創新應用新一代信息技術實現自貿區新片區“二線高效管住”

汪勝洋 王東偉

摘要：上海自貿區新片區在政策設計和規劃建設時提出“二線高效管住”的要求。這是一項復雜的系統性工作，涉及海關、檢驗檢疫、工商、稅務、商務、口岸和外匯管理等多個行政部門，并受監管制度、監管模式、技術手段、社會誠信環境等因素的影響和制約。本文從創新應用新一代信息技術的角度提出了一種解決方案和決策建議。

關鍵詞：自貿區?新片區?新一代信息技術?二線高效管住

作者簡介：

汪勝洋，民建中央經濟委員會副主任、上海市政協常委、民建上海市委上海經濟社會發展研究院院長。

王東偉，上海延華智能科技（集團）股份有限公司執行總裁、總工程師，《智能建筑》雜志社副主編。

上海增設自貿試驗區新片區是中央交給上海三項新的重大任務之一，具有國家“試驗田”功能。新片區實現“境內關外、來去自由、風險可控”是基本要求，“一線完全放開、二線高效管住”是這項任務得以順利完成的基礎標準。只有二線管得住，一線才放得開，為此，“二線高效管住”就成為當前推進新片區政策設計和規劃建設的重要前置性要求。“二線高效管住”是一項復雜的系統性工作，涉及海關、檢驗檢疫、工商、稅務、商務、口岸和外匯管理等多個行政部門，并受監管制度、監管模式、技術手段、社會誠信環境等因素的影響和制約。本文從技術應用的角度研究該問題，為高層提供決策建議。

一、上海自貿區監管現狀分析

第一，自貿區“二線”現行監管模式。海關作為監管的主要部門，在監管平臺方面，實行的是稽查制度，依法對區內企業開展海關稽查，海關對區內企業實現電子賬冊監管制度和計算機聯網管理。在貨物監管方面，實施了貨物狀態分類監管制度。自貿區與境外之間的進出貨物需要在海關辦理通關備案手續，保稅貨物進入自貿區可先進區、后報關。非保稅貨物進出自貿區需要向海關辦理報關手續，海關按一般貨物口岸通關模式進行監管。海關對于口岸貨物的監管實施賬冊管理，并對拆拼集裝箱作業進行監管。

第二，自貿區不斷探索協同監管機制，監管取得顯著成效。自貿區不斷加強綜合監管制度創新，探索以“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”和“雙隨機、雙評估、雙公示”的監管協同機制。確立了符合高標準貿易便利化規則的貿易監管制度，基本建立國際貿易“單一窗口”、貨物狀態分類監管模式，推出了國際中轉集拼等一系列改革措施。

第三，現行監管方式和手段需要新突破。現行監管手段局部實現了信息化、智能化，如單兵手持終端的巡檢、智能卡口等，但尚未完全實現無紙化和數據化。貨物全過程數據的獲取深度和厚度還不夠。目前主要集中在倉單數據、單證數據的獲取，但嵌入在企業管理系統的相關數據、倉儲數據尚不能完全獲取。此外，海關及出入境檢驗檢疫機構、口岸、區內企業之間的數據沒有完全共享互通，從而無法有效實現綜合監管。

第四，海關信息技術應用情況。隨著物聯網技術的應用和發展，目前我國部分海關主要在智能卡口管理、進出境運輸工具管理、集裝箱管理等方面應用了物聯網技術。如在卡口監控、轉關監管、場地監控、保稅設備監管、船舶監控等部分業務中應用了無線射頻識別（RFID）、電子關鎖、集成電路卡、車牌號和箱號識別、電子地磅、運輸工具圖像抓拍、全球定位系統（GPS）、地感線圈、紅外感應、船舶識別等多種感知技術和設備。深圳海關采用了新的開發服務網關（OSGI）框架，新框架具有標準化、模塊化、動態化的特點。通過該框架，今后新增各種物聯傳感設備時，僅需遵循統一標準即可靈活接入，各種業務也可以通過熱插播的方式實現動態增減，為深圳海關物聯網應用的下一步建設和發展提供了空間。寧波海關在北侖港二期碼頭啟用了3臺H986大型移動式集裝箱檢查系統，該系統通過掃描集裝箱圖像并將圖像發往幾公里外的查驗人員就能得出是否如實申報的結論。

新片區是立足大國競爭集聚海外資源的“經濟特區”，國際最高標準和最好水平的“制度特區”，吸引海外高端人才的“生活特區”。現行的監管模式和監管手段將面臨著新的挑戰，一是對標國際最高標準和最好水平的制度新要求，二是貿易量大幅增加對通關便利性的新要求，三是業務內容的多樣性對監管精準性的新要求，四是區內生產生活共存對監管復雜性的新要求，五是新片區面積范圍較大對監管資源增加的新要求。

二、自貿區新片區監管總體思路

根據對國內自貿區和海關監管情況的走訪調研，組織相關人員對相關問題的研討，并借鑒國外自貿港區的成功監管經驗，從新片區高起點的基礎和智慧監管在監管手段和模式創新將產生的效果看，筆者認為，新片區不會出現大規模系統性風險，新片區相當于規模更大的綜保區+深圳海關口岸，這兩者的管理均積累了豐富的實踐經驗，歷史上沒有出現過大規模系統性風險，而且上海對自貿區的監管，在質量和效率上、企業和人員的滿意度上明顯高于現有的綜合保稅區和深圳海關關口。在此基礎上，新片區先實現“一線完全放開，二線高效管住”，再逐步實現智慧監管，實現從傳統監管為主向智慧監管模式為主，到最終完全采取智慧監管模式的轉變，達到國際最高標準、最好水平。具體思路為：確立二線監管原則：外圍預防、一線預判、二線精準、要素精細、高效非擾、立體全方位。建立一套全方位智慧監管體系：以制度體系、法律體系、業務體系、監管技術體系、信息安全體系和應急處置體系構成。構架九層次全要素監管技術總體架構：從“外圍延伸防范區、一線防范區、二線圍網區、倉庫區監管、運輸工具監管、集裝箱監管、物品監管、人員監管到信息監管”的監管全要素，并形成數據監管鏈、系統監管鏈和終端設備鏈，形成技術總體架構。遵循三步走實施路線：第一步平穩過渡期，用3年左右的時間，全面落實和不斷完善現有海關監管的最新成果，同時構建統一的智慧監管平臺（類似于海關監管的“一網通辦”平臺），強化物聯網、大數據和人工智能等新技術成果在監管方面的應用，從宏觀層面穩定“二線監管”局面;第二步整體推進期，用3年時間，實現集成全球先進的海關監管科技，在處理大流量、復雜性、多樣化監管方面取得實質性成果，在智慧監管應用方面積累經驗，逐步替代傳統監管模式;第三步全面建成期，用2年左右時間，通過制度、模式以及科技成果的成熟應用，在新片區完成監管模式的平滑過渡，全面建成系統化和實用化智慧監管體系，達成國際最高標準最好水平。

三、“二線高效管住”技術方案

智慧化監管立體防范技術體系由“全過程、全要素、一張網、三條鏈、智能設備+”五個維度構成。一是“全過程”，即涵蓋外圍預防、一線預判、園區要素和二線精準監管。二是“全要素”，即從外圍延伸防范區、一線防范區、二線圍網區、倉庫區監管、運輸工具監管、集裝箱監管、物品監管、人員監管到信息監管的監管全要素。三是“一張網”，即以感知設備或系統作為信息采集的主要渠道，構建成的互聯、高速、移動、安全、泛在的新一代群智物聯網。四是“三條鏈”，即數據監管鏈——貫穿外圍預防、一線預判、全要素監管到二線監管的全過程，數據來源于境外延伸的防范數據、跨行業數據以及智能設備產生的動態數據，通過對數據進行歸集、分析、預判，從而實現數據監管代替傳統監管模式;系統監管鏈——區內的視頻監控系統、RFID識別系統、集裝箱監控系統、智能卡口系統等共同組成了系統監管，并為數據鏈提供數據來源;終端設備鏈——智能檢驗檢疫設備、新型人體安檢儀、車輛快檢系統、無人機、機器人等裝備與設備共同構成終端設備鏈，并通過物聯網的方式為數據鏈提供實時動態的數據。五是“智能設備+”，即智能檢驗檢疫設備、新型人體安檢儀、車輛快檢系統、無人機、機器人等裝備或設備。

（一）以數據為核心構建全過程數據監管鏈

通過物聯網及互聯網廣泛采集延伸數據、跨行業數據以及智能設備或系統產生的動態數據，基于云計算的數據資源存儲能力及大數據分析技術，建立新片區的監管業務模型和風險模型，輔以人工智能深度學習能力，形成智慧監管大腦，實現全過程、多維度、智慧化的監管。

1.數據采集前置進行預判分析和加快貨物的審查。通過船舶自動識別系統（AIS）數據，可以獲取船舶裝載的貨物類型、船舶的航行軌跡、目的港、船東信息、船運公司信息、危險品船統計等，并根據產地來源、國家分類的不同，運用大數據技術分析散貨船裝載貨物類型，挑選查驗標的，抽驗部分高風險貨物。

基于我國與自由貿易協定（FTA）成員國的海關查驗與檢驗檢疫結果互認制度，在自貿區建立FTA成員國海關之間的數據共享平臺，統一FTA成員國海關申報數據要素和查驗要素，將出口國海關審查和查驗結果通過統一平臺傳輸給自貿區，自貿區對這一結果自動進行比對，免除該貨物的第二次審查與查驗。

2.基于跨行業的數據分析進行精細化監管。參考國際自貿區先進的管理模式，即不以傳統的貨物為監管重點，而是以企業為監管單元、利用風險管理方式、實施分級監管和以對賬目的監管代替實物的監管。新片區應加強對企業進行綜合分析管理，通過對企業的納稅、通關監管、加工貿易等行為情況，以及關聯企業的異常情況、業務關系網以及其重點關注商品、過往違法違規行為等信息的全面收集，有效地監管進出口企業。將以上數據與海關存儲的大量貿易數據進行對比和解析，實現對高風險目標智能感知、智能識別、精準鎖定。通過智能識別、物聯網感知、移動終端獲取自貿區內運輸工具、集裝箱、貨物、人員等全方位基礎數據，應用全流程智能監控、定位追蹤分析等技術進行精細監管。

以大數據和人工智能為核心構建智慧監管大腦。以積累的海量數據和人工智能作為核心構建自貿區智慧監管大腦，根據新片區的業務類型、業務流程、風險特征、新片區各監管機構共享的數據以及專家經驗建立業務模型和風險模型，形成智慧監管大腦。從海關數據、貿易數據、航行軌跡、貨物基礎數據、企業征信數據、工商合規、負面涉訴和輿情等多個維度的數據進行分析，計算出貿易主體的業務風險、貨物風險，實現不同維度和不同層次的風險防護，監管部門提供處置依據，并預測未知風險事態。

國內海關已經有典型的應用案例。如廈門海關通過大數據分析，掌握了廈門某貿易公司涉嫌低報價格走私進口酒類的重大線索;汕頭海關通過比對某進口刀片在其他關區的進口價格，初步斷定某貿易公司存在較高的低瞞報價格嫌疑。

利用智能語義識別進行網絡信息監管。新片區將不限制信息的自由流動，對于國家法律禁止的網絡信息應及時發現并運用技術手段進行有效攔截。通過網絡海量數據的智能提取和感知，準確和快速發現熱點輿情及潛在風險信息，利用智能語義識別和數據挖掘技術，快速、有效、自動、發現利用網絡信息實施的走私、逃稅、偷運、毒品交易等違法犯罪線索。并通過對網絡流量、網絡應用協議等多維度分析，實現對區內網絡安全態勢的感知。

3.利用區塊鏈技術破解數據監管難題。區塊鏈技術的發展及其廣闊前景已經引起世界范圍的廣泛關注，其全新的底層協議架構模式，憑借去中心化、智能合約等特點，在安全、效率、可追溯等方面具有傳統技術不可比擬的優勢。世界海關組織通過研究海關和其他邊境管理機構使用區塊鏈的案例發現，利用區塊鏈獨有的技術特點，為破解監管難題并實現智慧監管提供了有效手段。

（二）建立基于GIS的全息模型打造可視化監管

建立基于“3DGIS+GPS+BIM+IoT”（三維地理信息系統+全球定位系統+建筑信息模型+物聯網）自貿區的全信息模型，并結合物聯網對監管目標的感知及動態信息的獲取能力，同時借助高空視頻識別、無人機和雷達等設備，實現對各監管目標信息的收集、傳遞、反饋，以及立體動態的可視化監管。

1.建立自貿區全息模型進行可視化監管。自貿區的全信息模型“3DGIS+GPS+BIM+IoT”，GIS是自貿區地理信息和空間關系的基礎，GPS可以實時監控移動目標的位置，BIM是區內建筑信息模型，IoT為智能監管的運行動態數據提供支撐。通過運輸工具、貨物、人員攜帶的電子標識的識別和位置定位來實現信息的采集，實現對建筑物、構筑物、地下管線、運輸工具、集裝箱、貨物、人員信息的動態感知、全局化、立體化和可視化動態數據在線實時疊加的自貿區的全信息模型。

2.利用無人機進行立體空間監管。針對自貿區范圍廣、沿線長等情況，利用無人機靈活機動的特點，對地面或海面進行巡查、監管。通過加入專業設備拓寬應用場景對地面及海域的運輸工具、集裝箱、貨物進行基礎數據的獲取，實現從高空到地面全方位的監管。比如，搭載高清運動攝像機在空中獲取地面實景影響，并實時傳輸到控制終端，為監管、緝私等提供保障;加配RFID讀卡器，用于倉庫盤查或快速定位區內被標記的物體等等。

（三）基于群智物聯網實現流動要素的精細化監管

通過對“集裝箱、車輛、貨物、人員、物品”等移動目標進行全面標識，采用智能攝像機、WiFi嗅探、機器人、無人機等感知設備與系統作為信息采集的主要手段，基于新一代智能物聯網構建自貿區互聯、高速、移動、安全、泛在的系統監管鏈，從而對目標實時感知和無人化監管，以真正實現“區內自由流動”。

1.運用射頻識別對倉庫貨物進行精準監管。在倉庫使用RFID和條碼設備，對倉庫的庫位、貨物實行條碼管理，并在倉庫中使用RFID進行在線作業，貨物的進、出、轉、存等數據實時更新至倉儲管理系統，并與海關監管系統互通。同時，利用加裝RFID讀寫模塊的無人機，對倉庫貨架貨物進行快速掃描讀取貨物數據，該數據與海關數據進行比對，實現對倉庫的快速盤查，并通過遍布倉庫的視頻監控系統對倉庫的貨物流動進行輔助監控。

2.運用智能安全鎖實現集裝箱的全時空監管。基于物聯網技術的安全智能鎖系統，采用無線射頻識別、圖像識別、輔助空間定位、GIS、信息化管理系統，實現對海關集裝箱監管貨物的主動、全時空、全方位和可視化的監管。

用于鎖閉集裝箱和廂式貨車箱門的安全智能鎖，可進行對外無線通信、標識碼自動識別、操作指令授權認證、鎖桿施封和解封、數據傳輸安全，具有機械鎖、信息鎖的雙重功能，具有唯一的電子身份識別號，可實現監管途中可視化監控。通過獲取實時智能安全鎖數據，實現集裝箱動態監控功能，實現集裝箱箱門狀態、位置、軌跡等動態監控功能，并結合車輛監控系統實時分析，可實現對集裝箱信息的實時核實、互相印證以及設備交接單無紙化流轉。

3.采用智能視頻監控系統對人員流動進行感知。綜合使用人臉識別等人員特征感知技術，對特定常隨和區域的目標進行識別和記錄，建立人像圍欄及人像動態圍欄監測預警體系，對可疑人員進行監測管理，并依托指紋、虹膜等生物特征識別和自動化信息采集手段，實現人員信息的智能化感知，對人員進行智能識別和軌跡刻畫。

4.采用智能傳感器監控危險品及智能電子圍網實現對邊界的自動化監管。以智能化的托盤監控運輸過程中貨物的情況，實現包括溫度、壓力、震動、濕度等一系列的監控，典型的如危險品監控，通過傳感器能夠在運輸關鍵節點上采集到豐富的數據。在自貿區圍網出入口設置視頻識別監控系統和報警系統，利用圖像與視頻智能識別技術，實現車牌信息采集和自動識別，提供放行的信用依據;能夠對通行人員進行人臉抓拍，可實時與后臺的“黑名單”庫進行比對，自動判斷并實現與口岸綜合管理平臺的聯動處置;同時，可實現人員及車輛的跨線檢測、禁入區域檢測、自動跟蹤、遺留物報警等功能，從而對人員、車輛、危險源、事件進行精準預判，風險靠前化解。在自貿區圍網周界設置基于智能識別的電子圍網，通過電子碼、傳感器和后端監控軟件相配合，達到智能識別、定向跟蹤進入監控區域的目標，實現智能報警，聯動通知監管人員。目前，橫琴自貿區已成功建設并運用的全國海關第一個虛擬電子圍網，實現了對橫琴自貿區53公里環島沿線無盲區、全天候和實時動態的智能監控。

5.運用智能化裝備確保精準高效守住底線。通過設置智能高效的檢驗檢疫設備、新型人體安檢儀、集裝箱快檢裝備構建監管體系的終端設備鏈，實現對涉及安全準入、違反國家進出境規定等方面的貨物實施精準高效的檢查。

6.部署智能高效的檢驗檢疫設備提升效率。隨著物聯網技術的發展，為檢驗檢疫裝備小型化、智能化、物聯化和數據遠程監控提供了基礎，通過各種檢驗檢疫裝備與口岸信息化系統的整合，將檢驗檢疫結果實時回傳至口岸后臺，對檢測結果可追溯，使業務數據完整化和共享化，提升檢驗檢疫效率，為綜合監管執法提供數據來源。

7.部署新型人體安檢儀提升準確度。相比傳統安檢儀，新型人體安檢儀更智能、更高效、更文明。新型安檢儀主要包括被動式太赫茲和主動毫米波兩種方式，利用分辨率低的太赫茲技術實時成像、不停留安檢，適合人流量較大的安檢場所;利用分辨率高的毫米波技術靜態成像、精細化安檢，適合人流量較小的安檢場所。

8.部署車輛快檢與智能卡口系統確保二線監管安全。車輛快檢系統可以根據時間段、車輛類型和車牌號等信息對機檢對象進行自動檢索，提高圖像分析速度和準確度。通過圖像減影對比技術，對人工審像過程給予智能輔助，提升處置效率。并通過大型集裝箱檢查設備信息數據與海關業務管理系統互聯互通，實現備案（登記）數據自動對比并進行自動核銷。為貨車通道管理設計智能卡口，并依據卡口核放單進行驗放，運用卡口智能化設備自動讀取電子車牌號碼、集裝箱號、車載重量（電子地磅數據）、安全智能鎖等監管數據，進行海關監管信息的自動比對、風險判別，完成車輛GPS運行軌跡自動核銷、貨物查驗或者放行指令處置等卡口智能化管理作業，實現車輛分流、自動驗放，實現卡口驗放與區內企業賬冊聯動。將自貿區圖像格式核放單繼續完善并徹底實現電子核放單，通過數據比對進行自動驗放控制。

四、建議

第一，基于新一代信息技術進行“智慧監管”的頂層設計。從監管空間、監管對象、監管流程以及綜合制定制度、技術、法律、業務、信息安全及應急處置等全方位系統化地進行智慧監管頂層設計，最終形成安全高效、全方位立體化的智慧化監管與風險防范體系。

第二，政府牽頭建設新片區一體化監管大數據平臺。由政府牽頭建設大數據一體化監管平臺，提供一站式的信息與資源共享交換體系，包含海關與出入境檢驗檢疫局、邊檢、市場監管局、商委、海事局、外匯管理局等部門的數據交換共享和接口服務，建立港口、機場、公路口岸跨部門、跨區域的大通關協作機制。

第三，制定應急預案和聯動處置機制防控系統性風險。加大推行海關、海事、工商、稅務、銀行、港口等部門的應急聯動協同，根據不同風險等級制定專門的應急預案，并與城市級和國家級應急系統互通。

第四，制定針對新片區的政策法規和技術標準。制定符合新片區需求的信息系統政策法規體系，以推進新片區的數據資源整合與共享，保障數據安全。建立大數據應用技術標準體系，制訂公共數據采集、開放、共享、分類、質量、安全管理等關鍵共性標準，以及數據交換標準。

第五，評估實施效果穩步推進智慧監管的建設。按三步走實施步驟，提高和完善現有監管系統的智慧化水平，落實和完善先進技術成果在智慧監管方面的應用。嚴格評估實施效果，針對評估結果成熟一批應用一批，穩步推進智慧監管的建設。

責任編輯：谷?岳