政府信息公開背景下檔案管理制度優化探析

劉英華

一、現行檔案管理制度與政府信息公開制度的沖突

1、在時間范圍上，《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）第二十條規定：“中華人民共和國成立以來形成的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放；經濟、科學、技術、文化等類檔案，可以隨時向社會開放。”這就意味著，政府信息如果不是關于經濟、科學、技術與文化方面的內容，不論其是否涉及國家秘密、個人隱私和商業秘密，只要轉化為檔案，就得“打人冷宮”，三十年之后才能重見天日。其次，在利用主體的范圍上，《實施辦法》第二十二條規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織內的檔案機構所保存的尚未向檔案館移交的檔案，主要供本單位利用，其他機關、團體、企業事業單位和組織以及中國公民如需要利用，必須經過檔案保存單位的批準。《機關檔案工作條例》 規定：“機關檔案部門保管的檔案，是現行檔案，主要供本機關和上級主管機關使用，不屬于開放范圍。”按此規定，政府機關形成的檔案在本機關檔案部門保存的十年或二十年之間不在開放范圍之列，只供本機關工作人員和上級機關利用，一般社會公眾根本沒法利用。

2、在利用手續和使用方式上，《實施辦法》第二十二條規定：“中華人民共和國公民和組織，持有介紹信或者工作證、身份證等合法證明，可以利用已開放的檔案。”可見，只要公民能夠有效表明自己的身份，就可以不受阻攔地利用已經開放的檔案。但是，在一些具體的單行法規中，卻在此之外附加了諸如身份、查檔目的等許多額外的條件。這些與《實施辦法》不一致的規定，既給社會公眾利用檔案帶來了極大的不便，也為政府機關或檔案館以公眾無法說明理由為由拒絕公開檔案提供了借口。正是這一系列限制利用的規定，給社會公眾利用檔案設置了層層關卡，本來可以自由獲取的政府信息，卻因為成了檔案而無法正常利用。另外，《各級國家檔案館開放檔案辦法》第十條規定：“各級國家檔案館開放的檔案，利用者如需復制，必須填寫復制申請單，經館長批準，并由檔案館負責辦理。可復制檔案的內容、數量，由各檔案館酌情決定。”這一系列規定的基本出發點都是為了強化檔案館對其保存的檔案的控制權，從而對社會公眾利用館藏檔案的方式嚴格限制，在一定程度也為公眾自由利用檔案和政府信息制造了障礙。

3、雖然《檔案法》和《實施辦法》中都有對社會公眾在一定條件下利用開放檔案和未開放檔案的條款，但卻沒有規定檔案部門不依法提供利用所應承擔的法律責任，而對檔案損毀，丟失、涉密等方面的法律責任卻作了詳細說明。這種保密和損毀責任偏重，而提供利用責任缺失的情況，就使得檔案部門往往奉行“多一事不如少一事”和“能不提供利用就不提供利用”的原則，為了避免因檔案損毀、丟失、涉密而承擔法律責任，而千方百計地逃避提供利用。

二、政府信息公開背景下檔案管理制度優化策略

1、將機關檔案利用作為政府信息公開的有機組成部分。政府信息公開是政府機關內部新增的一項職能，如果要建立政府信息公開的長效機制，就必須有某一部門來具體承擔這項工作。那么，如何在現有體制的基礎上，以最低的代價建立起政府信息公開的組織機構，就成為了當前政府信息公開中亟待解決的一個問題。而實際上，目前《條例》中并未明確指定政府機構內部究竟由什么部門來承擔政府信息公開的職能，如果要在現有基礎上增設專門的部門，又必然會帶來一系列經費、人員、編制的問題。機關檔案室實際上是政府機關內部的信息集中地，本身就承擔著政府內部信息管理的職能，因而對于承擔政府信息公開工作有著天然的優勢。

2、要賦予公民利用機關檔案的權利。政府信息公開制度的基本出發點在于賦予公民獲取政府信息的權利，那么既然是可以公開的政府信息，在任何時間段就都應該公開，不能受時間上的限制。例如美國通過制定的 《信息自由法》要解決的首要問題就是確保公眾對政府信息的獲取權，為公眾提供獲取政府信息的機會。根據這一法律，美國公民享有從政府的檔案館、手稿館、圖書館、報刊、雜志、電臺、電視臺、情報所、科研所獲得信息，并利用信息的權利。這種權利不受年代的限制，無論有關信息是保存在檔案館里、文獻中心的庫房里，還是在政府機構的辦公室里。在我國，機關檔案室保存的檔案承載著大量的政府信息，如果一方面倡導政府信息公開，賦予公民自由獲取政府信息的權利，另一方面又限制公民利用機關檔案，這本身就不合情理。

3、要根據政府信息公開的審查標準開放檔案。政府信息從文件形式轉化為檔案形式，在內容上并未發生任何變化。因此，既然處在現行階段的政府信息要按照《條例》規定的審查標準確定是否公開，那么在檔案階段也應保持這一標準，而不能因為變成了“檔案”就全部打人“冷宮”，一定要三十年之后才能面世。具體的操作方式是：要淡化政府信息與機關檔案之間的差異，即在公眾申請利用機關檔案時，檔案室應依照《條例》規定的政府信息審查標準，對所申請利用的檔案進行審查，進而決定是否向公眾提供利用。也就是說，政府檔案自其產生的一刻開始，原則上都必須是公開的，是否向社會公眾提供，不受時間和保存地點的限制，只受內容的限制。如果檔案涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私或第三方不允許公開則不予提供，否則就必須向社會公眾開放。

最后，要建立檔案館提供檔案利用的責任追究制度。縱觀《檔案法》及其《實施辦法》，通篇都是強調檔案館在檔案開放與利用上的管理和控制權，所設定的法律責任上也只是針對檔案管理和保護的，卻未對檔案館向社會公眾提供檔案利用的法律責任和責任追究方式作出明確的規定。責任的缺失，必然導致檔案館對外提供檔案利用上的消極逃避行為。因此，要保障社會公眾對檔案館中政府檔案的利用權，就必須建立檔案館提供檔案利用的責任追究制度。對于檔案館無故阻礙社會公眾利用在開放范圍之列的檔案，不履行提供檔案利用的義務，或不依法定密與解密，或違反規定收取費用，或增加法律規定之外的利用手續等違法行為，必須設定相應的懲罰措施。