破產管理人選任機制改革的思考

羅迪

摘 要：2007年6月實施的《破產法》歷史性地開創了破產管理人制度。但不可回避的是實踐中關于破產管理人制度的操作存在種種問題，已經越來越阻礙市場經濟的可持續發展，尤其是關于破產管理人的遴選機制。

關鍵詞：破產管理人;選任;改革

根據2007年出臺的《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》（以下簡稱“《規定》”），“社會中介機構及個人申請編入管理人名冊的，應當向所在地區編制管理人名冊的人民法院提出”。自此，我國各級人民法院根據轄區具體情況分別編制管理人名冊，并在個案中，在法院的主導下通過輪候、抽簽、搖號等隨機方式公開指定管理人，以促進公平、公正審理企業破產案件，確保破產審判工作依法順利進行。然而，隨著供給側結構性改革的深入推進，全國破產案件呈現出爆發式的增長，破產管理人名單制度難以適應國家統一開放市場的要求，逐漸暴露出部分問題。

一、當前破產管理選人制度存在的問題

（一）與公平競爭的市場原則相違背

由于《破產法》中并未對管理人的資格做出特殊限定，只要權利人不存在破產法規定的特定禁止情形，均可以作為具體案件的破產管理人。然而，破產管理人名單制度將管理人選聘范圍局限于特定名冊之中，限制了公平競爭，甚至為中介機構利用入選名單鉆營謀利創造機會，嚴重影響了管理人依法行使職權和正常履行社會責任，脫離了《破產法》的立法本意。在冊管理人的工作積極性沒有得到充分發揮，而名冊外存在大量無法進入市場的管理人。

（二）不利于遴選優質管理人

根據破產管理人名單制度的要求，除非法院認為案件重大復雜，一般可以采取隨機的方式指定破產管理人。根據調研情況，此類隨機指定工作通常由法院內部主管鑒定等委托業務的技術室負責，但由于潛在管理人數量眾多，而技術室對破產業務不夠清楚，對案件情況缺乏了解的情況，部分地區存在入選破產管理人專業能力不足的情況，對人才資源造成極大浪費。

（三）易滋生司法腐敗

在名冊的管理上，目前主要由各中院進行，工作不夠到位，存在一定弊端。鑒于入庫破產管理人的條件及標準均由負責具體工作的法院設定，且評審委員會成員類型較為單一，評選流程整體缺少公眾監督，入選結果的公示制度已不足以確定權利運用的公開透明性，極易滋生司法腐敗。

（四）不利于跨區域調動社會資源

關聯企業較多的債務人進入破產程序后，需要與經濟相對較發達地區的經濟主體進行對接洽談，而較落后地區各自為政的管理人名冊通常不能滿足發達地區經濟主體的需要。

（五）無法滿足破產案件日益增長的需要

以江蘇省破產案件為例，2018年破產案件量的不斷上升，自2018年1月至10月份已經有2000余件，但管理人名冊上卻只有306家管理人機構和60位個人管理人。由此可見，名冊管理人數量和案件數量相差懸殊，已不能滿足工作需要。

二、破產管理人選任機制改革的建議

基于上述問題，按照《國務院關于在市場經濟體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》、國家發展改革委等三部門聯合印發的《關于印發<2017-2018>年清理現行排除限制競爭政策措施的工作方案>的通知》和省發展改革委等五部門《關于做好清理現行排除限制競爭政策措施有關工作的通知》要求，為了保證破產案件質量，促進市場公平競爭，特提出以下建議：

（一）取消管理人名單制度，采取公開競標方式遴選

相比其他法律案件，辦理破產案件過程幾乎對所有法學學科內容都會有所涉及，是綜合運用所有法學知識的過程，存在更多專業性和協調性。優質管理人必須具備法律專業過硬、敏感的商業嗅覺和大局意識。但是，這并不意味著破產案件就必須設立管理人名單才能保證案件質量。同樣是專業程度化高的IPO業務，一開始也須經過審批才能從事，但如今律師事務所從事證券業務已不受資格限制。事實證明，放開準入限制、加強監管、充分競爭不但沒有使IPO業務混亂無序，反而更有助于其發展。

建議充分發揮市場競爭機制，逐步取消管理人名單限制，建立破產管理人公開選聘制度。各級人民法院應當發揮主導作用，根據破產案件的具體情況及復雜程度，邀請破產企業、破產企業主要債權人及破產企業主管單位的代表等共同組成破產管理人評審委員會，依照公平、公正及公開原則，就參選破產管理人的機構提出工作方案進行公開競選、擇優選任。在具體選任方式上可以參考常熟法院的做法，常熟法院出臺了一系列相關規范，形成了創新的管理人選任體制。主要方式是根據案例難易表進行打分，對不同難度的案件實施不同的管理人選任方式;同時量化管理人履職評價，引入盲審評價機制，防止廉政風險。充分的市場化運作，實現了管理人工作態度從“要我做”到“我要做”的改變。

（二）在公開遴選的基礎上，構建破產管理人任職標準

建議各級人民法院出臺更為科學的管理人任職標準，即根據各省市的具體情況，進行破產管理人規模、從業年限及執業經驗等參考標準的設置，從而有效避免管理人隊伍人員配置的資源浪費，最大程度地調動專業人才并形成互補關系，促進破產案件順利辦理。

（三）引入臨時管理人和管理人推薦制度

破產企業一般經營年限較長，在行業耕耘較深，在其前期正常運營過程中已與律師事務所、會計師事務所等形成相對穩定的合作關系。因此，建議吸收國外的臨時管理人制度，允許破產申請人在提出申請時附管理人推薦書，在法院確認受理后作為臨時管理人，待第一次債權人會議無異議后即轉為正式管理人，以提高破產制度的運作效率，保障債權人、債務人的合法權益。

三、結語

破產審判中存在著許多有待改進的地方，管理人的工作在很大程度上為破產案件的順利進行奠定了基礎，而管理人的選任是其中重要的一環。隨著破產案件逐年倍增，管理人選任的改革勢在必行，只有堅持是市場化的方向，圍繞高效、公平選任制度，才能真正服務于破產審判的發展。

參考文獻：

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