng)業(yè)發(fā)展注入新動(dòng)力，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革也將迎來(lái)新的時(shí)代機(jī)遇。

2.“三農(nóng)”改革試點(diǎn)積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村領(lǐng)域的改革試點(diǎn)加快，從不同層次不同角度多領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)工作。其中，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型方面，推出了農(nóng)業(yè)電子商務(wù)試點(diǎn)、農(nóng)業(yè)重大技術(shù)協(xié)同推廣計(jì)劃試點(diǎn)、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點(diǎn)、水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫試點(diǎn)、水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯試點(diǎn)和養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)主體動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)試點(diǎn)等試點(diǎn)項(xiàng)目;在加強(qiáng)政府扶持和社會(huì)服務(wù)能力方面，推出了包括新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信息直報(bào)系統(tǒng)貸款貼息試點(diǎn)、農(nóng)機(jī)新產(chǎn)品購(gòu)置補(bǔ)貼試點(diǎn)、政府向經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)有效服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)、鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)、金融支農(nóng)創(chuàng)新試點(diǎn)、農(nóng)民合作社質(zhì)量提升整縣推進(jìn)試點(diǎn)等試點(diǎn)項(xiàng)目;在深化農(nóng)村體制機(jī)制創(chuàng)新、探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)方式方面，推出了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)等試點(diǎn)項(xiàng)目。另外，重慶和成都作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，在促進(jìn)城鄉(xiāng)融合方面改革成果顯著，一定程度破除了城鄉(xiāng)二元帶來(lái)的城鄉(xiāng)居民權(quán)利的不平等，“統(tǒng)一戶籍、土地保障和權(quán)利平等”帶來(lái)城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革試點(diǎn)工作正加快推進(jìn)，部分試點(diǎn)已取得階段性成果，這為未來(lái)政策制定積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，為政策推廣奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

3.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技要求經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變

隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)已進(jìn)入應(yīng)用信息技術(shù)和生物技術(shù)的科技農(nóng)業(yè)發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化、數(shù)據(jù)化和智能化有助于提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)能與農(nóng)業(yè)效率。對(duì)于人多地少、資源相對(duì)稀缺的我國(guó)農(nóng)村，科技農(nóng)業(yè)將帶來(lái)巨大機(jī)遇，通過(guò)精準(zhǔn)使用農(nóng)業(yè)科技將帶來(lái)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的高質(zhì)量投入、高質(zhì)量管理和高質(zhì)量供銷(xiāo)。美國(guó)在科技農(nóng)業(yè)領(lǐng)域走在前列，以玉米為例，中國(guó)單位產(chǎn)量?jī)H為美國(guó)的60%，還有具有巨大的提高空間。一方面，通過(guò)基因技術(shù)和微生物技術(shù)等現(xiàn)代生物技術(shù)能夠增加農(nóng)作物產(chǎn)量，同時(shí)有效減少化學(xué)農(nóng)藥施用，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。另一方面，基于現(xiàn)代信息技術(shù)，通過(guò)數(shù)據(jù)采集分析、物流供應(yīng)鏈管理等的智能化生產(chǎn)方式改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸成為現(xiàn)實(shí)。現(xiàn)代生物技術(shù)和現(xiàn)代信息技術(shù)的綜合使用將重塑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中各個(gè)環(huán)節(jié)，升級(jí)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，帶來(lái)智慧農(nóng)業(yè)的新機(jī)遇，推動(dòng)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、規(guī)模化、現(xiàn)代化，這將對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新提出新要求。

（二）新時(shí)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

1.農(nóng)村土地制度有待進(jìn)一步創(chuàng)新賦權(quán)

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐加快，農(nóng)地細(xì)碎化和農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的一個(gè)突出問(wèn)題，影響了農(nóng)地利用效率和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，其根源在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善。“三權(quán)分置”改革后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，創(chuàng)新了農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，促進(jìn)了農(nóng)村土地要素流動(dòng)。但我國(guó)不同法律法規(guī)之間對(duì)農(nóng)村土地制度的表述還存在不一致的地方，而且存在限制農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利等問(wèn)題，需要盡快予以修改完善。另一方面，雖然中央已經(jīng)明確要求不準(zhǔn)以放棄農(nóng)村土地為落戶前提，但尚沒(méi)有具體的落實(shí)政策，農(nóng)民進(jìn)城后承包地權(quán)屬問(wèn)題尚不清晰，農(nóng)民土地有償退出和轉(zhuǎn)讓機(jī)制不健全，進(jìn)一步加深了農(nóng)村土地閑置撂荒問(wèn)題。在土地流轉(zhuǎn)實(shí)際推行中，地方政府政策單一且缺乏完整的流轉(zhuǎn)指導(dǎo)框架，部分地區(qū)出現(xiàn)土地過(guò)度規(guī)模化，現(xiàn)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)模式帶來(lái)的農(nóng)村收入差距問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)[7]，農(nóng)村土地制度有待進(jìn)一步創(chuàng)新賦權(quán)。

2.集體經(jīng)濟(jì)組織存在缺位錯(cuò)位問(wèn)題

集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的基礎(chǔ)，但在整個(gè)服務(wù)體系中，村集體經(jīng)濟(jì)組織較為薄弱。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，過(guò)分強(qiáng)調(diào)“分”的重要性，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的功能弱化，除了少部分集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)民提供生產(chǎn)性服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給外，大部分集體經(jīng)濟(jì)組織存在組織渙散和定位不明等問(wèn)題，導(dǎo)致在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的功能缺位。一方面，組織渙散使得集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的能力。由于集體經(jīng)濟(jì)組織收入來(lái)源少，很難建立起有效的組織框架，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的凝聚力較弱，組織成員參與積極性低，部分村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)不能穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系中定位不明確，加上政府扶持不足，其主體功能難以發(fā)揮。雖然中央文件一再?gòu)?qiáng)調(diào)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)能力，發(fā)揮其在集體資產(chǎn)管理、集體資源開(kāi)發(fā)、服務(wù)集體成員等方面的作用，但在資金和人才匱乏的情況下，集體沒(méi)有足夠技術(shù)能力和資金實(shí)力承擔(dān)相應(yīng)服務(wù)。同時(shí)，需要注意的是，由于集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定滯后，跟不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，以及農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)認(rèn)知不足，村集體存在隨意處置集體資產(chǎn)的問(wèn)題，集體經(jīng)濟(jì)組織功能錯(cuò)位問(wèn)題不容忽視。部分地區(qū)甚至存在村干部通過(guò)處置集體資產(chǎn)“中飽私囊”的現(xiàn)象，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)造成較大破壞，降低了集體成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的信任。在雙層經(jīng)營(yíng)體制下，集體經(jīng)濟(jì)的缺位阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣，侵害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

3.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體虛化異化現(xiàn)象較為嚴(yán)重

在政策支持下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體迅速發(fā)育起來(lái)，但普遍存在規(guī)模較小、資源缺乏、運(yùn)營(yíng)不規(guī)范、帶動(dòng)能力弱等發(fā)育不足問(wèn)題[8]。在實(shí)際政策實(shí)施中，由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)“數(shù)量型增長(zhǎng)”，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體虛化異化問(wèn)題嚴(yán)重，未能有效發(fā)揮好其主體帶動(dòng)作用。就家庭農(nóng)場(chǎng)而言，各地政府普遍從土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模上認(rèn)定家庭農(nóng)場(chǎng)，大多設(shè)定了經(jīng)營(yíng)規(guī)模下限而忽視上限要求，導(dǎo)致部分家庭農(nóng)場(chǎng)的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)大，依靠家庭成員已經(jīng)無(wú)法滿足生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)際經(jīng)營(yíng)方式中存在使用雇工等企業(yè)化傾向。就農(nóng)民合作社而言，“名不副實(shí)”問(wèn)題較為嚴(yán)重，部分農(nóng)民合作社成立后便成為“僵尸社”，未能發(fā)揮合作社的基本功能，僅僅作為一個(gè)虛化主體以應(yīng)對(duì)上級(jí)政府檢查，即使在實(shí)際運(yùn)營(yíng)的合作社，也由于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理其經(jīng)營(yíng)方式也存在異化問(wèn)題。一方面，多數(shù)農(nóng)民合作社職能發(fā)揮相對(duì)單一，僅在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的下游發(fā)揮中間商作用，而不能在種植管理等生產(chǎn)環(huán)節(jié)上游有效指導(dǎo)帶動(dòng)社員;另一方面，合作社決策權(quán)受到少數(shù)成員控制，普通社員在合作社中的需求不能得到有效滿足，如種植大戶領(lǐng)辦的合作社表現(xiàn)為家庭經(jīng)營(yíng)特征，村集體領(lǐng)辦的合作社表現(xiàn)為非營(yíng)利特征，對(duì)廣大社員的實(shí)際帶動(dòng)能力有限。同時(shí)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)也存在帶動(dòng)能力弱和非農(nóng)化傾向，其在種植管理等環(huán)節(jié)實(shí)際作用有限，而且隨著農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展，開(kāi)始逐漸向非農(nóng)領(lǐng)域開(kāi)拓業(yè)務(wù)，部分甚至基本放棄農(nóng)業(yè)業(yè)務(wù)。

4.面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)總體較弱

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)能力總體較弱，面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)不足，不能很好地滿足廣大農(nóng)民的服務(wù)需求[9]。在服務(wù)能力上，針對(duì)新型社會(huì)化服務(wù)主體的政策扶持不足，服務(wù)能力有待提高，服務(wù)主體間銜接不緊密。新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系是公益性與經(jīng)營(yíng)性主體共同組成的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，當(dāng)下制度供給不足致使公益性服務(wù)主體組織薄弱，經(jīng)營(yíng)性服務(wù)主體的經(jīng)營(yíng)能力不高[10]，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員整體素質(zhì)偏低、地區(qū)主導(dǎo)農(nóng)業(yè)的專業(yè)服務(wù)不到位、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)專項(xiàng)扶持力度不足等。在服務(wù)內(nèi)容上，農(nóng)業(yè)服務(wù)市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)不合理，提供的服務(wù)相對(duì)單一，不能有效滿足不同地區(qū)的差異化需求。在技術(shù)服務(wù)上，傳統(tǒng)的增產(chǎn)型技術(shù)、資源利用型技術(shù)占主導(dǎo)，而增收型技術(shù)和資源節(jié)約型技術(shù)不足[11]。在金融保險(xiǎn)服務(wù)上，農(nóng)村金融服務(wù)覆蓋率低，絕大部分農(nóng)戶享受不到實(shí)質(zhì)性金融服務(wù)，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)涉農(nóng)領(lǐng)域積極性不高，金融保險(xiǎn)服務(wù)體系滯后。農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體缺乏與小農(nóng)戶直接接觸的有效渠道，進(jìn)一步限制了農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體作用發(fā)揮。在服務(wù)機(jī)制上，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)。一方面，由于集體經(jīng)濟(jì)組織提供的農(nóng)業(yè)服務(wù)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)沿襲而來(lái)，帶有“一級(jí)抓一級(jí)”的行政管理特征，與基層實(shí)際存在脫節(jié)。大多服務(wù)內(nèi)容停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，農(nóng)戶獲得技術(shù)人員實(shí)際指導(dǎo)較少[12]。另一方面，不同支農(nóng)惠農(nóng)政策歸屬不同部門(mén)，造成部門(mén)間的協(xié)調(diào)成本過(guò)高，存在地域和行業(yè)間的分化割裂，難以對(duì)涉農(nóng)服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一整合。

四、新時(shí)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的政策走向

在鄉(xiāng)村振興背景下，面對(duì)新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，我國(guó)應(yīng)加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革步伐，在土地制度、集體經(jīng)濟(jì)組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)等關(guān)鍵領(lǐng)域全面深化改革，在政策供給上重點(diǎn)把握好“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新發(fā)展以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求。

（一）健全土地有序流轉(zhuǎn)機(jī)制，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)形式由單一流轉(zhuǎn)方式向多元化綜合流轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)變，有效保護(hù)土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益

新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革的主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。新時(shí)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的改革，需要進(jìn)一步健全土地有序流轉(zhuǎn)機(jī)制，提升土地要素市場(chǎng)化配置。土地流轉(zhuǎn)是手段不是目的，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的目的在于盤(pán)活土地資產(chǎn)，提高土地要素使用價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，拓寬農(nóng)民收入渠道。因此，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造價(jià)值是土地制度改革創(chuàng)新的前提，已有研究表明單靠土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的模式在宏觀上已經(jīng)呈現(xiàn)乏力態(tài)勢(shì)，將家庭生產(chǎn)融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)分工體系更具實(shí)踐價(jià)值[13]。具體來(lái)看，政府在引導(dǎo)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)時(shí)應(yīng)積極探索土地流轉(zhuǎn)的增值路徑和實(shí)現(xiàn)方式，從單一流轉(zhuǎn)方式向多元化綜合流轉(zhuǎn)方式發(fā)展。

現(xiàn)有法律法規(guī)在落實(shí)集體所有權(quán)和穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)等方面更為明確，但在第三方經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)方面仍有待完善。為此，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化對(duì)第三方經(jīng)營(yíng)者的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能和義務(wù)的立法保護(hù)，主要包括自主有償使用、經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)與抵押、農(nóng)產(chǎn)品處置和補(bǔ)貼收益、土地征收地上物補(bǔ)償，以及租金承擔(dān)、損害賠償?shù)取Ｍ恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)在土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中最為活躍，加強(qiáng)第三方經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)將有助于激發(fā)農(nóng)村市場(chǎng)活力，促進(jìn)農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)。在實(shí)際政策制定實(shí)施過(guò)程中，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變?cè)辛鬓D(zhuǎn)觀念，土地流轉(zhuǎn)不是流轉(zhuǎn)越多、規(guī)模越大越好。應(yīng)加強(qiáng)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，根據(jù)地區(qū)人地關(guān)系實(shí)際設(shè)定土地流轉(zhuǎn)上限，將土地流轉(zhuǎn)規(guī)模控制在合理區(qū)間。更為重要的是，應(yīng)因地制宜推動(dòng)多種形式的土地流轉(zhuǎn)方式，包括出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、互換、轉(zhuǎn)包等，尤其應(yīng)重點(diǎn)創(chuàng)新土地入股的有效實(shí)現(xiàn)方式。此外，還應(yīng)建立健全承包地退出機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度基礎(chǔ)[14]。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，解決好進(jìn)城落戶農(nóng)民的承包地問(wèn)題日益緊迫，地方政府應(yīng)重點(diǎn)創(chuàng)新承包地退出轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)交易機(jī)制，搭建地區(qū)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，并在市場(chǎng)服務(wù)等方面發(fā)揮作用，有效保護(hù)土地流轉(zhuǎn)和承包戶退出過(guò)程中的農(nóng)民權(quán)益。

（二）明確集體經(jīng)濟(jì)組織功能定位，推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織由注重行政管理向注重市場(chǎng)服務(wù)轉(zhuǎn)變，提高集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不僅是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的基礎(chǔ)，而且是農(nóng)民共同富裕的保障，是鄉(xiāng)村振興的組織依托。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵是充分發(fā)揮“統(tǒng)”和“分”的各自優(yōu)勢(shì)，一方面要穩(wěn)定土地承包關(guān)系，激發(fā)“分”的經(jīng)濟(jì)活力，另一方面要重點(diǎn)創(chuàng)新“統(tǒng)”的實(shí)現(xiàn)方式，解決農(nóng)民承包地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)程度不足等難題，既不搞大集體制度，又不搞私有化制度。當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)衰落的原因主要是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的認(rèn)知存在不足，對(duì)集體產(chǎn)權(quán)界定不夠明確，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織職能定位不夠清晰。為此，要從兩方面著手：

一方面，要進(jìn)一步創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)方式，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出現(xiàn)錯(cuò)位問(wèn)題的根源在于對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，將集體產(chǎn)權(quán)視為超越農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)[15]。集體經(jīng)濟(jì)首先是農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)，集體資產(chǎn)不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，集體經(jīng)濟(jì)組織只是農(nóng)民集體的代理人，農(nóng)村集體資產(chǎn)屬于農(nóng)民集體，個(gè)體成員對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)擁有成員權(quán)。農(nóng)民與集體資產(chǎn)之間的關(guān)系本質(zhì)上是一種股權(quán)關(guān)系，因而集體資產(chǎn)的股份制改革不僅有助于提高農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的認(rèn)知，規(guī)范集體資產(chǎn)使用，而且能夠加強(qiáng)集體資產(chǎn)保護(hù)、農(nóng)民權(quán)益維護(hù)和資產(chǎn)收益分配，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然。要在做好集體資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)和成員身份確認(rèn)工作基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，其制度供給重點(diǎn)在于創(chuàng)新集體資產(chǎn)股權(quán)“進(jìn)退”機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，真正盤(pán)活農(nóng)民手中的集體資產(chǎn)，使其可以通過(guò)質(zhì)押、轉(zhuǎn)讓等方式拓寬農(nóng)民收入渠道。

另一方面，增加鄉(xiāng)村治理的財(cái)政投入，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)。集體經(jīng)濟(jì)組織是集體成員的代理人，是集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理能力直接決定了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度。要以法律形式明晰集體經(jīng)濟(jì)組織功能定位，加快制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，明確其市場(chǎng)主體地位。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，加強(qiáng)黨支部對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，提高集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)能力，同時(shí)加大財(cái)政投入以保障集體組織穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。在具體落實(shí)方式上，要加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織中的干部培訓(xùn)，提升集體經(jīng)濟(jì)組織干部認(rèn)知水平和經(jīng)營(yíng)能力，推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織由注重行政管理向注重市場(chǎng)服務(wù)轉(zhuǎn)變，提高集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量。在統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制下，明確集體經(jīng)濟(jì)組織功能定位，有效發(fā)揮“統(tǒng)”的職能，是完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大舉措。

（三）堅(jiān)持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育監(jiān)管并舉，推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從數(shù)量型增長(zhǎng)向質(zhì)量型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變，提升新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)能力

近年來(lái)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體蓬勃發(fā)展，在指標(biāo)壓力下地方政府過(guò)分強(qiáng)調(diào)數(shù)量增長(zhǎng)，導(dǎo)致新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的虛化異化問(wèn)題嚴(yán)重。現(xiàn)階段，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育應(yīng)堅(jiān)持政策扶持和指導(dǎo)監(jiān)管并舉，注重微觀治理和宏觀引導(dǎo)，根據(jù)不同主體特征在實(shí)施特惠性政策的同時(shí)加強(qiáng)特定監(jiān)管，如對(duì)扶持清單中的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展定期“體檢”，提高培育清單中主體的流動(dòng)性，推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體質(zhì)量型增長(zhǎng)。

具體來(lái)看，在家庭農(nóng)場(chǎng)的培育監(jiān)管方面，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注過(guò)度規(guī)模化問(wèn)題，設(shè)置具體的經(jīng)營(yíng)規(guī)模區(qū)間，尤其應(yīng)完善經(jīng)營(yíng)規(guī)模上限設(shè)定，對(duì)以家庭經(jīng)營(yíng)為名開(kāi)展雇用經(jīng)營(yíng)的企業(yè)化家庭農(nóng)場(chǎng)，應(yīng)給予重點(diǎn)規(guī)制監(jiān)管，調(diào)整扶持政策，指導(dǎo)有序整改;同時(shí)應(yīng)關(guān)注兼業(yè)農(nóng)戶發(fā)展需要，引導(dǎo)其向職業(yè)農(nóng)民方向轉(zhuǎn)變。在農(nóng)民合作社的培育監(jiān)管方面，應(yīng)重點(diǎn)排查“僵尸社”，關(guān)注其服務(wù)能力和紐帶作用，對(duì)虛化的農(nóng)業(yè)合作社給予專項(xiàng)指導(dǎo)，健全農(nóng)業(yè)合作社組織結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)業(yè)合作社帶動(dòng)能力。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的培育監(jiān)管方面，重點(diǎn)防范“非農(nóng)化”傾向，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)因其更能發(fā)揮市場(chǎng)主體優(yōu)勢(shì)，在政策扶持上應(yīng)加強(qiáng)其在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上各環(huán)節(jié)的帶動(dòng)作用。同時(shí)，應(yīng)規(guī)范農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的上游業(yè)務(wù)，避免過(guò)度爭(zhēng)奪小農(nóng)戶資源，侵害小農(nóng)戶權(quán)益。

未來(lái)，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育上應(yīng)重點(diǎn)區(qū)分主體間共性與個(gè)性，重點(diǎn)解決土地、資金、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施等共性問(wèn)題，具體扶持政策上應(yīng)逐漸弱化主體類型，加強(qiáng)以具體業(yè)務(wù)確定扶持方式和扶持力度，打破主體間邊界以形成良性互動(dòng)。根據(jù)不同新型經(jīng)營(yíng)主體相對(duì)優(yōu)勢(shì)實(shí)施精準(zhǔn)特惠性政策，重點(diǎn)解決好家庭農(nóng)場(chǎng)的資金缺乏、經(jīng)驗(yàn)不足等問(wèn)題，解決好農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部治理、利益分配等問(wèn)題，解決好農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)防范等問(wèn)題。

（四）加強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式由土地規(guī)模化向服務(wù)規(guī)模化轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)小農(nóng)戶與大市場(chǎng)的利益聯(lián)結(jié)

農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要實(shí)現(xiàn)途徑。但當(dāng)前我國(guó)在推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，部分地方政府將其實(shí)現(xiàn)路徑等同于以土地流轉(zhuǎn)為抓手促進(jìn)土地要素的集中化，這導(dǎo)致了土地過(guò)度集中、土地使用效率下降和土地非農(nóng)化等問(wèn)題，違背了當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基本要求，不僅引致農(nóng)村領(lǐng)域土地關(guān)系緊張問(wèn)題，而且土地生產(chǎn)率下降背離了通過(guò)適度規(guī)模化實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益的初衷。基于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)只是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的一種實(shí)現(xiàn)方式，在現(xiàn)階段通過(guò)深化農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)在涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)農(nóng)戶專業(yè)指導(dǎo)，做好小農(nóng)戶和大市場(chǎng)間的利益鏈接，通過(guò)服務(wù)規(guī)模化實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益的經(jīng)營(yíng)方式更適合我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際。

未來(lái)應(yīng)將加強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)作為農(nóng)業(yè)支持政策的重點(diǎn)，充分培育適應(yīng)市場(chǎng)變化的新型社會(huì)化服務(wù)主體和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，在技術(shù)、資金、信息以及經(jīng)營(yíng)管理、產(chǎn)品銷(xiāo)售等方面細(xì)化扶持政策，引導(dǎo)不同主體以不同形式連接帶動(dòng)小農(nóng)戶，向小農(nóng)戶提供專項(xiàng)服務(wù)或系列化服務(wù)，發(fā)揮其在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個(gè)環(huán)節(jié)的服務(wù)中的專業(yè)帶動(dòng)能力和內(nèi)外紐帶作用，從過(guò)分強(qiáng)調(diào)支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大要素投入，轉(zhuǎn)向突出各主體服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量。具體措施應(yīng)從政策扶持和市場(chǎng)培育兩個(gè)方面同時(shí)著手：一要整合現(xiàn)有農(nóng)業(yè)服務(wù)資源，形成各部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會(huì)化服務(wù)新機(jī)制，盤(pán)活農(nóng)業(yè)服務(wù)存量資源條件下增加政策扶持力度，對(duì)地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行精準(zhǔn)扶持;二要把握新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系多元化多層次特點(diǎn)，構(gòu)建公益性與經(jīng)營(yíng)性主體間的合作機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)服務(wù)人員的指導(dǎo)培訓(xùn)，提升服務(wù)隊(duì)伍整體素養(yǎng)。更為重要的是，應(yīng)以市場(chǎng)化為主導(dǎo)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)，滿足多元化服務(wù)需求和市場(chǎng)需求變化，形成可持續(xù)有活力的新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。在鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的大背景下，服務(wù)規(guī)模化不僅堅(jiān)持了家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，也賦予了雙層經(jīng)營(yíng)體制新內(nèi)涵。

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