論土地儲備融資與地方債務的關系

劉慈 鐘勝民

摘?要：土地作為大自然給予的最為寶貴的物質資源之一，在人類生產生活中扮演了極其重要的角色。但是怎么合理地處理和分配私人土地、國有土地、各類機構用地以及公共土地這些用地類型十分關鍵。在進行土地儲備時，無論是收回、安置環節還是重新分配環節，政府以及公共行政機構都應當從政策、民生、社會效益、資源配置等多個方面考慮問題，其中十分重要的一點便是對地方政府的債務進行合理規劃、分析，只有協調好土地儲備的資金準備和地方債務的關系，才能更好地在利益最大化的前提下將各類土地資源合理配置，才能讓管理部門以最高效率實現社會資源的再次分配。本文將通過分析土地儲備的融資問題和地方政府的債務實際狀況之間的關系，達到二者的協調統一。

關鍵詞：土地儲備;融資問題;地方債務;債務預算

一、 有關土地儲備以及融資的現狀闡明

（一）土地儲備

土地儲備，顧名思義，就是通過對各類土地資源的回收、整合、分配，從而達到對資源合理配置的最大化。

土地儲備這個概念最早是從國外引進的，它的目的就是在土地尚未使用之前，由政府取得土地所有權和使用權，以備適時供應市場，在最公平的前提下進行商業或者公共用地的競標，從而實現公共政策目標，同時可以防止某些投機者哄抬地價，破壞國家土地競爭的平衡機制和市場效應。

土地儲備大概可以分為以下四個環節。

1. 土地回收。在進行土地回收時，一般由當地的土地行政管理部門持相關證件并按照合法流程進行回收。其中包括經過批準的國有土地、由政府收購的土地、行使優先購買權取得的土地、已辦理農用地轉用并獲得土地征用批準手續的土地以及通過其他渠道所收取的土地。

2. 土地開發整合。土地儲備機構應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件。要根據回收的土地類型進行不同程度的前期整合，在涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的土地時，要做好必要的前期工作。

3. 土地儲存。 對于已經回收且完成前期整合工作的土地，土地部門要積極地做好保護和管理工作，作為預備的公共資源，這些儲備土地應當在合理的情況下進行前期的合理利用，例如進行一些公共事務的運作;同時為了防止這些土地或者相關建筑物的損害，政府應當采取相應的法律條規對各類用地進行保護。

4. 土地供應。在準備工作完成后，對于儲備土地應當進行合理的配置，當地主管的政府部門應當按照上級指示，發布土地供應計劃，一些涉及重要領域的用地，例如公共安全、交通、住房等，要通過招標會來合理配置資源，同時對于土地供應的對象應進行資格審查，以防出現資源浪費或者重大事故。

但是，土地儲備制度也僅僅引入我國不過二十余年的歷史，無論是相關專家還是政府事業單位對于土地的儲備管理都處于初級階段，所以要想達到資源合理配置依然還有很長的路要走。

（二）土地儲備的融資問題

在城市土地收購的過程中，資金問題是最為關鍵的一點。而現階段資金的主要來源由三部分組成：當地政府提供的初始資金、通過各種途徑得到的銀行貸款和土地機構籌得的資金。但是相比于土地收購過程中所花費的巨資，自籌資金不過是杯水車薪，所以政府資金和銀行貸款才是主要的融資來源。

政府資金一般是通過財政預算的計劃進行下撥，大多數情況下其資金數量無法達到土地儲備的需要，因此，銀行貸款占據了大部分的融資比例。根據《土地儲備管理法的規定》土地儲備機構融資可采用抵押、質押和保證貸款等擔保貸款方式，實際操作中則以土地抵押貸款為主。

二、 有關地方政府的債務分析

作為地區的政府資金正常運作的資金源，地方債務的數額多少直接會影響到當地的政府發展前景和規模大小。因此正確把控地方債務的風險和數目極其重要。

地方債務一般可分為顯性債務和隱性債務。

顯性債務一般包括外國政府與國際銀行金融組織的貸款、國債轉貸資金、借款、解決地方金融風險專項借款、拖欠工資、國有企業虧損新老掛賬、拖欠企業離退休人員基本養老金以及社會保障和福利制度的支出等，除了明確的負債外常表現為未支付的應付支出。

隱性債務包括地方政府擔保債務、擔保的外債、地方金融機構的呆賬壞賬，還有以政府為主要控股人的企業的破產負債情況等，而隨著這些隱性債務比例不斷增加，地方政府的債務風險也隨之提高。

所謂地方債務風險，就是在種種不確定的因素影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現困難而危及地方政權正常運轉及其職能行使的可能性。這種可能性可能會導致地方的經濟發展出現巨大的問題，甚至發展停滯。地方債務的累積不僅會影響社會經濟的健康發展，嚴重時甚至會導致社會動蕩，發生大規模金融危機。只有正確把控地方財政債務，才能更好地促進社會和諧與穩定。

三、 土地儲備融資同地方債務的關系分析

土地儲備融資所需要的大量資金在地方債務中所占的大比例決定了兩者之間具有不可分割的緊密關系。一個地區的土地儲備量在很大程度上取決于該地的經濟發展狀況，而經濟發達程度又會影響政府的債務數量，所以政府在進行土地融資時，經濟狀況是會對政府的土地政策起到關鍵的導向和指引作用。同時，地方債務和融資狀況應當是相互限制又相互促進的關系。在發展規模上相互促進，例如在發達地區，高度整合的土地資源能推動該地區的政府債務順利流通和支配;在發展速度上相互限制，一旦地方債務出現危機或者風險，土地融資進展會受到巨大影響，在反作用下，經濟發展自然而然地會停滯。因此，要想達到兩者之間的協調關系，一定要在發展速度與規模上形成平衡的關系，這樣的發展方式才是健康的發展方式。

四、 平衡土地融資和地方債務的措施

（一）建立合理有效的財政監管體系

在進行土地收購、整合、管理和再分配之前，要設置合理的財政預算報告，中央要發揮宏觀調控的作用，對地方的政策計劃進行高效的指導。可以通過設置特殊的監管部門，來專門調查和分析相關的收購方案，地方要積極全面地對各類用地進行調查，同時將地方財政和債務考慮其中，要達到風險最低化，效率最高化。在監管過程中，要做到相關人員負責認真，從而達到管理從嚴的目的，盡可能地減少風險出現的可能性。

（二）以“融資”促發展，以“發展”填債務

我們要貫徹“發展才是硬道理”方針，在合理規劃土地資源的前提下，將土地資源的效益最大化，盡量縮小土地融資后收益過渡期，大力借用社會商業力量，通過國家和私企、外企和國際跨國組織的合作，使得土地融資規模擴大，從而達到促進社會經濟的發展。在社會經濟不斷發展的同時，這些土地資源所帶來的巨大社會效益在一定程度上會讓地方政府的債務風險降到最低，長此以往的循環所帶來的相互作用使得兩者的關系更加平衡，更加和諧。

（三）讓市場融入，增加活力

當前我國正處于社會主義市場經濟發展的巔峰期，無論是任何一個發展領域，市場所帶來的引領力都是不可比擬的。因此，以市場活力帶動發展至關重要。在土地融資環節，要盡可能的帶動市場的競爭力和參與程度，在一些較為保守的用地類型上，可以適當放寬限制，同時對于各類企業都應當持鼓勵、引導、扶持的態度，積極地放開門檻，讓整個社會都融入的政府政策中。在各類企業的參與下，政府的可選擇性得到了增強，同時合理配置資源的可能性也大大增加。地方債務的風險不僅減小，發展的空間也得到了擴大。

五、 總結

無論是任何一個時期，土地在社會發展中的角色都不可替代。而在經濟高度發展的今天，土地不僅僅是一個辦公場所，更是各行各業大展拳腳的舞臺。在不同企業的發展模式下，土地能夠發揮出巨大的作用。但是土地的利用并不是簡簡單單的添磚加瓦，達到資源配置的最大化才是土地合理開發的最終目標，這不僅僅要求個人、企業從實際出發，腳踏實地，更需要政府和國家以一種調控者、管理者的身份介入，從而讓儲備土地以一種更高效的途徑得到分配。

但是，往往有些企業和地方政府急功近利，無論是儲備土地的初級階段還是最后的分配階段都過于利益化，只看到了一幢幢高聳入云的建筑物，卻忽視了這些建筑背后給地方財政帶來的巨大債務壓力和發展風險。只有研究合理的土地建設和融資方案才能讓土地儲備制度更加完善，更加安全。

在這樣的社會背景下，政府和企業都要秉持著“慢工出細活”的發展理念，急急忙忙的發展并不能實現整個社會的長遠發展。面對土地儲備融資和地方債務二者之間的關系，我們要意識到，矛盾不可避免，但我們要在風險最小化的前提下將它們之前的關系相對平衡化，這樣，在相互促進的作用力下，二者關系更加協調，政府活動的開展才會更加順暢，經濟發展才會水到渠成。

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作者簡介：劉慈，鐘勝民，錦州市自然資源服務中心，遼寧錦州。