地方政府債務重整中債權人利益保障問題研究

鮑家偉

摘 要：十三屆人大二次會議上財政部發言人表示要嚴控地方政府債務風險，地方政府債務重整作為防控地方政府債務風險的重要制度設計在新時代下值得重視。但目前學界在進行地方政府債務重整研究時主要聚焦于如何通過重整使地方財政重建，而對重整中債權人利益保障的研究則處于相對空白的狀態。保障債權人利益是地方政府債務重整中維護政府信用的必然要求，有利于平衡債權人與地方政府地位的不對等，是地方政府債務重整順利進行的重要前提。在制定《公共債務法》的基礎上，完善地方政府信息公開和信用評估機制，健全地方政府債務重整中債權人利益保障機制是保障債權人利益的重要路徑。

關鍵詞：地方政府債務重整;債權人利益;必要性

一、地方政府債務重整中債權人權利客體范疇的政策界定及影響

地方政府債務重整是指地方政府在無力償還到期地方政府債務時，通過各種措施挽救地方財政，解決自身負債問題的一種自救方法。在這一過程中，債權人作為權利人的利益應當受到保護，而要想精準保護債權人的利益，就必須先厘清作為債權人權利客體的地方政府債務的范疇。

我國中央政府對于地方政府債務的認識經歷了很大的變化。2015年新《預算法》頒布之前，中央政府對于地方政府舉債表現出明確的排斥傾向，對地方政府的發債權持否定態度。但是，在實踐中，地方政府出于投資和建設等的需要，通過各種迂回方式隱性舉債的情況屢禁不止，造成大量不規范的地方政府債務藏于暗處，客觀上妨礙了地方政府債務風險的防控。面對這種現實，我國于2015年頒布了新《預算法》，規定地方政府可以在國務院確定的限額范圍內通過發行地方政府債券的方式舉借債務，在法律上確定了地方政府有限的發債權。

地方政府債務根據其存在形式可以分為顯性債務和隱性債務，根據其確定性可以分為直接債務和或有債務。因為各類債務性質存在重疊的情況，理論學界通過重新組合的方式將地方政府債務分為顯性直接債務、顯性或有債務、隱性直接債務和隱性或有債務[1]。但地方政府債務范疇的政策界定和學術界定有很大不同，中央政府出于削減地方政府債務規模的目的，在《地方政府性債務風險應急處置預案》（以下簡稱《預案》）中對地方政府性債務與地方政府債務進行了區分，將地方政府性債務分為地方政府債券、非政府債券形式的存量政府債務和存量或有債務，并將地方政府依法承擔全部償還責任的地方政府債務的范疇限定為政府及其部門以發行政府債券方式舉借的債務，從政策上縮小了地方政府債務的范疇，規定了部分非政府債券形式的存量政府債務與政府債券的置換，反映“現階段中央政府正傾向于逐漸通過地方債置換的方式，將地方政府的間接債務（諸如平臺債、城投債等）轉化為地方政府的直接債務（體現為地方政府債券）”[2]的情況，并把存量或有債務排除在地方政府債務的范疇之外，以此來降低地方政府債務的規模。

綜上，我們明顯可以看出中央政府對地方政府債務重整中債權人權利客體地方政府債務的政策認識經歷了從非法到合法，但范疇逐漸縮小并逐步規范的過程。《預案》中對地方政府債務范疇的政策認定方式實際上縮小了地方政府債務的體量，削減了各種非法地方政府債務的生存空間，使得地方政府債務統一化、公開化和規范化。中央政府試圖通過對地方政府債務范疇進行政策認定的方式來規范地方政府債務，我們不能否認這種政策認定有效降低了進行地方政府債務重整的現實難度，為我國地方政府債務重整的平穩進行增加了現實可能性，大大降低了地方政府進行債務重組可能造成的不利社會影響，但同時這也使得社會公眾對地方政府債務重整中的債權人利益保障提出了更高的要求，因為這一政策相當于對以地方政府債券形式存在的這一官方認可的地方政府債務的債權人的利益保護進行了政策背書。

二、構建地方政府債務重整中債權人利益保障機制的必要性

（一）維護地方政府信用的必然要求

中央政府通過《預案》將地方政府債務限定為地方政府債券，這一做法雖然使得地方政府債務的范疇確定化，有效地降低了地方政府債務重整的規模，有利于地方政府財政重組的穩定進行，但是由于地方政府債券形式的地方政府債務是以地方政府的名義發行的、經過國家法律文件明確認可的債務形式，與地方政府有確定的、不可推脫的關聯，客觀上也使得地方政府債務與地方政府信用更加緊密的聯系在一起，提高了債權人對債權實現的期待。當一個地方政府進入重整程序，往往意味著它的經濟信用已經跌入谷底，需要以更有力的措施加強投資者的信心，為重整后的地方經濟發展做好準備。因此，地方政府債務重整不但面臨著地方財政重組的任務，而且也承擔著釋放經濟重振信號的責任，在地方政府債務重整中地方政府是否維護債權人利益就是社會公眾考察地方政府信用的一個重要指標。

政府信用是我國社會信用體系建設的重要部分，是新常態下我國社會經濟發展的重要環境條件。“政府信用是多元的，而作為經濟維度的政府信用卻在經濟的可持續發展和社會的穩定等方面承載著重大的‘信用預期’，一旦其無法實現承諾或出現失信，將會引發系統性的風險”[3]。因此，在進行地方政府債務重整時，必須更加注意債權人利益的保護，建立完善的債權人利益保護機制，滿足債權人的對政府信用的合理期待，只有在重整中充分尊重和保護債權人的利益，才能讓其他投資人重拾對該地方政府的財政能力的信心，有利于重整后地方政府財政的重新起飛。

（二）有利于平衡債權人在重整中的不利地位

一般而言，在債權債務關系中債權人由于其經濟優勢往往處于有利地位，但在地方政府債務重整中，因為債務人本身身份的特殊性，債權人反而會處于不利地位。

首先，地方政府債務重整制度自提出以來，一直是以扭轉地方財政困局、恢復地方財政能力為根本目的，在這一目的指導下，關于地方政府債務重整制度的構建就不可避免的具有對地方政府的偏向性，容易造成制度設計以地方政府利益為中心，這種利益上的偏向性使得債權人在地方政府債務重整中往往處于被忽視的地位;其次，我國在傳統上就屬于行政力量比較強勢的國家，地方政府長期處于優勢地位，并且在社會生活中，地方政府相對于債權人也往往以管理者的身份出現，因此很難說二者是平等的，這種現實地位的不平等性使得作為債權人的地方政府在地方政府債務重整過程中獲得信息的能力和渠道以及能夠動用的社會資源都遠遠超過作為債權人的個人，這種歷史傳統造成的不平衡性，不利于地方政府債務重整的公正進行，需要通過債權人利益保障機制予以平衡和協調;最后，《預案》關于地方政府債務重整計劃僅規定了政府通過各種措施進行財政復蘇而沒有對相關債權人的權利的規定，這實際上將地方政府債務重整的主導權交給了地方政府，導致地方政府在地方政府債務重整中具有絕對的主導地位，進一步強化了雙方地位上的不平衡。

地方政府債務重整以恢復地方政府財政能力為核心當然無可厚非，但是應當設立對應的債權人利益保障機制，盡量避免對債權人利益的損害，以此來平衡雙方利益達到雙贏的結果，讓地方政府債務重整不至于淪為地方政府一個人的獨角戲，達到社會效益的最大化。

（三）為地方政府債務重整的順利進行提供基礎

地方政府債務重整涉及的社會公眾極為廣泛，債務規模往往比較龐大，而且由于事關廣大債權人的切身利益，地方政府債務重整的一舉一動都會產生巨大的社會影響。要想盡量減輕地方政府債務重整的不利影響，確保重整程序能夠順利進行，債權人的配合和協助是必不可少的基礎條件，而要想取得債權人的配合和協助，設立債權人利益保護機制保護債權人的利益，將地方政府債務重整的利益與債權人的利益聯結起來是最有效的辦法。

債權人利益保障機制作為地方政府債務重整制度的一部分，它所保障的債權人利益在根本上和地方政府債務重整的目的是不矛盾的。地方政府債務重整的實現與債權人利益的保障息息相關，只有盡量保護債權人的利益，才能取得債權人的信任，進而獲得債權人的協助，重整才能夠順利進行;《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》規定對于地方政府債務，中央實行“不救助”原則，這實際上斬斷了債權人從中央政府實現債權的可能性，表明債權人與地方政府在確保重整順利進行方面是一致的，只有確保重整成功，地方政府財政重建順利，債權人的債權才能獲得最大化的實現，相反，如果地方政府債務重整失敗，地方財政陷入僵局，債權人的債權自然很難得到實現。

三、地方政府債務重整中債權人利益保障的現實路徑

（一）制定《公共債務法》將債權人利益保障制度化

在法制社會，任何一項利益要想得到強有力的保護就必須將其保護制度化，而任何一項制度要想順利實施，有規范性法律文件進行規制是必要前提。

目前，《預算法》和國務院發布的《預案》是地方政府債務的主要淵源，這兩個文件雖然分別規定了地方政府債務和地方政府債務重整計劃的內容，但它們存在兩點問題：第一，它們關于地方政府債務重整的規定過于獨立化和碎片化，沒有健全的地方債制度作為基礎，“預算法畢竟不是公共債務管理之法，不可能就地方債作出詳細規定，因為地方債涉及發行、審批、使用、償還和監督等諸多問題”[4]，而《預案》作為一項國務院通知更不可能對地方債作出完善的規定，并且它們對于地方政府債務重整中債權人利益保障都尚未作出規定。地方政府債務重整是當地方政府債務出現問題之后才發揮作用的后置性補救措施，它根植于地方政府債務的基本法律制度之上，要想在地方政府債務重整中構建債權人利益保障機制，就必須制定《公共債務法》給予債權人系統的和整體性的保護，否則沒有規定地方政府債務的基本法律制度作為前提，關于地方政府債務重整計劃和債權人利益保障機制的規定就是無根之木，很難得到落實;二是《預案》的效力層級不夠高。地方政府債務重整是事關地方政府財政運行和地方政府信用的重要問題，與地方政府財政能否重建息息相關，是事關地方民生的大事，應當由體現人民意志的法律加以規范，《預案》作為國務院以通知形式發布的文件，它的規范效力不足，只能作為過渡時期的臨時性規范，不能長期承擔規范地方政府債務重整的責任，制定《公共債務法》規定債權人利益保障機制能有效填補我國現行規范性法律文件對地方政府債務重整中債權人利益保護的空白，能為地方政府債務重整中債權人利益提供更高效力層級的制度保障，使得地方政府債務重整中債權人利益保護有法可依。

（二）完善地方政府財政信息公開和信用評估機制

在地方政府債務重整中，地方政府與債權人在地位上實際是不平等的，這種不平等不僅體現在他們所能動用的能量和歷史傳統上，更多地表現為信息上的不對稱性，債權人獲得地方政府的財政信息在實踐中一直存在較大困難，這就使得很債權人無法根據實際情況及時采取措施保護自己的合法權益。并且我國社會大眾對地方政府的經濟信用一直存在過高的信心，“投資者往往認為地方政府不會破產，即便遭遇危機最終中央或聯邦政府會施以援手，從而過高估計地方政府的信用和償還債務能力”[5]，在這種情況下，如果地方政府在重整中不進行地方政府資產負債等財政信息的公開，將會導致債權人損失進一步擴大。因此，為了更好保護債權人的合法權益，地方政府應當積極推進財政公開，尤其是對地方政府資產負債應當予以公示，實現陽光財政，這是地方政府債務重整中債權人利益得以保障的重要條件，并且這種公開應當貫穿地方政府債務重整的全過程，“只有首先了解地方政府擁有多少及什么類型的資產，尚欠多少債務，投資者才能準確衡量風險，做出正確的判斷和選擇”[6]。在申請進行地方政府債務重整前，地方政府應當公布自己的財政狀況、無法償還債務的原因及其進行地方政府債務重整的具體方案等;在地方政府債務重整程序進行過程中，地方政府應當實時公開重整程序的進行情況，以便相關債權人能夠提前做好準備，盡量將損失控制到最小;在地方政府債務重整程序終結時，地方政府應當將重整后的財政情況和償債信息予以公示。

建設完善的社會信用體系是我國未來一段時間的重要任務，政務誠信建設是其中的重要一環，要落實政務誠信，就必須構建地方政府信用評估機制，建立政府信用評價標準。如果我們把地方政府債務的債權人利益保護作為地方政府信用評估機制評價地方政府信用的一項重要的標準予以確定，那么因為地方政府進行地方政府債務重整是為了重建地方政府財政，而地方政府信用是地方政府財政重建的重要支撐，這一機制就能夠將地方政府信用與債權人權益連接起來，從而倒逼地方政府在地方政府債務重整中自覺自動維護債權人的利益，形成一個良好的共贏機制。

（三）健全地方政府債務重整中債權人利益障機制

根據地方政府與債權人的關系，為了在地方政府債務重整中更好地保護債權的利益，筆者認為在進行地方政府債務重整制度設計時應注意以下幾點：

1. 明確債權人在地方政府債務重整啟動中有限的申請權

地方政府債務重整的啟動是地方政府債務重整程序的起點，在整個啟動過程中最基礎的是確定主體的申請資格。根據地方政府債務重整的目的的不同，不同國家和地區規定的申請主體有很大差異。在以保護地方政府利益、恢復地方政府財政能力為地方政府債務重整的目的的國家和地區，往往規定重整程序的申請權為地方政府所有，而在以保護債權人利益為先的地區和國家，則將地方政府債務重整的債權人確定為申請人。

我國地方政府進行地方政府債務重整的核心目的是重建地方財政，因此將申請地方政府債務重整的權利賦予作為債務人的地方政府看起來是毫無疑問的，但是是否應當就此完全否定債務人申請地方政府債務重整的權利是值得商榷的。

處理債權債務關系的關鍵點在于協調債權人和債務人雙方的利益，過于偏向某一方的處理機制往往不能順利實施，并且容易造成雙方利益保護的失衡，因此應當賦予債權人一定的申請權。當然，由于地方政府債務重整事關地方政府職能的實現、社會經濟安全的維護和財政金融風險的防控等重大問題，對債權人的申請權應當予以限制，債權人的申請權只能是一種有限的申請權。一方面只有當債權人有確切證據證明地方政府陷入財政困境，無法償還到期債務，才能申請啟動地方政府債務重整程序，這是一種證據要求;另一方面，應當為債權人的申請權設定前置條件，即既使債權人有確切證據證明，也必須首先向該地方政府提出重整的意見，然后由地方政府申請重整，只有當地方政府無正當理由拒不申請時，債權人才能行使申請權。

2. 允許債權人在地方政府債務重整中組建債權人會議

債權人應當被允許在地方政府債務重整中組建債權人會議，債權人會議以維護債權人共同利益為目的，是對地方政府的重整措施表達意見和進行監督的機構，它的組建能夠在地方政府債務重整中有效保護債權人的利益。

一方面，債權人會議是債權人參與地方政府債務重整，實現其在重整中的協商權的重要途徑。地方政府在進行地方政府債務重整申請前應當積極通過債權人會議與債權人對事關債權人利益的重整措施進行協商，保障債權人合理的參與權，使雙方就地方政府債務重整計劃達成一致意見，因為只有雙方經過協商討論的處理意見才能得到債權人的認可，債權人才會積極配合相關行動，重整計劃才能順利實施，否則容易導致地方政府債務重整程序已經走完，事情卻沒有解決的窘境，遺留大量的不穩定因素。當然，由于地方政府債務性質的特殊性，此債權人會議與企業破產中的債權人會議有很大差異，兩者在參與重整的深度和廣度上有很大差別。

另一方面，債權人會議是保護債權人利益的監督異議機構。地方政府債務重整要在保障地方政府基本職能正常實現的基礎上進行，而且政府事務的處理具有專業性，債權人不具有相關專業能力，這客觀上限制了債權人會議對地方政府債務重整的干預程度，因此，地方政府債務重整中的債權人會議更多的是以一個監督者而非管理者身份出現，不應當過多干涉地方政府進行債務重整所采取的各項措施。但是如果債權人發現地方政府在進行地方政府債務重整時確有侵害自身利益的行為，可以通過債權人會議表達意見。為了使這種意見不至于過于無力，我們可以賦予債權人會議對嚴重侵犯債權人利益的行為向上一級人名政府提出特別異議的權利，然后由上一級人民政府對異議進行審查，做出處理決定。

3. 構建債權人受損利益的行政和司法雙重救濟體制

任何法律政策的制定都不是完美的，任何法律政策的實施效果也都不是完全的，即使我們在地方政府債務重整中建立了相當完備的債權人利益保障機制，在實際操作中依然有可能出現侵害債權人利益的情況，我們必須為此設立相應的事后救濟措施。

地方政府債務重整在本質上就是地方政府主導的重建地方財政的一系列行政行為的綜合，如果地方政府的某個行為侵犯了債權人的利益，我們應當允許債權人向該地方政府的上一級政府提起行政復議。因為“就當前我國各級政府關系來說，彼此之間責任的獨立性其實是相當微弱的，當我們強調‘下級服從上級’的時候，其實也就隱含了‘上級為下級負責’的意思”，[7]由上級政府對可能侵害債權人利益的行為進行復議審查符合我國政府機關的領導體制，具有最高的救濟效率，并且符合我國群眾有事找上級的思維傳統。如果債權人對復議結果不服，可以允許其提起行政訴訟，但是由于地方政府債務重整是事關地方民生的大事，受理法院應被限定為中級法院以上級別的法院，排除基層法院的管轄權;另外，為了避免地域性因素對審判結果的干擾，建議由其他地區的法院進行跨區域審理。

四、結語

債權人利益保障制度作為地方政府債務重整中長期被忽視的一部分，應當引起重視。制定《公共債務法》是構建債權人利益保護機制的規范前提，健全地方政府財政信息公開和信用評估機制是保護債權人利益的必然要求，賦予債權人在地方政府債務重整的啟動中有限的申請權、允許債權人組建債權人會議以及提供行政和司法雙重救濟作為債權人利益的最后保障是進行債權人利益保障機制制度設計的重點。

參考文獻：

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