行政法規(guī)直接依憲制定論之反思

申敬達(dá)

摘 要：依憲制定論者認(rèn)為國(guó)務(wù)院有權(quán)直接依據(jù)憲法制定行政法規(guī)，但重新審視憲法法律相關(guān)規(guī)定便可發(fā)現(xiàn)此論之缺陷。以整體解釋角度出發(fā)，憲法第八十九條的“根據(jù)”一詞應(yīng)解釋為行政法規(guī)的制定須有上位法之依據(jù)，方可區(qū)別于第一百條授權(quán)制定地方性法規(guī)時(shí)的“相抵觸”一詞，即國(guó)務(wù)院只享有依據(jù)法律制定行政法規(guī)的權(quán)力。基于憲法對(duì)國(guó)務(wù)院行政法規(guī)制定權(quán)條款的規(guī)定，對(duì)立法法第六十五條應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合憲性解釋，即只有法律依據(jù)之時(shí)國(guó)務(wù)院方可對(duì)職權(quán)管理事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化，國(guó)務(wù)院并不享有職權(quán)立法權(quán)，不能直接依據(jù)憲法制定行政法規(guī)。

關(guān)鍵詞：行政法規(guī);依憲制定論;依法制定論

一、問(wèn)題的提出

政府本為行政機(jī)關(guān)，所享有的是行政執(zhí)行權(quán)，但是在現(xiàn)代社會(huì)政府需要管理的事項(xiàng)越來(lái)越多，立法機(jī)關(guān)無(wú)力應(yīng)對(duì)急需立法的任務(wù)。而行政立法具有靈活性、效率性的特點(diǎn)，于是，政府從事行政立法的行為得到立法機(jī)關(guān)的廣泛承認(rèn)。政府在立法活動(dòng)中凸顯出越來(lái)越重要的作用，即便是在三權(quán)分立的國(guó)家，政府在事實(shí)上，甚至是在法律上，也享有立法權(quán)[1]。我國(guó)政府同樣享有行政立法的權(quán)力，依據(jù)憲法第八十九條國(guó)務(wù)院可以根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)，該條款可以看作是國(guó)務(wù)院行政法規(guī)制定權(quán)的憲法淵源。在理論上講國(guó)務(wù)院的立法空間是十分有限的，但現(xiàn)實(shí)生活中，國(guó)務(wù)院享有十分廣泛的立法權(quán)，在沒(méi)有法律依據(jù)的前提下制定了大量的行政法規(guī)。有學(xué)者甚至認(rèn)為行政法規(guī)制定權(quán)是憲法賦予國(guó)務(wù)院的固有職權(quán)，國(guó)務(wù)院也以行政管理職權(quán)事項(xiàng)為理由制定了諸如《訴訟費(fèi)用交納辦法》等行政法規(guī)。初看并無(wú)太大問(wèn)題，但仔細(xì)審視便會(huì)發(fā)現(xiàn)該規(guī)定違反立法法關(guān)于司法制度只能由全國(guó)人大或者常委會(huì)制定法律的強(qiáng)制性規(guī)定，侵犯了全國(guó)人大的專屬立法權(quán)。于是，不得不問(wèn)國(guó)務(wù)院真的享有職權(quán)立法權(quán)嗎？真的可以直接依據(jù)憲法制定行政法規(guī)嗎？如果是這樣的話那么立法權(quán)與行政權(quán)的邊界又該在哪里呢？毫無(wú)疑問(wèn)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)立法機(jī)關(guān)的授權(quán)進(jìn)行立法，但是如果沒(méi)有授權(quán)，能夠進(jìn)行職權(quán)立法嗎？這正是本文將探討的主要問(wèn)題。

在國(guó)務(wù)院是否可以根據(jù)憲法直接制定行政法規(guī)這一問(wèn)題上，不同的學(xué)者有著不同的見(jiàn)解。如鄒奕認(rèn)為：“當(dāng)有法可依時(shí)，行政法規(guī)需同時(shí)依據(jù)憲法和法律，當(dāng)無(wú)法可依時(shí)，行政法規(guī)僅需依據(jù)憲法。”[2]王貴松認(rèn)為：“不易承認(rèn)創(chuàng)制性行政法規(guī)，也就是要求制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)以法律為根據(jù)。”[3]兩位學(xué)者的觀點(diǎn)表現(xiàn)出激烈的對(duì)立，但是王貴松教授也僅僅是在文章中一部分提及了該問(wèn)題，本文將直面此問(wèn)題，以期厘清國(guó)務(wù)院能否直接依據(jù)憲法制定行政法規(guī)。

二、紛爭(zhēng)：依憲制定論的興起

憲法第八十九條明確國(guó)務(wù)院有權(quán)“根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)”，但是，關(guān)于該條的理解卻爭(zhēng)議不斷。國(guó)務(wù)院行政法規(guī)制定權(quán)來(lái)源有“職權(quán)說(shuō)”、“依據(jù)說(shuō)”和“授權(quán)說(shuō)”三種分歧。行政法規(guī)能否直接依據(jù)憲法制定，即“和”字應(yīng)當(dāng)理解為“根據(jù)憲法還有法律”，或者是“根據(jù)憲法或者法律”？有學(xué)者基于立法法六十五條規(guī)定認(rèn)為國(guó)務(wù)院可以對(duì)其職權(quán)管理事項(xiàng)制定行政法規(guī)的規(guī)定認(rèn)為，行政法規(guī)可以直接依據(jù)憲法制定，此后，支持依憲制定論的聲音越來(lái)越多。

（一）行政法規(guī)制定權(quán)的來(lái)源

就“根據(jù)”一詞的含義來(lái)說(shuō)是指某事物的出處和來(lái)源，憲法中規(guī)定的“根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)”應(yīng)當(dāng)是指憲法和法律應(yīng)當(dāng)是行政法規(guī)的依據(jù)和來(lái)源，也就是說(shuō)如果沒(méi)有憲法和法律國(guó)務(wù)院是不能制定行政法規(guī)的。但是，“根據(jù)”是憲法規(guī)定的國(guó)務(wù)院享有的職權(quán)，還是憲法對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)，亦或是需要有憲法和法律的依據(jù)方能制定行政法規(guī)，目前尚無(wú)統(tǒng)一觀點(diǎn)。按照“職權(quán)說(shuō)”的觀點(diǎn)，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)是其行使行政管理職權(quán)的一種表現(xiàn)形式，只要在職權(quán)范圍之內(nèi)，法律未禁止的事項(xiàng)國(guó)務(wù)院都可以制定行政法規(guī)。按照“依據(jù)說(shuō)”的觀點(diǎn)，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)必須根據(jù)憲法和法律的具體規(guī)定，也就是說(shuō)國(guó)務(wù)院只能在法律已有規(guī)定的情況下進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，并不能對(duì)無(wú)法律依據(jù)的事項(xiàng)制定行政法規(guī)。依據(jù)“授權(quán)說(shuō)”的觀點(diǎn)，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)必須有授權(quán)，在沒(méi)有授權(quán)的情況下國(guó)務(wù)院不能以“職權(quán)”為理由制定行政法規(guī)[4]。

有學(xué)者認(rèn)為《立法法》在制定的過(guò)程中這幾種觀點(diǎn)都沒(méi)有采納，而是采用了綜合的態(tài)度，即存在三種可以制定行政法規(guī)的情況：第一，為執(zhí)行法律;第二，國(guó)務(wù)院的行政管理職權(quán);第三，全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)[5]。結(jié)合《立法法》的規(guī)定，可以看出國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)力實(shí)質(zhì)上有三方面的來(lái)源，并不能簡(jiǎn)單以“職權(quán)說(shuō)”或者“授權(quán)說(shuō)”概括。但是，審視當(dāng)時(shí)《立法法》制定過(guò)程中保留授權(quán)立法的主要原因是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系尚未形成①，法律制度尚不完善，而如今中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成②，且法律體系不斷完備，這顯然已經(jīng)不能繼續(xù)成為授權(quán)立法存在的理由。保留授權(quán)立法需要新的理由支持，2015年修訂的立法法仍保留了授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的條款③，但相較于之前的授權(quán)規(guī)定，對(duì)授權(quán)立法的期限作了限制，使之具有了先行試錯(cuò)的韻味。盡管立法規(guī)定國(guó)務(wù)院可以對(duì)行政管理職權(quán)事項(xiàng)制定行政法規(guī)，但是如果沒(méi)有法律的依據(jù)，能僅依據(jù)憲法嗎？這是學(xué)界對(duì)憲法第八十九條爭(zhēng)論的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，同時(shí)也是厘清行政法規(guī)制定權(quán)界限急需回答的問(wèn)題。

（二）依憲制定論與依法制定論之爭(zhēng)

關(guān)于行政法規(guī)能否直接依據(jù)憲法制定的問(wèn)題，依憲制定論者認(rèn)為“憲法和法律”應(yīng)當(dāng)理解為行政法規(guī)依據(jù)憲法或者法律均可制定，但直接依憲制定的事項(xiàng)范圍有所限制，而依法制定論者認(rèn)為行政法規(guī)僅能在有法律依據(jù)的基礎(chǔ)上制定。

持依法制定論的學(xué)者結(jié)合憲法第八十五條的規(guī)定，認(rèn)為行政法規(guī)不能在沒(méi)有法律的情況下直接依據(jù)憲法制定。憲法第八十五條規(guī)定國(guó)務(wù)院是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，在八二憲法的修改草案報(bào)告中曾有過(guò)這樣的表述：在法律的制定和重大問(wèn)題的決策上，必須由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)充分討論，民主決定;在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作出決定之后，由行政機(jī)關(guān)迅速貫徹執(zhí)行[6]。該學(xué)者從權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限劃分的角度出發(fā)，考察行政機(jī)關(guān)的角色定位，得出了行政法規(guī)不能直接依據(jù)憲法制定的結(jié)論。從該觀點(diǎn)出發(fā)，如果沒(méi)有法律和人大的決議也就沒(méi)有政府的執(zhí)行，認(rèn)為雖然國(guó)務(wù)院享有行政法規(guī)的制定權(quán)，但這只是行政執(zhí)行的一種方式。如果承認(rèn)國(guó)務(wù)院享有直接依據(jù)憲法制定行政法規(guī)的權(quán)力，也就是承認(rèn)了創(chuàng)制性行政法規(guī)的存在，如此，國(guó)務(wù)院將獲得相對(duì)于全國(guó)人大的獨(dú)立地位，對(duì)行政權(quán)將無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)督制約。

依憲制定論者盡管都認(rèn)可行政法規(guī)可以直接依據(jù)憲法制定，但關(guān)于制定的事項(xiàng)范圍有著不同的理解。原則否定說(shuō)認(rèn)為，行政法規(guī)只是對(duì)根據(jù)憲法和法律作出具體化規(guī)定，原則上不具有創(chuàng)制規(guī)范的性質(zhì)[7]。該學(xué)者從憲法的文本含義出發(fā)，對(duì)該條款進(jìn)行了解讀，認(rèn)為沒(méi)有憲法和法律的依據(jù)國(guó)務(wù)院就不能制定行政措施，這是國(guó)務(wù)院執(zhí)行機(jī)關(guān)的性質(zhì)所決定的。反映了國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)力不是獨(dú)立的立法權(quán)，僅僅是可以在有憲法和法律的依據(jù)的基礎(chǔ)上作出進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，原則上不能制定創(chuàng)制性規(guī)范，但是存在例外的情形。部分否定說(shuō)認(rèn)為，有關(guān)公民權(quán)利方面的內(nèi)容，除非有法律依據(jù)或者法律的明確授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得制定涉及這一內(nèi)容的行政法規(guī)[8]。該學(xué)者從行政法治的一般原則出發(fā)，認(rèn)為行政法規(guī)的內(nèi)容不得違反立法機(jī)關(guān)的制定法，不能超過(guò)法律所設(shè)定的一般界限，將需要有明確法律依據(jù)或者授權(quán)方能制定行政法規(guī)的事項(xiàng)限制為涉及公民權(quán)利方面的內(nèi)容，其他事項(xiàng)國(guó)務(wù)院均可直接依據(jù)憲法制定。事項(xiàng)區(qū)分說(shuō)認(rèn)為：國(guó)務(wù)院能否依據(jù)憲法在職權(quán)范圍內(nèi)制定行政法規(guī)并不能簡(jiǎn)單的作出肯定或者否定的回答，應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法規(guī)定具體分析。國(guó)務(wù)院可以根據(jù)憲法第八十九條第三、四款的規(guī)定制定行政法規(guī)，而除這兩款規(guī)定之外的事項(xiàng)則不能僅根據(jù)憲法制定行政法規(guī)[9]。但同樣持事項(xiàng)區(qū)分說(shuō)的其他學(xué)者對(duì)事項(xiàng)區(qū)分的范圍有不同的理解，認(rèn)為國(guó)務(wù)院除了根據(jù)憲法第八十九條規(guī)定的行政管理職權(quán)事項(xiàng)可以制定行政法規(guī)之外，就必須是對(duì)憲法和法律的執(zhí)行[10]。有的學(xué)者則認(rèn)為我國(guó)的行政法規(guī)既可能直接依據(jù)法律制定，也可能直接依據(jù)憲法制定[11]。

根據(jù)國(guó)務(wù)院可以制定行政法規(guī)的三種情形分析如下：第一，在國(guó)務(wù)院為執(zhí)行法律的情況下制定的行政法規(guī)，此時(shí)，必然有法律的依據(jù)，無(wú)需討論是否可以僅依據(jù)憲法制定行政法規(guī)。第二，在根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)制定行政法規(guī)的場(chǎng)合，此時(shí)，多數(shù)情況下沒(méi)有法律的依據(jù)，并且屬于制定法律條件尚不成熟授權(quán)國(guó)務(wù)院進(jìn)行現(xiàn)行立法。第三，國(guó)務(wù)院依據(jù)職權(quán)制定行政法規(guī)的情況，依據(jù)主要來(lái)源于憲法第八十九條的規(guī)定。爭(zhēng)論也正是集中于第三項(xiàng)，盡管對(duì)國(guó)務(wù)院是否可以直接依據(jù)憲法職權(quán)立法理論上有不同聲音，但《立法法》基于現(xiàn)實(shí)的需要，將憲法第八十九條第一項(xiàng)“根據(jù)憲法和法律”中的“和”理解成“或”，從而讓行政法規(guī)可以直接具體化憲法。由此，依憲制定論者擁有了大批的支持者。

三、反思：依憲制定論的對(duì)與錯(cuò)

（一）依憲制定論存在的理由

1. 理論基礎(chǔ)

憲法第八十九條規(guī)定國(guó)務(wù)院可以制定行政法規(guī)，同時(shí)規(guī)定了其享有的若干職權(quán)，甚至允許國(guó)務(wù)院有直接“規(guī)定”的事項(xiàng)④。立法法第六十五條對(duì)憲法的規(guī)定進(jìn)行了重述，但是第二款對(duì)行政法規(guī)可以規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行了明確。可以制定行政法規(guī)的情形包含：第一，為執(zhí)行法律;第二，國(guó)務(wù)院的行政管理職權(quán)事項(xiàng)⑤。依憲制定論者認(rèn)為該規(guī)定承認(rèn)了國(guó)務(wù)院享有兩項(xiàng)行政法規(guī)的制定權(quán)，第一項(xiàng)認(rèn)為國(guó)務(wù)院可以制定執(zhí)行性法規(guī);第二項(xiàng)認(rèn)為國(guó)務(wù)院可以制定職權(quán)性法規(guī)。也就是說(shuō)國(guó)務(wù)院無(wú)需法律的授權(quán)即可以直接針對(duì)憲法第八十九條規(guī)定的行政管理職權(quán)事項(xiàng)制定行政法規(guī)，也就是說(shuō)，國(guó)務(wù)院擁有職權(quán)立法權(quán)。理由主要有以下幾點(diǎn)：第一，憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院職權(quán)事項(xiàng)，其中必然要求國(guó)務(wù)院制定相關(guān)的行政法規(guī)進(jìn)行細(xì)化，可以認(rèn)為屬于憲法對(duì)國(guó)務(wù)院可以依職權(quán)制定行政法規(guī)的規(guī)定。既然有法律的依據(jù)行政法規(guī)就可以制定，那么有比法律位階更高的憲法的依據(jù)，當(dāng)然也可以制定行政法規(guī)。第二，八二憲法刪除了“全國(guó)人民代表大會(huì)是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”的規(guī)定，并通過(guò)規(guī)定國(guó)務(wù)院職權(quán)，實(shí)際上賦予了國(guó)務(wù)院職權(quán)立法的權(quán)力。第三，行政權(quán)與立法權(quán)之間并非“行政完全依附于立法”的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)并不僅僅是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，二者表現(xiàn)為一種分工與協(xié)作的交融關(guān)系。在這一關(guān)系下，如果片面地將國(guó)務(wù)院界定為絕對(duì)意義上的“執(zhí)行機(jī)關(guān)”，就會(huì)與《憲法》第八十九條以及《立法法》第六十五條所規(guī)定國(guó)務(wù)院享有在行政管理職權(quán)范圍內(nèi)自主制定行政法規(guī)的權(quán)限相沖突[12]。第四，如果沒(méi)有相應(yīng)的行政立法起實(shí)驗(yàn)性立法的作用，國(guó)家法律的制定就缺乏經(jīng)驗(yàn)甚至難以制定。因此，在沒(méi)有某一方面法律的情形下制定行政法規(guī)，應(yīng)該說(shuō)是在所難免，具有合理性。同時(shí)從國(guó)外的情形看，除非是法律保留，否則應(yīng)該允許在法律空白的狀況下行政立法的存在[13]。

2. 現(xiàn)實(shí)依據(jù)

盡管學(xué)界有的學(xué)者不贊同國(guó)務(wù)院可以在無(wú)法律依據(jù)的情況下進(jìn)行立法，但是在現(xiàn)實(shí)中，法律來(lái)不及制定，若不進(jìn)行行政立法，我們的許多社會(huì)領(lǐng)域?qū)o(wú)法進(jìn)行行政管理。筆者在中國(guó)法制信息網(wǎng)上統(tǒng)計(jì)2008年至2018年期間制定的行政法規(guī)發(fā)現(xiàn)，共有94部新制定的行政法規(guī)，其中39部行政法規(guī)明確在第一條中載明所依據(jù)的法律⑥。可見(jiàn)，國(guó)務(wù)院目前多數(shù)行政法規(guī)的制定并無(wú)直接的法律依據(jù)。以2018年10月1日開(kāi)始實(shí)施的《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》為例，該行政法規(guī)的目的條款中并沒(méi)有載明其制定的法律依據(jù)⑦。國(guó)務(wù)院基于目前醫(yī)療糾紛頻發(fā)的現(xiàn)狀，在法律尚無(wú)規(guī)定的情況下，為了規(guī)范各級(jí)政府以及政府各部門對(duì)醫(yī)療糾紛的管理，以減少醫(yī)療糾紛頻發(fā)的現(xiàn)狀，基于憲法第八十九條第三、四項(xiàng)行政管理職權(quán)的規(guī)定，制定了該條例。盡管理論界對(duì)行政法規(guī)是否可以直接依據(jù)憲法制定有不同的聲音，但目前已有大量國(guó)務(wù)院直接依據(jù)憲法制定的行政法規(guī)的存在。因此，從實(shí)證主義立場(chǎng)出發(fā)，國(guó)務(wù)院享有直接依據(jù)憲法制定行政法規(guī)的權(quán)力。

（二）依憲制定論的不足之處

1. 違背授權(quán)立法理論

立法機(jī)關(guān)不能把制定法律的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給其他任何人。既然立法權(quán)只是來(lái)自于人民的一種委托權(quán)力，擁有那種權(quán)力的人就不能把它轉(zhuǎn)讓給其他人，只有人民才能通過(guò)組成立法機(jī)關(guān)和指定行使立法權(quán)的人，決定國(guó)家的形式。當(dāng)人民表示“愿意服從規(guī)定，接受那些人所制定的和所采取的那些形式的法律的支配”時(shí)，誰(shuí)也不能聲稱其他人可以替他們制定法律。他們選出一些人，授權(quán)那些人為他們制定法律;除了那些人制定的法律外，他們不受其他任何法律的約束[14]。這是最初的禁止授權(quán)立法理論，之后禁止授權(quán)立法原理也經(jīng)歷了一個(gè)微妙的發(fā)展過(guò)程，由原來(lái)的禁止授權(quán)立法轉(zhuǎn)變?yōu)榻乖谑跈?quán)法中沒(méi)有規(guī)定任何標(biāo)準(zhǔn)和原則的授權(quán)立法，也就是只要法律規(guī)定了授權(quán)立法的標(biāo)準(zhǔn)或者原則，授權(quán)就是合法的[15]。盡管基于行政管理的需要，目前各國(guó)普遍承認(rèn)行政機(jī)關(guān)享有行政立法的權(quán)力，然而如果允許立法機(jī)關(guān)將立法權(quán)一攬子授予行政機(jī)關(guān)，那么，將使行政機(jī)關(guān)缺乏必要的控制，會(huì)使公民失去對(duì)抗行政權(quán)濫用的有效保障;立法機(jī)關(guān)也將無(wú)法對(duì)行政行為實(shí)行有效的監(jiān)督。

憲法本身就具有原則性、抽象性的特點(diǎn)，因憲法只對(duì)重要事項(xiàng)規(guī)定，不可能做到事無(wú)巨細(xì)，如果認(rèn)為國(guó)務(wù)院可以依據(jù)憲法的規(guī)定直接制定行政法規(guī)，實(shí)際上也就意味著承認(rèn)了憲法將“一攬子”的立法權(quán)限授予給了國(guó)務(wù)院，這是與授權(quán)的明確性要求所不相符合的。

2. 與依法律行政原理不符

依法律行政原理最初作為法治國(guó)中行政法的基本原理在德國(guó)得以確立，明治憲法時(shí)期日本將其引入，也被稱為法治主義。這一原理要求行政必須服從法律，德國(guó)將其分為法律的法規(guī)范創(chuàng)造力、法律優(yōu)先、法律保留[16]。而法律的法規(guī)創(chuàng)造力要求一切法規(guī)均應(yīng)有法律來(lái)創(chuàng)造，即不承認(rèn)法規(guī)可以依據(jù)憲法制定。日本同樣承認(rèn)委任立法的存在的，只是對(duì)內(nèi)容的限制更為嚴(yán)格。不承認(rèn)舊憲法下非基于議會(huì)立法之授權(quán)的“獨(dú)立命令”，而只允許基于議會(huì)立法授權(quán)的行政立法，這是日本現(xiàn)行憲法的共識(shí)[17]。因?yàn)榉删哂芯唧w性的特點(diǎn)，法規(guī)由其產(chǎn)生能夠在立法效率與保障法規(guī)的合法性之間取得平衡。如果承認(rèn)可以依據(jù)憲法制定，實(shí)際上賦予行政機(jī)關(guān)職權(quán)立法的權(quán)力，其創(chuàng)造出的法規(guī)將難以受到約束。而如果不加以限制，有濫用職權(quán)之名行立法之實(shí)的可能發(fā)生，如上文提到的《訴訟費(fèi)用交納辦法》。

3. 與限制行政權(quán)的要求不符

盡管現(xiàn)代國(guó)家基于行政管理的需要對(duì)行政立法予以承認(rèn)，但仍保持著十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。如果輕易承認(rèn)可以根據(jù)憲法直接制定行政法規(guī)，將會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)的肆意擴(kuò)張，將會(huì)形成行政機(jī)關(guān)侵奪立法機(jī)關(guān)權(quán)力的局面，進(jìn)而嚴(yán)重有悖于彰顯人民當(dāng)家作主的人大制度[18]。正是基于限制限制行政權(quán)的需要，憲法中并未規(guī)定國(guó)務(wù)院可以直接依據(jù)憲法制定行政法規(guī)。國(guó)務(wù)院屬于權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)受到權(quán)力機(jī)關(guān)的約束，如認(rèn)為行政法規(guī)可以直接依據(jù)憲法制定，將導(dǎo)致立法權(quán)與行政權(quán)的界限難以區(qū)分。

四、論證：行政法規(guī)制定依據(jù)的再審視

在理論上講國(guó)務(wù)院的立法空間是十分有限的，但現(xiàn)實(shí)生活中，國(guó)務(wù)院享有十分廣泛的立法權(quán)。這是因?yàn)闆](méi)有對(duì)國(guó)務(wù)院享有依據(jù)憲法制定行政法規(guī)的權(quán)力進(jìn)行限定所導(dǎo)致的，為糾正這一局面，必須重新審視國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的依據(jù)。

（一）對(duì)憲法第89條的再審視

憲法文本中“根據(jù)”一詞共有17處，有以下幾種情況：第一種是，“根據(jù)”少數(shù)民族實(shí)際情況，進(jìn)行相應(yīng)管理;第二種是，“根據(jù)”提名，決定人選;第三種是，國(guó)家主席“根據(jù)”全國(guó)人大及其常委會(huì)決定作出相關(guān)行為;第四種是，“根據(jù)”上位法，制定下位法。可以看出這幾種“根據(jù)”都屬于在已有明確依據(jù)的前提下，由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)或者人員實(shí)施下一步的行為。如國(guó)家主席不可以在沒(méi)有全國(guó)人大及其常委會(huì)決定的前提下公布法律。古典解釋學(xué)認(rèn)為，法律解釋?xiě)?yīng)當(dāng)立足于探求立法者原意，與之相對(duì)，德沃金認(rèn)為文本作者的意圖是不能恢復(fù)的，提出法律出生之后就不能再尋求探索立法者字面的意圖，而應(yīng)綜合各方因素進(jìn)行理解的整體解釋法律觀[19]。從整體解釋的角度出發(fā)，憲法文本中“根據(jù)”一詞應(yīng)當(dāng)解釋為需要有明確的依據(jù)，方可作出下一步行為。因此，在沒(méi)有憲法和法律依據(jù)的前提之下，國(guó)務(wù)院是無(wú)權(quán)制定行政法規(guī)的。

同時(shí)，僅就憲法中授權(quán)制定法規(guī)、規(guī)章的條款而言。憲法第89條使用的是“根據(jù)”一詞，而憲法第一百條在授權(quán)制定地方性法規(guī)時(shí)使用的是“相抵觸”一詞⑧。從行政法規(guī)與地方性法規(guī)的制定主體來(lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院屬于行政機(jī)關(guān)，并非民意代表機(jī)關(guān)，故憲法要求它制定的行政法規(guī)需要有憲法法律的依據(jù)。而地方人大及其常委會(huì)屬于地方的民意代表機(jī)關(guān)，憲法授權(quán)其根據(jù)地方實(shí)際管理的需要制定地方性法規(guī)，只要不和上位法相抵觸便是有效的。因此，行政法規(guī)制定的“根據(jù)”一詞可以理解為“法無(wú)授權(quán)不可為”，即只要沒(méi)有憲法和法律的依據(jù)，就無(wú)權(quán)制定行政法規(guī)。而地方性法規(guī)的“相抵觸”一詞可以理解為“法無(wú)禁止即自由”，即地方性法規(guī)不違反上位法便有效。

憲法文本中“憲法和法律”共出現(xiàn)10次，有以下幾種情況：第一種是，任何主體都需要遵守憲法和法律;第二種是，憲法和法律委員會(huì);第三種是，行政法規(guī)制定條款中的憲法和法律。第二種為組織名稱暫不考察，第一種遵守憲法和法律顯然不能理解為只需要遵守憲法或者法律，應(yīng)當(dāng)理解為憲法以及法律都屬于任何主體行動(dòng)的指南，都不得超越他們的具體規(guī)定。基于此，行政法規(guī)制定條款中的“憲法和法律”也不能將其理解為憲法或者法律，這是憲法文本含義保持一致性的必然要求。

重新審視憲法中的規(guī)定可以看出，行政法規(guī)的制定要求有憲法以及法律的依據(jù)方可進(jìn)行，而將制定行政法規(guī)理解為國(guó)務(wù)院職權(quán)，進(jìn)而認(rèn)為行政法規(guī)可以直接依據(jù)憲法制定的觀點(diǎn)是與憲法規(guī)定不相符的。有學(xué)者認(rèn)為國(guó)務(wù)院的創(chuàng)制性立法權(quán)只能對(duì)行政管理職權(quán)且不屬于法律保留的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，因此，不會(huì)造成國(guó)務(wù)院立法權(quán)的實(shí)質(zhì)擴(kuò)張[20]。然而，該學(xué)者卻忽視了行政管理職權(quán)本身便具有一定的抽象性，如果賦予其直接依據(jù)憲法制定行政法規(guī)的權(quán)力。兩個(gè)抽象的權(quán)力相加，如果沒(méi)有法律的限制，又怎能確保行政立法可以嚴(yán)守自身的界限呢？

（二）對(duì)立法法第六十五條的再審視

法律的合憲性解釋的基本含義是指按照憲法的精神對(duì)法律的內(nèi)涵進(jìn)行的解釋[21]。合憲解釋要求，當(dāng)對(duì)法律存在著與憲法不一致的解釋之時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先選擇與憲法一致的解釋，盡量避免違憲解釋的發(fā)生，保持法律的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性。立法法第六十五條規(guī)定國(guó)務(wù)院享有對(duì)憲法中職權(quán)管理事項(xiàng)制定行政法規(guī)的權(quán)力，眾多學(xué)者也是基于此規(guī)定為行政法規(guī)依憲制定論進(jìn)行辯護(hù)。基于憲法中對(duì)國(guó)務(wù)院行政法規(guī)制定權(quán)條款的理解，立法法第六十五條應(yīng)當(dāng)解釋為與憲法中的規(guī)定相一致。即立法法第六十五第二款屬于授權(quán)立法，也就是說(shuō)只有明確授權(quán)決定之時(shí)國(guó)務(wù)院方可依據(jù)法律對(duì)職權(quán)管理事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化，并非屬于國(guó)務(wù)院固有的職權(quán)管理事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院并不能直接依據(jù)憲法制定行政法規(guī)。對(duì)該項(xiàng)授權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化明確，同時(shí)加強(qiáng)授權(quán)立法的監(jiān)督，明晰立法權(quán)與行政權(quán)的界限，防止國(guó)務(wù)院假借職權(quán)管理事項(xiàng)為由任意制定行政法規(guī)，發(fā)生行政權(quán)侵奪立法權(quán)的危險(xiǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

行政法規(guī)是現(xiàn)代社會(huì)行政管理的必然產(chǎn)物，但并不意味著行政機(jī)關(guān)可以以此為理由一步步蠶食權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)，立法權(quán)限在立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的配置必須明晰。臺(tái)灣地區(qū)對(duì)職權(quán)立法也經(jīng)歷了從肯定到否定的一個(gè)過(guò)程，現(xiàn)今多數(shù)學(xué)者完全不承認(rèn)行政機(jī)關(guān)可以基于職權(quán)訂立與人民權(quán)利義務(wù)有關(guān)的行政命令[22]。也可作為本文對(duì)行政法規(guī)依憲制定論反思的一個(gè)例證。因此，行政法規(guī)的制定必須限制為有法律依據(jù)的基礎(chǔ)之上，依憲制定論者認(rèn)為行政法規(guī)可以直接依據(jù)憲法制定，就憲法和立法法的規(guī)定來(lái)看是站不住腳的。

注 釋：

① 在立法法的起草過(guò)程中相關(guān)部門曾做出過(guò)如下說(shuō)明：八十年代，全國(guó)人大及其常委會(huì)先后兩次對(duì)國(guó)務(wù)院作出授權(quán)立法決定，一是在1984年，授權(quán)國(guó)務(wù)院就改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例試行;二是在1985年，授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行規(guī)定或者條例。在形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系之前，還有一些問(wèn)題，制定法律的條件尚不成熟，需要由國(guó)務(wù)院先行制定行政法規(guī)，待條件成熟后再上升為法律，因此，立法法有必要保留授權(quán)立法。參見(jiàn)：顧昂然.關(guān)于《中華人民共和國(guó)立法法（草案）》的說(shuō)明[J].中國(guó)人大，2000年第6期，第130頁(yè)。

② 2011年3月10日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)同志向十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)四次會(huì)議作全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)莊嚴(yán)宣布，一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例、單行條例等三個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。參見(jiàn)：吳邦國(guó)委員長(zhǎng)作全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告全文[OL].http：//news.cntv.cn/china/20110310/102525.shtml，2018年9月11日訪問(wèn)。

③ 《中華人民共和國(guó)立法法》第九條規(guī)定：本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。

④ 憲法第八十九條國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)：（三）規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會(huì)的工作，并且領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部和各委員會(huì)的全國(guó)性的行政工作;（四）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分。

⑤ 立法法第六十五條：國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng);（二）憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。

⑥ 根據(jù)中國(guó)法制信息網(wǎng)行政法規(guī)欄目中公布的2008年至2018年10年間制定的行政法規(guī)為藍(lán)本，以行政法規(guī)的第一條中是否明確載明法律依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，截止2018年9月10日。

⑦ 《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》第一條規(guī)定：為了預(yù)防和妥善處理醫(yī)療糾紛，保護(hù)醫(yī)患雙方的合法權(quán)益，維護(hù)醫(yī)療秩序，保障醫(yī)療安全，制定本條例。

⑧ 憲法第一百條規(guī)定：省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報(bào)本省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。

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