協同視角下西安政府對自然保護區的問題研究1

摘 要：隨著地方經濟一體化的發展，地方政府在發展經濟的同時，對當地的自然保護區遭到破壞，地方政府部門面處理自然保護區問題面臨臨大量的社會問題和矛盾，政府的公共事務部門不能完全有一個部門單獨來解決，對原有的公共事務處理方式受到了挑戰。為了加強地方政府對自然保護區的整體性和一致性，較少政府部門職能交叉和相互掣肘，引用西方國家跨部門協同機制的案列，進行指導對自然保護區保護。但是我國在市場經濟高速發展和社會化的發展時，政府部門的協同時相對落后的，作為我國政府權力機構運行的部門協同機制一直處于非規范化、不完善、缺乏約束的狀態，政府各個部門各自為政、互相推諉的現象很多。本篇文章對地方政府部門協同進行探討，促進跨部門資源的整合，提高跨部門協同的工作效率和綜合治理能力。

關鍵詞：協同治理；部門；自然保護區

習近平總書記近年來就環境和生態建設發表過很多次講話，特別是著名的“兩山理論”：綠水青山就是金山銀山的講話深入人心。過去十年地方政府對經濟的發展和追求，忽視了對自然保護區的的保護，常常踩踏著生態保護的紅線。自然保護區是一條不可逾越的底線，但以追求經濟發展沖擊自然保護區的案例仍然屢屢發生。針對內蒙古錫林郭勒草原、河南小秦嶺、寧夏賀蘭山、山東長島、廣東丹霞山、祁連山等國家級自然保護區的生態環境問題，在2016年1月13-14日國家環保部分別約談自然保護區所在市級人民政府、保護區省級主管部門及保護區管理機構主要負責人，督促其全面落實相關的法律法規，堅決制止破壞自然保護區生態環境的各種違法違規行為。在2018年5月18日到19日，全國生態環境保護大會在北京召開，習近平總書記對生態文明的極端重要性再次作了闡述，提出了六大原則、五大生態文明體系。從這點來看，習近平同志關于生態文明建設的闡述在這次會議上已經體系化了。習近平生態文明思想已經成為相對獨立的思想體系。這個思想體系是在習近平新時代中國特色社會主義思想下的一個重要組成部分，它具有相對的獨立性。這次講話標志著習近平生態文明思想的全面形成，所以這次會議的意義非常重大。它是新時代我國進入到環境保護新時期，未來全國開展生態文明建設的一個重大的理論指導。

隨著地方經濟一體化的發展，地方政府在發展經濟的同時，對當地的自然保護區遭到破壞，處理自然保護區問題面臨大量的社會問題和矛盾，政府的公共事務部門不能完全有一個部門單獨來解決，對原有的公共事務處理方式受到了挑戰。為了加強地方政府對自然保護區的整體性和一致性，較少政府部門職能交叉和相互掣肘，引用西方國家跨部門協同機制的案列，進行指導對自然保護區保護。但是我國在市場經濟高速發展和社會化的發展時，政府部門的協同治理相對落后的，作為我國政府權力機構運行的部門協同機制一直處于非規范化、不完善、缺乏約束的狀態，政府各個部門各自為政、互相推諉的現象很多。本篇文章對地方政府部門協同治理進行探討，促進跨部門資源的整合，提高跨部門協同的工作效率和綜合治理能力。提出符合當下地方政府跨部門協同治理自然保護區的框架。

一、協同的定義

自20世紀90 年代以來，在西方社會科學領域出現了治理一詞，被廣泛的應用于政治學和社會經濟管理中，一些政治學者、經濟學者及國際性的機構賦予了治理一詞更多的功能。然而治理的概念在我國的學術界中已經得到規范的應用。

1.1 國外協同治理的定義

治理是協同治理理論研究的基本理論位背景。波利特認為，治理強調公共管理需要除政府自身以外其他社會行動者的積極參與，吸取包括在內的更為廣闊的力量處理好公共事務。羅德認為，治理理論指出管理主義導向新公共管理存在的四個缺陷：管理主義關注組織內部的經濟 效率等忽視了組織間的聯系和科層控制，目標充斥忽視了組織間的關系和信任，只關注結果不等用于網絡話管理中，競爭和掌舵存在著矛盾。同時羅德還指出社會網絡治理和組織的網絡治理。隨著治理的發展，協同理論的產生被廣泛運用于公共管理的問題中用來解決問題和實證分析。扎德克認為，協同治理是有效應對環境和社會帶來的挑戰，是全球性的趨勢，沒有替代的方案。安塞爾認為，作為一個新型的治理模式，協同治理已經逐漸的興起，用于取代公共決策和執行中的管理主義，安塞爾通過對美國134個協同治理案例進行研究得出結論，協同治理成功的關鍵變量：沖突與合作、利益相關者參與激勵、權力和資源的不平衡、領導力和制度的設計。維爾用實證分析了2005年澳大利亞維多利亞區域管理論壇在促進州政府部門與地方政府之間協同治理的作用。有利于區域管理和區域協同帕爾迪提供了評估協同治理過程中權力的研究框架，分析了協同治理過程中團體的相對權力。

1.2國內協同治理的定義

21世界以來我國的學術界圍繞治理的理論相繼介紹和引入了國際治理的前沿概念，包括整體性治理、多中心的治理、網絡治理等。俞可平認為，立足于中國公共管理實際，治理理論對于我國擺脫市場化進程中公管理的低效和多方面的失敗具有十分重要的借鑒意義。竺乾威介紹和評價了整體治理，認為整體治理是在對新公共管理進行反思的基礎上提出來的。王興倫認為多中心治理位公共事務提出了不同于官僚行政理論的治理邏輯。鄞興奮網絡治理理論對公共管理主體間關系的核心問題進行探索。夏書章認為，公共領域的事物紛繁、關系復雜、問題溢出，政府需要與非政府組織的合作。鄧惠欣認為通過建立、指導、促進、運用、和監督跨部門的組織安排以解決公共政策問題的整個過程。鄭巧分析了協同和治理理論的基礎上，認為協同治理是服務型政府的治理邏輯。國內學術界將治理理論用于公共管理領域中有社會管理、公共危機管理、環境管理。

二、西安自然保護區存在的問題

2.1保護區管理法律法規不完善

雖然國家出臺過與保護區相關的法律和政策，讓保護區的管理有法可依，但是很多自然保護區管轄區域的經濟發展緩慢、基礎建設落后、運營經費不足和體制不順等問題，導致了自然保護區的發展與立法規定產生了沖突，反而不利于自然保護區可持續發展，如自然保護區管理實際工 作與《森林法》中部分法規存在沖突[。

2.2政府管理體系不到位

建國以來，我國自然保護區建設已經過60多年的發展，實踐證明，自然保護區的主要職能是保護自然資源、生態研究和生態教育等，并通過行政管理將各項工作順利完成。由于我國地區間發展水平各異，部分自然保護區的管理體系中仍存在不完整、不規范的問題。自然保護區地處偏遠地區，管理工作難免疏漏，經常出現上、下級部門間溝通不暢及各保護區各自為政、管理松散等現象不利于保護區 實現質的提升。

2.3科研宣教力量薄弱

國內很多自然保護區存在管理機構建設不健全、專業落后等問題。很多自然保護區地處偏遠地區，工作條件艱苦，生活條件差，地方經濟來源不穩定，上下機構部門間溝通難度大，管理難度也大。在自然保護區的科研方面，經費來源緊張，工作人員待遇低，工作積極性不高，無法引進外來技術人員，又加上人才流失現象嚴重，因而阻礙了保護區質量提升。努魯兒虎山國家級自然保護區的人員結構中，科技人員僅占總人數的10%c左右，大多數工作人員整體素質不高，延緩了保護區的發展和提升。

2.4政府財政資金投入不足

目前，我國大多數自然保護區都存在資金短缺的現象。據統計，國家財政和地方財政每年對自然保護區的資金扶持不到2億元，而且仍有較多保護區出現自給自足的現象，難以維持保護區的正常運營及其基本建設。各地保護區的管護費標準不同，其資金總投入相對于當前生態破壞治理的費用微不足道，其所帶來的生態效益是 這些資金投入所無法達到的。

2.5門與部門之間協調不到

在進行經濟法發展的同時，各個部門制定符合自身部門利益的政策，忽視對自然保護區的考慮，形成政策出自多個部門，在政策的執行上各自為政，缺乏統一的政策文件，進而造成對自然保護區的破壞

三、協同下對西安自然保護區存的措施

3.1完善保護區法律法規和管理體制

根據地區特點，建立自然保護區機構評估體系。目前，我國在保護區生物多樣性的評價方面未形成統一的體系。當前很多保護區的機構工作重心是對區域內進行不定期的 例行檢查，如消滅森林火災源頭、打擊野生動物盜獵、禁止 盜采盜伐等，但這些工作與達到保護區目標仍存在很大差距。因此，要完善法律法規，建立評價體系，提高管理的效率，增強工作積極性。

3.2對自然保護區實行依法管理

堅持以法治理保護區，用法律法規約束自然保護區附 近居民的個人行為。各地方政府機構，可以在《中華人民共 和國環境保護法》《中華人民共和國自然保護條例》等法律 法規的基礎上，根據地區實際情況制定適合當地的自然保 護區法規或條例，讓保護區的工作有法可依。同時，也要加強自然保護區居民的生態意識和法律意識，加大宣傳和培訓，加強領導和工作人員的法律意識，讓工作人員真正做到 依法管理。

3.3加強保護區的科學技術研究

保護區的發展要以科學合理的研究系統為基礎，需要積極探索、合作和及時創新，加強與科研機構的聯系，最大連續跟蹤記錄至少5年以上，目的是為了對公益林的經營 成果進行觀測分析，從而有助于總結出合理科學的林場管 理模式以及技術方法。

3.4加強部門之間的合作

部門與部門之間要相互的配合和協同，在制定政策的同時形成一致的政策性文件和標準，為以后再執行自然保護區問題的時候有個合理的操作性方案，不至于政策的雜糅，方便對自然保護的管理。

結語：

通過對地方政府跨部門協同作為一個解決問題的目標，對地方政府跨部門職能在執行公共事務時的問題進行梳理，對跨部門職能進行深入的剖析，進行組織架構的整合，運用職能體系橫向和縱向的的整合，達成一個協同的標準體系，如在對生態環保保護問題上“中央環保督查組到地方巡查，地方政府職能部門全力的配合”在全國的環保督查中，地方政府職能部門密切的配合和協作，體現職能部門協同的重要性，反映出職能部門體系協同問題。更有于解決政府跨部門的協同問題。

參考文獻：

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[4] 俞可平.中國地方政府創新案例研究報告[M].北京大學出版社，2015

[5] 俞可平.推進國家治理與社會治理現代化[M].北京大學出版社，2014

作者簡介：任佑路，現就讀于陜西師范大學哲學與政府管理學院2017級行政管理專業。碩士研究生，主要研究方向：非盈利組織。