土地增減掛鉤與新農村建設探討

劉玉民

摘 要：自開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作以來，緩解新增建設用地和耕地占補平衡的壓力，加強土地資源合理配置和節約集約利用的同時，能夠改善農民居住環境和生產生活條件，促進了城鄉建設統籌發展，有力地支持了新農村規劃建設，取得一定的成效，在實踐中也發現了存在的難點和問題。

關鍵詞：城鄉建設用地增減掛鉤；新農村建設

引言

城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，通過建新拆舊和土地整理復墾等綜合整治措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，實現對城鎮建設占用耕地的有效補充，節約集約利用建設用地，促使城鄉用地布局更加合理。通過開展城鄉建設用地增減掛鉤工作，在加強土地資源合理配置和節約集約利用的同時，能夠改善農民居住環境和生產生活條件，促進了城鄉建設統籌發展，有力地支持了新農村規劃建設，緩解新增建設用地和耕地占補平衡的壓力。牡丹區自2008年開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作以來，緩解了建設用地供需矛盾，扎實推進了社會主義新農村建設，有效地改善了農民居住環境和生產生活條件，取得一定的成效，在實踐中也發現了存在的難點和問題。

1 高新區農村建設用地土地利用現狀

高新區農村建設用地整治主要是農村居民點和工礦廢棄地，全區建設用地總面積22418.5公頃，占全區土地總面積的12%，其中，農村居民點用地就達11992.1公頃，占建設用地總量的54.49%，占全縣土地總面積的6.58%，面積比重過大。村內空閑地、廢棄宅基、閑置宅基地較多，且大多數村莊規劃滯后、布局散亂、分布零散，綜合整理潛力巨大。

2 城鄉建設用地增減掛鉤對新農村建設的作用

2.1推進新農村建設走向規范化、規?；罗r村建設走向規范化、規?；瑥亩鴥灮送恋乩媒Y構和提高了土地利用集約度。通過建設用地增減掛鉤工作，推進新農村建設用地整治，土地利用總體規劃的控制之下使分散的居民點集中成片，向規劃的形態轉變，城鄉建設用地結構與布局得到優化，小城鎮和新農村社區協調發展。

2.2促進農民居住向村鎮集中，改善農民生產條件和生活環境

把城鄉建設用地增減掛鉤與新農村建設、城鄉環境綜合整治結合起來，通過集中連片建設、整村遷建、遷村并點，引導農民居住方式由分散向集中轉變，改變農村居民點“多、散、亂”的特點，便于基礎設施集中建設和農村環境衛生整治。在高新區通過增減掛鉤建設的新型農村社區，居民原來的居住條件是低矮的平房甚至是危房，村居布局混亂，道路泥濘，污水橫流。通過規劃整治，居民住上了布局合理、功能齊全、安全實用、經濟美觀的住宅，綠地、廣場、活動中心、幼兒園等得以布局，基礎設施設施配套齊全，環境優美整潔，極大的改善了居民生活條件，實現了新型農村的發展。

2.3提高土地利用集約度，緩解建設用地供需矛盾

提高土地利用集約度，保護耕地的同時緩解建設用地供需矛盾。通過有計劃地拆建整治，盤活農村長期閑置的居民宅基地、空閑地及低效用地；通過開展農村建設用地整理和廢棄工礦復墾，開展城鄉建設用地增減掛鉤和廢棄工礦復墾利用，將全區布局分散零亂、閑置低效的現狀農村居民點和工礦用地復墾為耕地，縮減農村居民點的比例，保障耕地不減少的前提下還能夠新增有效耕地萬余畝，切實保護了耕地，緩解建設用地供需矛盾。

3 農村建設用地增減掛鉤工作中的困難與問題

農村建設用地增減掛鉤的實施在保護耕地、促進新農村發展發揮了重要作用，也引發了一系列的經濟與社會問題。

3.1對增減掛鉤政策認識不到位，耐心細致工作不足

對增減掛鉤政策認識不到位，在工作推進過程中出現農民“被上樓”，甚至出現強拆引發惡性事件。一方面新農村建設工作量大、牽扯面廣，工作人員思想不統一，把增減掛鉤片面理解為追求建設用地指標，忽視其對建設新農村重大作用，認識上的偏差導致深入宣傳不夠，耐心細致工作不足。

3.2農民權益得不到充分保障，經濟補償難以讓所有搬遷戶滿意

在資金管理使用上，雖然專門設立專項資金賬戶，實行統一管理，并且財政加大補貼力度，但是資金仍然是拆舊區項目實施中最關鍵的環節，來源單一、缺口大，拆舊建新工作首要的、最難的就是項目資金的落實。拆舊區的群眾補償、安置費用，建新區的占地同樣需要補償和安置，需要大筆資金進行墊付，而在實施掛鉤工程時難以籌措所需資金；另一方面資金分配使用不合理，有些項目沒有按照項目使用政府補貼資金，操作不規范，補償不到位、補償偏低，或者標準不統一，造成群眾不滿意，拆遷工作難以進行；實踐中較多的是建設方（開放商）墊資建房，容易出現資金缺口，拆舊和建新不能同步到位，影響整體工作的推進；對于一些貧困戶來說，拆舊區房屋比較舊，補償資金不足以換購最小面積的新房，需要在補償款項之外自己出幾萬元購房款，往往這些收入低、年齡大的貧苦戶難以承擔，同時生活方式的改變，水電暖等生活成本增加，在原先的生活方式下可以維持生活，但是“上樓”之后生活難以為繼，如果這批拆遷戶的保障、幫扶工作不到位在一定程度上也阻礙項目的實施。

3.3整理出來的耕地質量不高，配套工程不齊全

耕地的占用和補充之間不僅要達成數量平衡，還要做到質量平衡，在實際工作中個別項目點拆遷工作完成后土地的復墾力度不夠，只注重耕地數量而忽視耕地質量，整理出來的耕地質量差，與增減掛鉤政策規定“耕地面積不減少、質量不降低”相矛盾，“占優補劣”問題時有發生。

4 對新農村建設中增減掛鉤工作的建議

4.1提高認識，加強組織領導，做好宣傳、示范引導

開展建設用地增減掛鉤是促進新農村建設的重要舉措，為確保工作的順利進行，應強化組織領導，提高認識，完善相關規定，采取有力的措施解決拆遷安置過程中遇到的各種疑難問題，高標準地實施安置區建設，拆遷區復墾工程。同時加強宣傳力度，利用電視臺、電臺、報紙、網絡、宣傳標語等做好宣傳發動工作，讓群眾了解實行增減掛鉤的意義、相關政策，形成良好的社會輿論氛圍；充分發揮典型示范村居的帶動作用，通過現場參觀、現身說法，對比掛鉤前后的巨大變化，讓群眾看到實實在在的效果，親身體驗開展增減掛鉤帶來的好處，爭取群眾理解、支持、配合城鄉建設用地增減掛鉤工作。

4.2切實保障農民權益

切實保障農民權益作為項目實施的出發點和落腳點，嚴禁盲目大拆大建和強迫農民住樓。始終把維護農民權益放在首位，充分尊重農民意愿并考慮實際承受能力，防止不切實際的大拆大建；保障農民的知情權、參與權與收益權，開展增減掛鉤，必須舉行聽證、論證、充分聽取當地農村基層組織和農民的意見；加強監督審計，保證專款專用，補償和安置必須確保依法依規足額到位，保證農民利益不受侵害，長遠生計有保證。

4.3做好統籌規劃，助推新農村發展，促進農民增收

在完善村鎮規劃、產業布局規劃基礎上，把新農村建設、基礎設施建設、農田綜合整治和產業布局優化調整結合起來，科學規劃、統籌安排，整體推進。通過增減掛鉤工作整合復墾的耕地實現規?；洜I，培育發展現代化農業；通過增減掛鉤推進農村城鎮化，調整產業布局，實現農村小工業向城鎮集中，實現產業集聚，農民收入從單純依靠土地種植走向承包收益、務工等多元化增收，實現土地利用結構優化、耕地有效保護、農民生活水平提高相統一。

參考文獻

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