海陸統籌視閾下海洋主體功能區生態預算研究

石意如 陳輝 向鮮花

【摘要】我國海洋環境治理中存在制度、機制、執行、問責等方面的治理困境，而這主要歸因于整體視角海洋環境治理體系缺乏。西方發達國家海洋環境治理實踐經驗表明，高質量的海洋環境治理一般要滿足整體思維、全程治理、全面合作、聯動問責四個特征。借鑒成功經驗，提出以海陸統籌協調發展為目標，以主體功能區為環境治理基本單元，全程合作治理海洋環境的海洋主體功能區生態預算，可以一定程度上彌補現有海洋環境治理模式的不足，為海洋環境治理提供新的思路。

【關鍵詞】海洋環境;治理困境;成功經驗;海陸統籌;主體功能區;生態預算

【中圖分類號】F812.2

【文獻標識碼】A

【文章編號】1004-0994（2019）14-0098-6

一、我國海洋環境治理的困境

自20世紀50年代起，我國的海洋管理體制不斷變遷與發展。2013年海洋管理體制發生了深層次的變化，成立了國家海洋委員會統一協調海洋事務管理，中國海警局負責統一海洋執法，基本形成分部門、分層次管理結合，多部門合作、統一管理的海洋綜合管理體制[1]。雖然海洋環境治理取得了一定的效果，但是也存在四大治理困境。

（一）治理法規整合不足使海洋環境系統治理缺乏制度依據

海洋生態環境治理法規大多數屬于單項、行業法規，系統的海洋環境治理規劃主要以《全國海洋主體功能區規劃》為主，與海洋環境治理相關的規劃多聚焦于海岸帶環境治理，規劃內容比較粗糙。現行多數法規、規劃立足于各職能、各治理環節，治理重心不同，缺乏先進海洋環境治理理念指導以及對已有法規、規劃的整合，導致現行法規、規劃實施的效果并不理想[2]。基于此，國家整合法規、規劃的意愿越來越強，但是由于整合缺乏整體性，多次整合后的法規、規劃還是難以滿足海洋環境系統治理的制度需求。

（二）治理機制融合不深使海洋環境高效治理缺少有效工具

針對不同屬性的治理對象，可以分別采取政府治理機制、市場治理機制與社會治理機制進行規制。海洋環境受陸地經濟社會發展與海洋空間定位的綜合影響，其復雜性決定了海洋環境兼具公共物品、準公共物品、俱樂部物品、私人物品的屬性，不能簡單地認為海洋環境屬于公共物品[3]。對海洋環境治理需要采取融合多種環境治理機制的綜合治理機制，而現實中比較常見的是針對具體某一海洋區域采取單一治理機制，或不區分海洋區域籠統地采取單一治理機制。國家積極融合三種治理機制，以增強海洋治理機制的兼容性，但是由于融合力度不足，使得融合后的海洋治理機制仍然難以有效解決復雜的海洋環境問題。

（三）治理主體合作不夠使海洋環境治理執行難以到位

從治理層次看，海洋環境治理主體由政府、社會中介、企業與公眾四方聯動確定多方治理格局。從海洋環境治理流程看，治理主體有決策主體、執行主體、評價主體與問責主體，四類主體互動形成海洋環境治理PDCA循環。從環境元素看，有水環境治理主體、土地治理主體、空氣治理主體等。環境元素相互影響決定所有元素治理主體只有在同一背景下開展治理，才能保證整個海洋環境的治理效果。現實中這些治理主體存在合作的動機，但由于受到多種因素的影響它們難以開展全面的合作。有些區域即使有合作意愿，但因互動不足，本應在合作框架內治理海洋環境，卻一直停留在分割治理的狀態下，執行過程中也容易出現很多盲區。

（四）治理標準聯動性不強使得海洋環境治理問責難以全面發力

我國目前己形成兩級五類的環保標準體系，分別為國家級和地方標準，包括環境治理標準、污染物排放（控制）標準、環境監測類標準、環境管理規范類標準、環境基礎類標準等，累計發布國家環保標準1941項[4]。例如，“大氣十條”“水十條”“土十條”針對環境質量提出了明確的環境質量標準。海洋環境治理標準基本上在這一環保標準體系內制定，成為海洋環境治理評價的主要依據，但是具體標準之間的聯動關系不是很明確。如水環境污染對大氣污染、土污染造成怎樣的影響，沒有明確的論述。只有這些標準明確且彼此之間具有聯動關系，問責主體才能準確地確定問責范圍與力度。實踐中相關標準缺位比較嚴重，沒有體現出聯動關系，使得海洋環境問責更多地只問責直接主體，難以問責相關主體、潛在主體，導致治理問責不能全面發力。

我國海洋環境治理之所以存在四大困境主要原因在于我國未從整體視角構建海洋環境治理體系，海洋環境治理決策、執行、評價與問責等環節碎片化嚴重，相關主體缺乏全面深入合作。

二、國外發達國家海洋環境治理實踐及啟示

（一）國外海洋環境治理實踐

1992年聯合國發布《二十一世紀議程》闡述了海洋可持續發展和環境問題，指出海洋環境是一個整體，是全球生命保障體系的基本組成部分。這意味著國家與地區在海洋環境治理實踐中不能分割治理海洋環境，也不能獨立于陸地之外治理海洋環境。美國、日本、歐盟等國家與地區海洋環境治理起步比較早[5]，它們一直不斷改進、優化傳統的分塊、分部門治理模式，致力于重構現代化海洋環境治理體系，在不斷摸索中都認同海洋環境綜合治理這一高級形式。它們在海洋環境治理實踐中的很多治理理念、治理思路、治理方式都值得我國借鑒。針對美國、日本、歐盟的海洋環境治理實踐經驗，本文從共性特征與個性特征兩個方面進行歸納，具體的共性特征與個性特征整理見表1。

（二）國外海洋環境治理實踐經驗借鑒與啟示

共性特征反映了海洋環境治理的一般規律，我國可以參照學習。個性特征是基于各國具體海洋環境狀況而產生，能增強海洋環境治理的兼容性。我國海域廣闊，且各海域環境復雜、個性明顯，只有兼容性特別強的海洋環境治理體系，才能高效治理我國海洋環境。充分借鑒美、日、歐盟的海洋環境治理的共性特征，選擇性地借鑒其個性特征，對治理我國海洋環境主要有四點啟示：

1.立足海洋生態系統整體治理海洋環境。具體可從以下三方面入手：

（1）基于整體視角治理。海洋環境與陸地經濟社會發展不可分割，只有將陸地與海洋視為一個整體分析，運用整體思維方式治理海洋環境，才能取得更好的效果。

（2）追求海洋環境整體治理效率最大化。海洋環境由水、大氣、土地、生物等具體的環境要素組成。海洋環境整體治理不是各環境要素治理效果的簡單相加，而是在海洋環境整體治理效果最佳的條件下實現各環境要素治理效果最大化。

（3）海洋環境治理基本單元視海洋功能而定。海洋生態系統是一個自然整體，其整體區域與行政區一般不會重疊，一般不能以行政區為單元開展海洋環境治理，而應該根據海洋生態系統這一自然整體開展治理。因此，應將具有相似功能的海域視為一個整體，作為海洋環境治理的基本單元。

2.海洋環境治理重心前移。各國將治理重心從海洋環境污染治理、海洋環境修復逐步前移，更加重視海洋教育、海洋技術研發、海洋管理決策等環節，說明海洋環境治理越來越重視源頭治理，強調標本兼治。決策的關鍵是預算，因為預算通過資源配置直接影響海洋環境的治理過程與結果，資源是海洋環境治理工作開展的基礎，沒有資源保障的海洋環境治理只是“空中樓閣”。

3.多維度合作治理海洋環境。多維度合作治理海洋環境表現為海洋環境治理主體合作、子系統之間合作與區域合作，區域合作主要通過子系統合作與主體合作才能得以落實，是合作的最高形式。多主體合作主要包括：海洋環境治理決策、執行、評價與問責等各環節相關主體合作;多個海洋區域環境治理主體合作;海陸環境治理主體合作等。多系統合作，主要指海洋區域內部、不同海洋區域之間的經濟子系統、社會子系統與生態子系統之間的合作。多區域合作，主要包括不同海洋區域之間合作、海洋與陸地之間合作。

4.全面的海洋環境治理連帶問責機制。美國在海洋環境治理中采取的連帶問責機制，取得了理想的效果。在這一機制下，將產生環境污染直接主體、治理相關主體、潛在利益主體等都列入問責群體，督促這一群體內部相互監督，不要產生環境污染，或環境污染產生之后直接責任主體有義務主動承擔并完成修復過程。這為海洋環境全程治理提供了具有很強約束力的監督機制。

簡而言之，發達國家或地區海洋環境治理經驗帶給我國海洋環境治理的啟示是海洋環境治理要滿足四方面特征：整體思維、全程治理、全面合作、聯動問責。海洋環境治理模式只有同時滿足這四個特征，才能有效去除現代海洋環境治理中存在的頑疾。現行海洋環境治理模式中能同時具備四個基本特征的治理模式比較少見，但是將生態預算理論、空間結構理論融入海洋環境治理之中，立足海陸統籌發展，基于海洋主體功能區的生態預算（暫稱“海洋主體功能區生態預算”）能基本具備上述四個特征。

三、海陸統籌視閾下海洋主體功能區生態預算

地方環境舉措國際理事會（ICIEI）歐洲區理事會1987年首次提出生態預算，希望政府能夠像管理人造資源一樣管理自然資源[15]。國外對生態預算理論的研究最初主要集中在生態預算的界定、特點與作用，后來研究重點轉移至生態預算制度與模式，比較認同生態預算應以財政預算為藍本，平行于財政預算，可采取實物量單位，管理自然資源，實現綜合環境管理[16]。國外生態預算模型的應用比較成功的項目有：德國示范項目（1996～2000年）、凱撒斯勞滕示范項目（2001～2003年）、歐洲示范項目（2001～2004年），并在亞洲推廣[17]。生態預算在歐洲一些城市被成功應用，并取得了較好的效果，但是在非城市區域應用得比較少。2010年我國頒布《全國主體功能區規劃》，根據主體功能不同將國土空間劃分為優先開發區、重點開發區、限制開發區與禁止開發區四類。在此基礎上，有學者提出主體功能區生態預算[15]，并構建主體功能區生態預算績效評價指標體系[18]。生態預算作為一種自然資源環境管理新工具，其技術性決定不可能只局限于城市與陸地主體功能區，也同樣可以適用于海洋主體功能區，因此本文構建海陸統籌視域下海洋主體功能區生態預算（后文簡稱“海洋主體功能區生態預算”或“生態預算”）。

海陸統籌視閡下海洋主體功能區生態預算是為了使海陸協調發展，提高海洋空間的利用效率，提升海洋可持續發展能力，將海洋與陸地自然資源環境置于一個整體框架內，對各海洋主體功能區的自然資源環境實施預算管理。考慮到海洋優先開發區、重點開發區的主體功能比較相似，限制開發區、禁止開發區的主體功能比較相似，本文將優先開發區、重點開發區視為一大類，將限制開發區、禁止開發區視為一大類，在此基礎上構建海洋主體功能區生態預算。①生態預算流程。生態預算流程由決策、執行、評價與問責組成，其中決策屬于事前治理、執行是事中治理、評價與問責是事后治理。②生態預算功能。根據資金實現的功能不同劃分為經濟發展資金與環境治理資金兩部分（海洋的社會功能偏少一些，所以本文沒有考慮社會治理資金），經濟發展資金用于實現經濟功能，環境治理資金用于實現環境功能。③生態預算實施保障。基金管理提供資金保障，管理組織提供組織制度保障，生態預算提供技術保障，公眾全面參與提供推廣基礎，從資金、組織、技術與基礎方面保障海洋主體生態預算持續推進[15]。海陸統籌視域下海洋主體功能區生態預算基本框架見下圖。

圖中虛線代表信息線，實線代表以資金為主的資源線，與傳統海洋環境治理比較，海陸統籌視域下海洋主體功能區生態預算在以下四個方面有較大的突破。

（一）海陸統籌的合作預算治理

1.海陸統籌治理。海洋生態預算中海陸統籌是在確定海岸帶的主體功能區類型時，將沿海陸地與近海域視為一個整體，在此基礎上劃分主體功能區;以海洋主體功能區為海洋環境治理基本單元，通過海陸社會、經濟、生態統籌，實現海陸全面發展、協調發展、均衡發展、可持續發展，最終實現人、地、海和諧發展[19]。

（1）海陸定位、規劃全面銜接。陸地發展與海洋功能定位要以陸海資源環境承載力為基礎，充分考慮海岸帶的交互性，陸海規劃從層次、時序等多方面統籌設計。

（2）海陸環境治理資源相互支持。在陸地優先發展期海洋支持陸地，從而導致海洋環境治理技術、資金都明顯不如陸地;當滯后的海洋發展提升為國家發展戰略時，陸地有義務反哺海洋發展，向海洋環境治理提供資金與技術支持。

（3）陸地環境治理終端與海洋環境治理始端對接。由于海洋污染有一部分主要來源于陸地污染物，陸地污染物流入海洋既是陸源污染產生的終端，同時也是海洋環境治理的始端，將陸源污染與海洋環境治理有機聯系并視為一個整體，可從源頭治理海洋環境。

2.合作型預算治理。海洋主體功能區生態預算是合作型預算治理海洋環境，橫向與縱向全面合作，主要表現在三個方面：

（1）海洋主體功能區生態預算流程合作。生態預算流程是對預算過程進行規范，在整個生態預算中起決定性作用，直接影響生態預算執行結果。生態預算流程合作主要體現為，預算決策、執行、評價與問責形成一個閉環，決策主體、執行主體、評價主體與問責主體之間聯動，尤其是評價結果能廣泛應用，全面問責、監督海洋生態預算過程。

（2）海洋主體功能區生態預算系統內部的子系統合作。主要體現為海洋主體功能區生態預算系統內部經濟預算子系統與生態預算子系統之間的合作。

（3）主體功能區生態預算系統之間的合作。主要體現為海洋主體功能區生態預算系統與陸地主體功能區生態預算系統之間的合作、海洋主體功能區生態預算系統內子系統與陸地主體功能區生態預算系統內子系統之間的合作。在整個合作中，不同主體功能區生態預算系統之間的合作是合作的最高形式，主體功能區生態預算系統之間的合作主要通過預算流程合作、子系統之間合作兩種方式實現。

（二）海洋主體功能區的作業預算

海洋主體功能區環境治理中間接成本比重較高，適合采取作業管理，作業成本核算基本原理是產品消耗作業、作業消耗資源，作業預算是作業成本法的逆過程[20]。在整個作業預算中關鍵是明確產品、作業與資源類型，計算出作業動因率、作業量、資源動因率、資源量。海洋主體功能區環境治理的產品有主要污染物排放減少量、入海污染物減少量、海洋環境質量、海洋生態系統質量;海洋環境治理的作業主要包括決策、執行、評價與問責四類作業;海洋環境治理中消耗的資源主要有資金、人力資源、治理設備、土地資源、水資源等。

由于四類主體功能區的主體功能不同，各主體功能區生態預算涉及生產的具體產品、消耗的具體作業與資源還是存在較大的差異。①優先開發區是指現有開發利用程度較高、區域內環境約束較強、產業結構亟須調整與優化的海域，必須優化海洋開發活動，加快轉變海洋經濟發展方式，開發重點放在海岸帶地區。②重點開發區是指在沿海經濟社會發展中具有重要地位、發展潛力較大、資源環境承載能力較強、可高強度集中開發的海域，但是嚴格控制海洋開發的規模與面積。③限制開發區是以提供海洋水產品為主要功能的海域，包括用于保護海洋漁業資源和海洋生態功能的海域。④禁止開發區是指對維護海洋生物多樣性、保護典型海洋生態系統具有重要功能作用的海域，包括海洋自然保護區、領海基點所在島嶼等[21]。優先開發區以海洋經濟產業結構優化為主體功能，重點開發區以城鎮建設為主體功能，限制開發區以農漁業生產為主體功能，禁止開發區以生態環境服務為主體功能。圍繞主體功能，從環境治理角度設計四類主體功能區生態作業預算中的產品、作業、資源，具體見表2。

海洋主體功能區生態作業預算能有效識別海洋環境治理中增值作業，從而盡可能刪除非增值作業，達到降低海洋環境治理成本、提高海洋環境治理效率目的。

（三）“業資”高度融合的全面預算

1.生態預算中“業資”融合機理。管理會計提出財務與業務的融合，即“業財融合”，主要通過全面預算實現。在生態預算中預算資金固然重要，但是其他預算資源對海洋環境治理同樣重要，在此提出“業資融合”。“業”是指海洋環境治理業務，“資”是指海洋環境治理過程中消耗的各種資源，海洋主體功能區生態預算通過海洋環境治理業務與預算資源的相互引導，實現資源在主體功能區內部、主體功能區之間高效、自由流動。“業資”通過以下途徑固化融合：①海洋環境治理業務信息引導預算資源配置。海洋主體功能區生態預算系統能有效識別海洋環境治理業務信息，判斷海洋環境治理狀況，科學配置預算資源，引導預算資源流向增值的、必要的海洋環境治理業務。②預算資源反過來又引導海洋環境治理業務。當預算資源流向增值的、必要的治理業務集中時，同時向海洋環境治理市場傳遞信號：哪些是重點治理業務、哪些是非重點治理業務、哪些是海洋環境治理的重心。

2.生態預算中“業資”融合實現路徑。業資融合的實現路徑為：以共享平臺為基礎，以協調海洋環境治理業務與資源為過渡階段，最終實現海洋環境治理流程再造[22]。

（1）共享平臺是基礎。共享平臺不僅是主體功能區資源信息與業務信息的共享，更加重視將平臺延伸至主體功能區之外，尤其是影響主體功能區的上游與下游區域，這是業資融合的硬件基礎，也是業資融合的前期工作。

（2）生態預算協調資源與業務。生態預算將海洋治理的產品、作業與資源采取多種計量單位與計量屬性予以量化，形成原始數據輸入共享平臺。原始數據產生之后，生態預算的職能轉變為溝通，主要通過對資源數據與業務數據的綜合分析，規劃海洋環境治理業務與整合治理資源，使海洋治理業務與治理資源能協調進行。

（3）海洋環境治理流程再造是價值體現。當生態預算實現資源與業務協調之后，就能實現業資融合的最終目標，遴選增值作業，刪除非增值作業，解構現有海洋環境治理流程，重構海洋環境治理作業流程。

（四）海洋環境治理問責的參照系

海洋主體功能區生態預算首先將海洋主體功能區環境治理戰略目標細化為中短期目標與長期目標，然后將海洋主體功能區環境治理中的短期目標與長期目標進一步量化為一系列具體指標及指標值的變動。生態預算可以用價值計量，也可以采取實物計量，主要以實物計量為主，編制的主體功能區生態預算表不僅是生態預算執行、評價的標準，更是為生態預算問責提供標準。

生態預算問責標準既有戰略目標問責標準，也有具體目標問責標準;既有過程問責標準，也有結果問責標準;既有實物量問責標準，也有價值量問責標準。當生態預算問責標準被量化后，可以減少實施問責主體的主觀負面影響，使得生態問責更加具有說服力，容易得到被問責主體的認同。

四、小結與啟示

我國海洋環境治理長期存在四大困境，主要原因在于海洋環境碎片化治理。只有基于整體視角與多元主體合作治理海洋環境，才能有效化解這些難題，國外成功經驗也佐證了這一結論。海陸統籌視域的海洋主體功能區生態預算融入全面作業預算理論，將海洋與陸地置于一個整體，根據主體功能定位不同劃分為四類海洋主體功能區，相關主體、區域、系統與要素全面合作治理海洋環境，是海洋環境治理的高級模式。

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