淺談水庫移民城鎮化安置的內涵及實施保障

游蘊

摘 要：高度重視水庫移民的安置工作是新形勢、新環境下貫徹落實以人為本的科學發展觀和構建社會主義和諧社會的重要體現。水庫移民城鎮化安置方式在現實條件下應運而生，是傳統移民安置方式的重大轉變，有助于促進經濟社會的協調發展及城鎮化水平的提高等。本文以水庫移民城鎮化安置方式為研究對象，運用文獻分析法，整理出該種安置方式出現的緣由及其內涵，探究其優勢之處，并分析該安置方式實施過程中的所需要的制度保障，從而找到水庫移民安置方式革新的基本方向。

關鍵詞：水庫移民;城鎮化安置;內涵;實施保障

一、水庫移民安置方式的現狀與挑戰

水庫移民安置工作是一項綜合的系統工程，是關系到移民生產生活和社會穩定的大事[1]。移民安置模式是否合理可行，關系到庫區和移民安置區是否穩定和發展，是移民安置規劃和實施的重要環節。在實際操作過程中，會綜合考慮當地經濟發展水平、自然生態條件和移民自身情況等因素，從而采取不同的移民安置方式。但至今，絕大多數水庫移民安置仍是以農業安置為主。其原因在于：在充分發揮政府資源配置作用的前提下，有土安置可以使得移民原生計模式得以延續，為移民提供最大限度的生存與心理保障[2]，從而達到維護社會秩序穩定的目的。

隨著水利水電工程建設的步伐進一步加快，傳統的土地安置方式面臨越來越大的困難。一方面是，水庫移民數量呈現不斷增長的趨勢，但土地資源越來越緊缺，特別是目前水利水電工程的建設地點向經濟落后、人多地少、少數民族所占比例較高的西南地區集中，環境資源容量很難承載。另一方面，現代化農業生產要求打破土地經營小、散、碎的局面，實現土地集約化、規模化和機械化生產，加之，新農村的建設與城鎮化發展促使移民權益意識覺醒，要求獲得更高的補償和利益，而不僅限于原有的生活水平。可見，以農業安置為主的安置模式已經難以滿足我國水庫移民安置模式多樣性的要求，逐漸影響到了庫區和移民安置區的長遠發展，也不利于國家農村戰略和城鎮化戰略的發展。因此，打破目前水利水電工程移民安置的困境與僵局，探索可行的移民安置方式勢在必行。

二、水庫移民城鎮化安置方式概況

國家和有關省市為水庫移民城鎮化安置出臺了相關政策，國發第471號令《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第十三條規定：對農村移民安置進行規劃，應當堅持以農業生產安置為主，遵循因地制宜、有利生產、方便生活、保護生態的原則，合理規劃農村移民安置點;有條件的地方，可以結合小城鎮建設進行。該政策為創新移民安置方式開辟了道路，為如何解決當前水庫移民安置問題指明了方向。在中共中央和國務院頒布的《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》中指出：發展小城鎮安置方式，是帶動農村移民經濟和社會發展的一個大戰略和實現農業現代化的必經之路，也是從現在到未來較長一段時期內農村社會改革和發展的一項重要任務。移民小城鎮安置利于加快安置區走向城鎮化和農業盡快走向現代化。這一變化為破解我國大規模水利水電工程建設導致的移民安置難題帶來了曙光，也為移民安置所在地的城鎮化帶來新的機遇。

一般來講，移民城鎮化安置模式是通過將農村移民轉移到城鎮進行生產和生活安置，移民不再從事傳統的農業生產活動，從農民轉變為城市居民。其目的是城鎮化安置為移民創造以城鎮為載體的生存和發展環境，使其能夠融入城鎮社會經濟體系，成為與其他城鎮居民平等的主體，共同分享城鎮化所帶來的發展成果，實現“搬得出、穩得住、能致富”的安置目標。在本質上也是契合“城鎮一體化”發展政策的，將移民安置與城鎮一體化進行資源整合，是對傳統的農業安置模式的突破與創新[3，7]。具體來說，水庫移民城鎮化安置的創新與突破點如下：

（一）生計來源非農化。移民的生計恢復問題是移民安置的核心問題。傳統農業安置是在移民安置區有足夠土地資源的前提下，為移民分配或調劑相適宜的土地資源，并為其創造繼續從事傳統農業生產活動的條件[3]。但由于當前我國水利水電工程建設逐漸向河流上游地區推進，這些地方多位于偏遠山區，土地相對稀缺，安置區則沒有足夠可開發、調劑或流轉的耕地作為移民的生產資料，而城鎮化安置方式則是通過將農村移民轉移到城鎮進行安置，移民的身份從農村居民轉變為城鎮居民，其生計主要來源于他們的非農工作機會，生計選擇多元化 [2]。在此趨勢下，城鎮化安置成為必然選擇的安置方式之一。

（二）消費方式市場化。在傳統的農業安置模式下，通常是采取后靠或外遷的方式將移民從一個農村地區遷移到另一個農村地區進行安置，其消費環境與方式不會發生大的變化。城鎮化安置則是通過在城鎮建設移民安置小區的方式，將受水庫淹沒影響的、分散在各個村組的農村移民集中在城鎮安置小區進行安置，或者利用市場化手段購買城鎮既有存量房產或建造房屋進行安置。移民搬遷到城鎮后，一方面，所處的消費環境發生重大變化，他們將從過去自足自給為主的消費方式轉變為以市場交換為主的消費方式[3]。另一方面，把單一的農業安置變成二三產業的綜合發展，帶動和促進了經濟的增長，刺激了移民安置區的消費，大大提高了其商品化的消費程度，有助于帶動農副產品、通信、環保等諸多非農行業的發展，繁榮當地的社會經濟和商品經濟，提高綜合效益和整體消費水平[2]。

（三）生存環境社會化。與較為封閉的農村社會相比，進入城鎮的移民將面臨一個全新的高度社會化環境。在住房條件和安置環境改善的前提下，移民的思想將得到一定程度地解放，移民也會豐富他們的精神文化生活，如跳舞、唱戲等，從而帶動生活質量和移民素質的提高，開闊視野，生產生活方式及思想觀念也會發生一定的轉變[2]。

總之，水庫移民城鎮化安置促進農村移民向城鎮發展，推動物質文明和文化程度的不斷提升，使產業結構不斷改善[2]。城鎮化安置有利于移民和企業的相對集中，能更大規模吸引移民和企業，避免移民盲目分散和流動。并且，從當地的長遠發展來看，在城鎮化的影響和帶動下，移民的綜合素質得到提高，移民生活質量得到改善，利于推動整個移民安置區的經濟發展。相應地，實行城鎮化安置為主的安置方式，農村共享城鎮發展成果，有利于打破城鄉二元結構，使農村的可持續健康發展。但同時，在選擇城鎮化安置方式時，要加大力度投入移民的安置補償措施和后期扶持資金，為加快移民安置區城鎮化建設提供可靠的物質基礎[4]。

三、水庫移民城鎮化安置的實施保障

城鎮化安置模式是我國水庫移民安置的一個基本方向，但需要對其可能遇到的困難與阻力做出足夠的估計，采取必要的措施與對策，為移民城鎮化安置方式的推進創造必要的條件與環境。從總體上看，移民城鎮化安置模式還處在試驗與探索階段，尚未成為水庫移民安置模式的主流。為了更好地發揮城鎮化安置模式的優勢，需要克服眾多困難，為推進城鎮化安置模式營造必要的內外環境，降低城鎮化安置模式的社會風險[7]。

（一）加快移民管理體制改革。從目前我國移民管理體制來看，政府仍然在資源配置中承擔主要的角色，但由于信息不對稱等問題，這種資源配置方式會導致行政命令代替市場機制，降低移民安置的經濟效率[8]。因此，在采用城鎮化移民安置模式時，需要對現行移民管理體制進行改革，引入市場機制，主要由市場機制決定移民安置過程中的資源配置，政府的作用主要轉向對移民安置進行宏觀指導、控制與監督[5]。

（二）制定市場化的財產補償制度。在市場經濟背景下，建立市場化的財產補償制度是實現公平合理補償，推進城鎮化安置模式的必要制度安排，形成政府、業主和移民多贏的局面，實現水庫建設的帕累托改進[6]。但實現市場化的補償政策，涉及我國土地等財產補償政策的重大調整。目前國家有關部門正在抓緊相關政策，積極推進征地補償制度的改革[8]。

（三）建立有效的就業扶持制度。推進城鎮化安置模式，除了需要進一步完善現行的就業培訓體系，提高培訓效果，最重要的是要在提供移民的就業機會和支持移民創業方面對移民進行扶持[8]。首先是保障移民從地方產業發展中獲得更多就業機會。政府在利用移民資金招商引資時，由于民營資本的逐利性，這些企業主要目的是爭取資金，賺取更多利潤，獲取更高的投資回報，并不把解決移民就業困難放在優先地位，因此，政府在進行招商引資時，需要將移民的就業需求放在首要地位，采取激勵措施鼓勵企業優先聘用移民[8];二是采取措施鼓勵移民創業，促進移民微型企業發展。在移民安置過程中，發展微型企業是移民創業的有效途徑之一，微型企業由于投資小、規模小、適應性強，風險相對較小，成為移民創業的主要形式，受到許多地方政府的推崇。通過制定扶持政策如生產扶持、技術扶持、資金扶持、銷售扶持等政策鼓勵移民發展微型企業，可以為有創業潛力的移民解決生計與就業困難。

（四）對移民社會保障體系的建設進行支持與補貼。在我國土地資源約束越來越嚴重、工業化和城鎮化快速發展的大背景下，對水庫移民財產損失按市場價值進行賠償，將移民在城鎮中進行安置，實現自主就業和自我發展是今后水庫移民安置的基本方向[6，8]。由于從傳統農業安置模式向以城鎮化安置模式為主的非農業安置模式轉變必然存在潛在的風險，在目前土地補償費用不能保證移民恢復和改善移民基本生活水平的情況下，需要通過建立移民社會保障體系替代土地對移民所具有的保障功能，使移民在轉變安置方式后獲得安全保障[8]。

四、小結

目前，在我國土地資源約束越來越嚴重的情況下，適應我國城鎮化和工業化快速發展的趨勢，改變傳統的農業安置模式，推進水庫移民城鎮化安置模式是解決當前我國水利水電工程移民安置困境的重要途徑。總的來說，水庫移民城鎮化安置有利于推進新型城鎮化建設的進程，是水庫項目創新移民安置方式的趨勢。但是由于目前在移民管理制度、補償制度、扶持制度、社會保障體系等方面還存在許多制度障礙與制度缺陷，嚴重地妨礙了水庫移民城鎮化安置模式的實施。因此，需要系統地構建有利于實施水庫移民城鎮化安置模式的政策與法律制度，減少和規避水庫移民城鎮化安置模式的不確定性，保障水庫移民安置模式從傳統的農業安置模式穩步向城鎮化安置模式轉變，形成城鎮化和工業化背景下移民、業主和政府多贏的新格局。

五、討論

本文對水庫移民城鎮化安置理念的內涵及相關部分進行了初步探討，如何在不同的環境下實現最優化的移民安置，需要進一步的研究和探討。

（一）并非所有的水庫項目都適合采取城鎮化安置移民，在經濟發展水平不高，移民不具備從事非農職業生產技能的地區，還是應當堅持農業安置為主。因地制宜，尊重移民安置意愿是水庫城鎮化安置的前提。但是無論是采取多元移民安置方式組合還是單一移民安置方式，如何根據庫區和安置區實際情況等綜合因素來選擇最優化最合理的移民安置方式是需要更進一步地深入研究探討。

（二）穩定的收入來源是水庫移民城鎮化安置的關鍵。非自愿移民城鎮化安置一直以來被認為是“被城鎮化”的過程，然而怎么使移民城鎮化安置的意愿變得更加強烈，接受度和滿意度更高，最重要的是要讓移民能在城鎮有長期穩定的收入來源，從而保證移民在城鎮的長遠生計。但是如何保障移民獲得長期穩定的收入或職業是城鎮化安置順利進行，效益更高的核心。

（三）為幫助移民從根本上實現“由農村到城市，由農村居民到城鎮居民”的轉變，需要更深入地分析解決移民進入城鎮后的生活適應和社會融入等問題[9]，使城鎮化安置發揮的效益長效可持續。

參考文獻

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