淺談治理與善治

薛菲

摘 要：治理和善治的概念性研究、辨析，對于探尋構建政府、社會與公民共同參與的協同管理機制，實現政府治理工作高質量具有重要的意義。對于縣級黨委政府來講，以善治為目標，如何創新基層治理模式、提高基層治理質量是必須完成的一項政治任務。

關鍵詞：治理;善治;概念

隨著社會生產進步和經濟技術發展，政府治理模式由農業社會的“統治”、工業社會的“管理”逐步演進為信息社會的“治理”。近年來，協同推進政府治理、社會治理與市場治理引起了國內政界、學界的普遍關心，推動國家治理體系和治理能力現代化迫在眉睫。從概念的角度，淺談治理與善治，對于探尋構建政府、社會與公民社會共同參與的協同管理機制，實現政府治理工作高質量具有重要的意義。從漢語字面來分析，“治理”傾向于對管理動作本身的描述，“善治”則傾向于對管理動作的評價，即“善于治理”。但是，通過對相關理論知識的學習，對治理與善治有了更深入、全面的理解。

1 西方視角下治理與善治的內涵

1.1 治理的內涵

治理理論興起于西方國家，一方面，是為應對市場失靈與政府失敗的現實性。另一方面，是公民在涉及自身利益的公共服務方面渴望增強話語權的結果。治理理論的代表人物羅茨歸納出了作為最小國家的治理、作為公司的治理、作為新公共管理的治理等六種形態的治理模式[1]。相對于“統治”，“治理”意味著政府與社會關系的調整，政府的中心地位在一定程度上被政府、社會和市場新的組合所改變。

治理理念的提出以及成功地替代傳統的管理模式，但是治理強調的是政府、市場、社會三者對于社會公共事務的合作治理，強調的是三者對公共事務的共同參與。因此，治理既不能單純地利用政治強制力實現對社會資源的有效分配，又不能充分發揮市場在公共資源配置中的決定性作用，否則其結果會使得治理陷入集體行動的困境，造成治理失靈，從而無法有效實現公共利益的最大合理化。

1.2 善治的內涵

善治作為治理的優化模式，其出現是治理存在缺陷的必然產物。對于善治的概念，在西方有許多不同的說法。通過梳理和總結搜集到的文獻資料，認為善治理論主張涉及公共事務的利益相關者共同參與治理，最終實現公共利益的最大合理化。具體來講，善治通過政府、社會團體與公民個人的共同參與，使得社會團體和公民個人在公共事務處理中發揮越來越重要的作用，也使得政府重新認識公共利益與個體利益的關系，注重二者間利益的協調與實現，提高治理的質量和效益。

國家治理體系和治理能力現代化是對傳統公共權力格局的重構，通過賦予市場、社會、個人發揮治理能力的空間，從而實現國家治理范式的轉化，進一步提升當代政府應對公共事務的綜合處理能力[2]。對公共性問題的關注以及對于公共利益最大合理化的追求，是國家治理體系和治理能力現代化內在要求，也是善治的最終目標。

1.3 兩者間的關系

善治與治理都強調政治國家與公民社會對社會公共事務的合作處理，都依賴于公民社會的日益壯大，重視公民的參與，都是國家權力向社會回歸的過程。但是，善治蘊含更高的價值訴求，追求公共利益的最大合理化，它是治理的最佳狀態，是對治理的優化。

2 中國視角下治理與善治的內涵

我國學者在討論治理時，強調其規范價值，治理概念在我國帶有相當濃厚的政治、社會和行政“范式”轉換的目的論意涵，這明顯與善治目標有關。在這里，著重從政府層面出發，總結治理與善治在我國語境下的內涵。

2.1 “治理”在中國

黨的十八屆三中全會在全面深化改革的目標設計上，首次提出“治理”這一概念。治理作為一種新的公共管理活動方式，是伴隨著市場經濟和民主政治的發展而興起的。具體而言，在市場經濟條件下，市場在資源配置中起著決定性作用，一切經濟活動都要按市場規律來辦，政府的職能都是有限的。與此相聯系，各種社會組織作為獨立于政府與企業之外的第三方，承擔著越來越多和越來越重的公共管理職能，如各種行業協會、社會中間組織、志愿者團體等。而民主政治的發展，又進一步拓寬了社會組織的活動空間，公民政治參與隨之擴大。

與管理不同，治理的主體是多元的，既有黨和政府，又有社會組織，還有公民個人。治理的活動方式是互動的，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立共同的目標等方式來實施對公共事務的有效管理。治理的目的是為了彌補政府在公共產品供給上的不足，更好地整合社會資源，維護公共秩序，滿足公眾需要，最大限度地增進公共利益。

2.2 “善治”在中國

黨的十八屆四中全會首次提出“善治”概念并強調，法律是治國之重器，良法是善治之前提。善治這一概念有三個來源，其一是上文已經闡述過的來源于西方的治理理論，善治是西方治理理論發展的產物。其二是來源于中國傳統社會“善政”，其強調法度嚴明、官員清廉、公道正派、愛護子民等，現代社會追求的是“善治”，強調的是多元主體的良好合作狀態及其達到的最佳治理效果[3]。其三是來源于我國著名學者俞可平教授把西方的善治與治理理論中國化的成果。俞教授認為，善治是追求公共利益最大化的過程，是政府與公民社會的新型關系，實現政府與公民社會的良性互動，達到合作共治的局面[4]。如何稱之為“善治”，他概括了合法性、法治、透明性、責任性、回應性、有效性等十條標準，并指出其中最根本的標準是公平正義。

2.3 兩者間的關系

在公共管理活動中，由統治到管理再到治理，這是人類政治生活的進步，體現的是政治生活民主化的程度和水平。用治理取代管理，有利于實現政府政策輸出與公民利益表達的有效對接，實現政府與社會的良性互動，從而推動決策的民主化和科學化，提高管理效率，實現社會穩定。倡導治理，首先要大力發展民主，積極培育社會組織，充分發揮社會組織和公民在公共管理活動中的積極作用。同時，要推進法治，依靠法治規范社會組織和公民個人在公共管理活動中的行為，使社會力量實現有序政治參與。

3 啟示

在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，地方政府基層社會治理取得了一定進展，但是仍存在治理理念轉變不徹底、政府職能轉變不到位、治理方式單一等問題。對于縣級黨委政府來講，如何創新基層治理模式、提高基層治理質量是必須完成的一項政治任務。正如習近平總書記在黨的十九大報告中指出，黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。在實踐中，要探索構建符合本地實際的基層治理善治模式，農村層面，堅持以鄉村振興戰略為引領，有效整合基層治理資源，圍繞“基層黨建、集體經濟、特色產業、美麗鄉村”四個方面，構建基層治理善治模式;社區層面，堅持以黨建為統領，發揮街道黨工委、社區黨支部作用，打造互聯互動橫向到邊、服務群眾縱向到底的社區黨建工作新格局。總之，要以善治為目標，爭取早日實現國家治理體系和治理能力現代化。

參考文獻：

[1] R ohdes.The New Governance：Governing without Gvervment[J].Political studies，1996.

[2] 俞可平：治理與善治[M]，北京：社會科學文獻出版社.

[3] 何隆德：也談治理與善治[N]，湖南日報，2015-10-20（012）.

[4] 俞可平：公民社會的興起與政府善治[J]，中國改革，2001，（6），38.