解決國際爭端的政治與法律方法比較

王瀟瀟

摘 要：隨著現代國家間交往的日益頻繁，國際爭端呈現出日益復雜化的趨勢，并成為了當代國際法研究的一個重要課題。按照國際通例，和平解決國際爭端一般包括政治方法和法律方法。以柏威夏寺一案為例，在爭端解決過程中，政治方法與法律方法都突顯出各自的重要意義。由兩者的實踐與學理比較可歸納出：爭端解決時應結合不同情況作不同分析。政治方法與法律方法的根本目的相同，僅路徑不同，且兩者的優缺點也可相互轉化。此外，基于我國相關歷史經驗教訓，在解決相關國際爭端時應以政治方法為主、法律方法為輔。同時，加強邊界的管理和國際法人才的培養對和平解決國際爭端也是有所裨益的，應予以重視。

關鍵詞：國際爭端;柏威夏寺案;政治方法;法律方法

一、政治與法律方法實踐的比較

當代國家間邊界、海洋爭端的解決，以政治方法為主，但隨著國際法的不斷發展，法律方法的重要性也逐漸被當事國接受。兩種方法皆有成功的例子，但也有失敗的例子。從柏威夏寺案中可見一斑。

歷史上，中南半島五國此興彼衰，都有過稱霸的輝煌時期。國土相鄰的柬埔寨和泰國一直為兩國邊界爭斗不息。這一邊界領土爭端時不時影響兩國外交、經濟，甚至因此爆發武裝沖突，不利于兩國發展。爭端中的核心是柬埔寨與泰國邊界地區的柏威夏寺。作為兵家必爭之地的柏威夏寺，一度被兩國認為是國力興衰的標志。柬埔寨和泰國對于這一爭端的解決進程亦在政治方法與法律方法中螺旋上升。

（一）柏威夏寺案的歷史由來

柬埔寨的吳哥王朝在公元9世紀至14世紀是中南半島上的統治帝國。在這一時期，吳哥王朝在扁擔山脈一座高525米的峭壁之上修建了柏威夏寺。據柬埔寨史料記載，柏威夏寺是吳哥時期的輝煌產物，歷經7個君主的王朝修建，是柬埔寨人心中的圣地，甚至將其印于柬埔寨貨幣的背面以作紀念。

18世紀末，由于柬埔寨國力衰弱，將扁擔山脈以南的省份和柏威夏寺都割讓給了泰國。此后直到1907年，柏威夏寺都是處于泰國統治之下，在泰國人民眼里亦是一座“神奇的寺院”。

19世紀末，法國殖民者控制了柬埔寨，并企圖染指泰國。1907年，暹羅（泰國）與法國以簽署條約的方式劃定了柬埔寨與泰國的邊界。法泰雙方因此成立了邊界勘查混合委員會。被暹羅政府委托的法國測繪隊依照法國指示將柏威夏寺繪入了柬埔寨國界內。然而令人不解的是，暹羅政府自收到該測繪隊繪制的地圖后至1935年，一直未對此地圖提出任何異議。因此，直到1941年，柏威夏寺一直歸屬于法屬柬埔寨。

二戰期間，泰國政府憑借日本的支持，在柬埔寨和泰國的邊界向法屬柬埔寨挑起了武裝沖突，雖被擊敗卻在隨后1941年的談判中奪回了包括柏威夏寺在內的柬埔寨西部邊界的部分地區。

二戰結束后，泰國失去了日本的支持，法屬柬埔寨強迫泰國交還了1941年談判中割讓泰國的土地。直到20世紀50年代柬埔寨宣告獨立，柬泰兩國開始就柏威夏寺主權歸屬爭議進行了漫長的斗爭。

（二）武裝沖突與政治方法

1958年8月，柬埔寨和泰國由于柏威夏寺的歸屬問題發生武裝沖突，國家間關系如弓上之弦。同年11月24日，柬埔寨宣布暫時中止與泰國的外交關系。1959年2月，兩國在聯合國的調解下復交。為此，柬泰雙方多次進行政治談判，卻始終未能取得一致結果。

（三）法律方法

1959年10月6日，柬埔寨上訴國際法院，請求國際法院宣告柬埔寨對柏威夏寺的領土主權，并因此要求泰國將其駐扎在古寺遺址附近的所有武裝部隊撤走。1960年5月23日，泰國政府提出管轄權異議并指出法國繪制的地圖不是由邊界勘查混合委員會所制。泰國政府還提出：因為這份地圖并沒有按照條約所規定的以扁擔山脈為分水嶺，屬于嚴重錯誤，所以柏威夏寺所在地區理應屬于泰國。1961年國際法院駁回了泰國的異議并對此案進行了審理。1962年6月15日，國際法院以法國所繪制地圖雖初期不具備效力但由于此后多年泰國并未對其提出異議，意味著泰國已接受此地圖、亦已接受柏威夏寺位于柬埔寨境內的事實為理由，判決柏威夏寺歸屬柬埔寨。泰國上下不滿判決但囿于國際社會影響并于1962年7月3日發表伏筆聲明——“作為聯合國的會員國，泰國必須履行依聯合國憲章所負的義務。泰國將在抗議之下這樣做，并保留其所有權利”。

（四）柬埔寨申請世界文化遺產

柏威夏寺附近地區和平以后，柬埔寨開始在該地區發展旅游業。2007年柬埔寨向聯合國教科文組織申請將柏威夏寺及其所在地域列為世界文化遺產，此舉遭到泰國的反對。經協商，柬埔寨同意縮小申報范圍至柏威夏寺本身。兩國于2008年6月18日發表《支持柏威夏寺申請世界文化遺產的聯合公報》。但卻受到泰國反對黨的強烈不滿。同年7月，柬埔寨申遺成功。隨后泰國憲法法院卻判決柬泰聯合聲明因未經國會批準而“違憲”。

（五）沖突激化與政治方法

2008年7月兩國軍隊在爭端地區集結。7月15日凌晨，一名泰國僧人和兩名泰國平民在柏威夏寺內“打坐”行為示威，并意圖在寺內升國旗。示威的平民遭柬方軍警逮捕后，40多名泰國軍人以此為由闖入柏威夏寺，亦遭扣留。隨之涌來更多的泰國民眾甚至泰國軍人。17日雙方集結的軍事力量面臨對峙局勢。隨后，柬泰兩國進行了簡短會晤，并召開邊界委員會特別會議，但均未取得實質性成果。隨即，柬埔寨于當月2008年7月22日向聯合國安理會指控泰國侵略。2008年7月28-29日，泰國新外長率團與柬埔寨外長談判并達成雙方“重新部署”軍隊的協議。隨后，對峙長達1個月的雙方軍隊開始撤離。

2008年10月13日，在一次會談后的新聞發布會上，柬埔寨首相洪森要求當天早晨進入柏威夏寺附近的80名泰國軍人于24小時內撤離，否則將付諸武力行為。而泰國不予承認該行為。15日14時25分，雙方軍隊在柏威夏寺附近地區激烈交火。在持續了40多分鐘的交火過程中，雙方都有傷亡。16日，雙方達成在爭端地區聯合巡邏的協議。此后柬埔寨與泰國一直處于交戰與談判的交替進程。

（六）法律方法

最終，國際法院于2013年11月12日對此領土糾紛做出判決——裁定柬埔寨擁有整個柏威夏寺地區的全部領土主權。柬泰兩國的邊境駐軍指揮官熱烈擁抱握手。持續多年的領土糾紛終于以雙方都能接受的結果劃上句號。

二、政治方法與法律方法的學理比較

（一）兩者的概念與特征

1. 政治方法。政治方法主要是指通過非司法的、當事國之間政治運作以解決爭端的方法。大致分為談判、協商、調查、和解、斡旋與調停等類型。其特征是爭端當事國控制著糾紛的狀態，并且可以選擇接受或者拒絕接受建議。

其中，談判是最古老、最重要的國際合作方法之一。國際法本身就發源于談判。作為最常用的首選方法，談判被視為其他所有和平解決爭端方法的先決條件。協商則相對來說氣氛更為緩和一些。兩者的區別在于：談判通常帶有產生正式結果的期望，而協商則不一定非要有結果。

在柏威夏寺案中，伴隨著時不時的武裝沖突，柬埔寨和泰國也在不斷進行談判和協商。兩方的談判、協商有時能達到暫時停火的結果，有時卻沒辦法達成一致。

2. 法律方法。法律方法指司法機構或仲裁機構通過裁決以解決爭端的方法。可分為仲裁與司法解決兩類。其特征有：第一，解決和裁判爭端的依據是法律規則而不是一般的道德規范、社會習俗或世俗的是非標準;第二，有相對比較完善的組織機構和相對比較固定的規則程序;第三，仲裁裁決和司法判決對沖突和爭端的各方有約束力，當事國有義務誠實執行裁決或者判決。

其中，司法解決是指利用國際法庭與裁判庭的司法職能，和平解決國際法主體之間實際發生的國際爭端的制度。法院或法庭都是事先組成的，法官也是由事先選舉產生的，適用的是國際法，爭端方必須服從判決，這不同于與仲裁法庭。

在柏威夏寺案中，柬埔寨與泰國分別于1959、2013年兩次訴至國際法院。第一次在國際法院判決柏威夏寺歸屬柬埔寨后，泰國不服判決，聲明聲稱保留權利。隨即又開始了武裝沖突和政治談判的交替。直至2013年，海牙國際法庭做出判決將柏威夏寺及其周邊地區判給柬埔寨，雙方都對此表示滿意。紛爭不斷的柏威夏寺案終于落幕。

（二）兩者的比較分析

政治方法的靈活性、直接性、及時性及花費較少的特點，使得其在解決國際爭端的方法中居于主要地位。紛繁復雜的國際爭端為政治方法提供了各種形式的立足點。由于雙方的信賴關系，基于政治方法達成的統一意見更能為當事國所接受。

法律方式有助于當事各方取得一致決定，以穩定性和預見性見長，在一定程度上規避了外交方式的某些固定弱點，如缺乏契約性。國際法日益增強的國際影響力使得當事國更為順從地執行基于法律方法達成的結果。

分析可見，其實政治方法的優點即法律辦法的缺點，反之亦然。然而兩者的適用技巧則應該針對于不同的國際爭端而做出相應的選擇。一般說來，當國家間發生爭端時，政治方法總是首選。爭端一旦得以解決便體現了政治方法的快速、靈活性。但政治方法的實施受當事國國內勢力、國家實力的影響較大，難以解決爭端的理由也是林林總總。這時，當事國就會訴諸法律方法。普遍而言，法律方法的公平性得到了當今國際社會各個國家的認可，因此最終通過法律方法解決爭端的概率較大。但也不排除一些法庭的法官懷揣個人想法審理案件，甚至一些國家在仲裁法庭的法官選擇上傾向于選擇有利害關系的法官以進行司法仲裁。法律方法的書面結果是判決等文件。國際社會一般對這些判決文件的執行效果抱有期待性不服從判決執行的個案較少但并非數量為零。出現當事國存在不服從判決的情況時，法律方法還有一個救濟路徑即當事國向安理會提出申訴、請求由安理會來協助執行判決。如若法律方法也行不通，雙方就又會回到政治方法。此后就是兩者的交替，直至爭端解決為止。

上述分析體現了柏威夏寺案中的兩輪反復（政治方法—法律方法—政治方法—法律方法）。由此可見：第一，國際法的效力不及國內法，諸如國際法院等國際司法機構的判決不具法律上強制執行的效力;第二，《聯合國憲章》規定國際法院的判決在法理上唯一的強制保障便是通過向安理會申訴，然而當安理會協助無果后，判決等于是失去了效力;第三，外交方法作為國家間爭端解決的首要選擇，其所包含的協商、談判、斡旋等方式為各國所認可，但由于領土爭端往往涉及一國之根本利益，外交方法很難一勞永逸地奏效;第四，進行政治對話、協商談判應當成為國家間解決爭端的首選之道，在此基礎上輔以法律方法的影響力，對于爭端的解決有力且有效。兩種方法的結合是可取的路徑。

三、對我國的啟示

（一）我國運用政治與法律方法的歷史經驗

建國以來，我國一直奉行獨立自主的和平外交政策，主張和平解決國際爭端，以政治方式（外交手段）為主要途徑解決國際爭端。1949年以來，我國以談判、協商的方式解決了與東南亞各國的國籍問題以及與緬甸、尼泊爾、巴基斯坦、阿富汗、蘇聯（俄羅斯）、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦的歷史遺留邊界問題。1954年的日內瓦大會上，周恩來總理的發言使全世界都見證了我國主張通過談判、協商解決國際爭端的態度。對于日內瓦大會取得的里程碑似的成果，我國亦從中做出了積極努力。1962年，針對中印邊界的歷史遺留問題和邊境武裝沖突，我國及科倫坡六國進行了斡旋、調停的嘗試，但由于印度的無理要求，最終調停失敗。這也為我國處理歷史遺留問題積累了寶貴經驗。1984年和1987年，我國以談判、協商的方式分別成功收回香港和澳門。為我國運用政治方法解決歷史遺留問題劃上了濃墨重彩的一筆。1993年至1994年，面對朝鮮半島的核危機，我國主張以和平對話方式解決美朝分歧，并從中積極斡旋調停、勸和促談，努力推動朝鮮問題的和平解決。1999年，美國為首發動了科索沃戰爭并襲擊了中國駐南斯拉夫大使館。事件發生后，我國政府立即做出抗議聲明和抗議照會。此后，中美雙方進行了多次協商、談判。最后，我國本著和平發展的原則與美方就賠償協議達成了一致。2001年，未經中國政府允許，美國派出了偵察機在中國沿海附近區域進行非法軍事偵察活動，并將中國戰斗機撞毀，致使飛行員失蹤遇難。事件發生后，雙方進行了多次談判、協商。該事件最終得到了妥善地解決。

除此之外，對于周邊國家如朝鮮與日本的關系及朝鮮與韓國的關系，中國也做出了調停的努力。我國還參與了聯合國主持下的集體調停活動。對于巴勒斯坦等熱點問題，中國作為聯合國安理會的常任理事國之一也發揮了很大作用。

但對于法律方法的運用，我國基本上是在80年代以后才由不信任、謹慎的態度逐漸轉變為積極參與的態度。究其原因，一方面是仲裁法庭和國際法院以往自身的確存在一些不光彩的事件，以西方法律制度為主導的這些機構甚至一度被稱為“西歐法院”，另一方面則是我國缺少國際法學科的專業人才力量。實踐上，如今我國已改變過去對提交的條款一概保留的做法，并開始在國際事務中發揮日益重要的作用。

（二）解決爭端的政治與法律方法之建議

1. 在遇到與我國利益相關的國際爭端時，首先采取可用、有效的政治方法。當政治方法沒辦法解決時再將爭端提交國際性司法或仲裁機構尋求解決。

我國對于政治方法的運用具有較多歷史經驗和技巧。縱觀我國歷來的領土爭端也多是以談判、協商解決。將政治方法作為首選，既符合我國和平外交的政策，對我國來說，也更有把握能妥善解決爭端。尤其是談判所具有的靈活性和國家實力主導性，相較法律方法更省時省力，也不太會受到國際關系和國際社會輿論的限制。當政治方法無法解決爭端時，訴諸法律方法也不失為一個可選的選項。因為仲裁和國際司法嚴格遵循國際法規則，其結果具有較強的可參考性，可以作為政治方法的輔助。但在訴諸法律方法之前必須有所準備。

2. 強化對國際法學科的重視，在學術上與國外接軌，積極開拓國際法各領域的前沿研究，著手培養更多的國際法相關人才，并將人才隊伍輸出到相關國際組織和機構，以在國際爭端中增大話語權和主動權。

從持續多個世紀的柏威夏寺案對于政治與法律方法的兩輪反復運用可見，領土爭端這一歷史遺留問題的棘手和復雜。我國接壤的國家多達14個，陸地邊界長達22，000多公里，是世界上陸地邊界線最長和鄰國最多的國家，也是邊界情況最復雜的國家之一。我國與許多周邊國家或多或少存在著陸地與海洋爭端。和平解決這些領土爭端，最大限度地維護我國國家利益，是處理這些領土爭端的出發點也是最終目的。而如何到達這個目的則依賴于對政治方法與法律方法的綜合運用。我國目前對于法律方法的運用，與政治方法的運用相比較，稍顯欠缺。因此在重視國際法的國內發展之余，還應該利用人才政策積極向國際機構、國際組織輸出優秀的國際法人才。國內相關專業的人才在碩博士畢業后，多會選擇留在國內以高校教師或律師的身份就業。究其原因，第一，國內對口崗位多集中于外交部、商務部等國家部門，而需求人數極少;第二，留學基金委資助的國際組織實習項目的對象多為應屆畢業生，卻未考慮應屆畢業生的就業問題，將范圍擴大為在校生更顯合適等。

3. 邊界管理和應對邊界緊急事件的機制值得重視。從柏威夏寺案中可見，邊界地區的沖突多是偶發性、沒有預兆的，且很容易在極短的時間內發展為武裝沖突。這對邊界民眾的安全、對邊界的貿易往來等多會產生極其惡劣的影響，也會傷害兩國感情。因此建設完備的應對機制雖然無法避免沖突的發生，但是至少可以降低其不良影響，對于邊界地區的安定和平必不可少。

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