簡談城中村改造中政府與村民的博弈

張書源

摘 要：隨著經濟的飛速發展，我國的城市化進程也是迅速推進，城中村的現象也隨之出現，這種現象雖然使部分的農村人變成了城市居民，但在城中村改造過程中也帶來了土地產權、強制拆遷、補償、違法建筑等一系列的問題。城中村已成為困擾我國誠實發展和建設的重要問題，對此問題的研究和立法完善已變的刻不容緩。本文通過我國城中村改造中面臨的問題及所遇到的瓶頸以及對政府與村民博弈結果的研究，以期對對現實實踐提供借鑒，協調好政府與村民之間關系的解決方案，

關鍵詞：城中村改造；社會保障；拆遷補償；博弈

近年來，隨著社會經濟的不斷發展，我國城市化進程不斷的加快，城中村問題已嚴重的影響到了國家對城市的布局規劃，城中村的問題不僅阻礙了我國城市化的步伐而且還嚴重的影響了城市的市容，這已成為擺在各級政府面前是待解決的問題，城中村問題既是一種特殊的居住形態，又是一種棘手的社會形態，它的改造必然是一項復雜的多方面利益的協調過程，在城中村改造過程中，政府和村民的博弈以及政府依法改造同現行我國在城中村改造中法律制度的不完善之間的矛盾成為最主要的問題，因此，本文旨在探討政府與村民之間就各方的利益問題的博弈以期能運用法律及相關的行政措施解決好城中村改造過程中所遇到的各種問題，切實做到城中村改造有法可依，最大化的保證政府和村民之間的合法利益，希望對我國的城中村改造工作提供借鑒。

1 政府與村民博弈的具體體現

1.1城中村改造過程中的資金補助。第一，補償標準不統一。不同片區存在不同標準。由于區域、時間、項目性質以及拆遷人的不同等原因而產生的補償標準的不一致，在一定程度上說是正常的，而在實際操作中，補償標準過于參差不齊，懸殊較大確實普遍的存在，這就造成村民的互相攀比，向政府索取高標準補償，而政府卻又不能滿足，容易引發矛盾，補償協議遲遲得不到完美的解決。第二，補償標準不全面。在城中村改造過程中，所涉及到的各項補償項目繁多，既有廠房、住宅、非住宅等不動產，也機器設備、家具等動產，還有林木、花卉等等，補償標準不可能面面俱到與村民所要各項本應該給以的具體補償標準不同一。而一旦沒有標準，在政府與村民之間就補償問題只能雙方討價還價，要么政府咬牙以高標準滿足村民的要求，要么政府以耗時間、延長工期為代價就低補償村民，打持久戰；

1.2就業與安置。城中村改造完成后，集體所有的土地就會變為國家所有，村民就會成為居民。除此之外，被改造的農民的就業、生活方式、心理等方面也會發生變化。由于被改造的居民很多是城市中無工作的人員，而且大部分農民是出租自己的房屋，并以房租成為其主要的生活來源。所以，就業與安置問題又成為政府與村民之間博弈的重點，對于政府而言，提供就業與安置是他們的義務，而此種義務履行起來卻是困難重重，因為每一個村民的擇業與安置標準不一樣，就導致了政府提供的工作和安置不能符合村民們的心理預期要求，不能符合自己標準，所以，就業與安置是政府與村民博弈的焦點之一；

1.3社會保障問題。城中村的居民的基本愿望是“生有所靠、病有所依、老有所養”，城中村改造中，村民也希望向城市居民一樣可以享受基本養老保險、實施最低生活生活保障制度、基本醫療保障制度。這是村民們最基本的生活要求，實也應該履行該義務，可現實與義務總是不同步，不對等。由于政府方方面面的合法與不合法的原因，對解決村民們的社會保障問題總是效率低下，不能及時的準確的完成好社會保障工作，不能解決好村民們的后顧之憂，因而，社會保障問題在政府與村民之間就凸顯了出來，此又為政府與村民博弈的焦點之一。

2 現行制度下政府與村民博弈的結果

2.1強制拆遷。第一，幾乎所有的強拆，都是因為補償標準“談不攏”。多年來，有關部門煞費苦心，制定了很多、很細致的補償標準。還有各種資質標準的評估機構和各種頭銜的權威專家進行房屋價格評估。所有這些努力和制度，還是與被拆遷人的需求標準差距較大。村民指責對方，補償標準太低，太不合理；拆遷方抱怨對方漫天要價，蠻不講理。這個問題，似乎進入了公說公有理、婆說婆有理的惡性循環。在這個拉鋸戰中，顯然政府有著絕對的優勢，這也是即便村名不同意補償標準政府卻也能強制拆遷的原因；第二，據《城市房屋拆遷管理條例》第17條規定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，”。第15條又規定，“拆遷補償安置協議訂立以后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間拆遷人可以依法申請人民法院先予執行。”由此可見，村名不管是從補償價格上還是從法律層面上都是不能和村民平等談判的；

2.2村民以身抗拒拆遷。在我國的城中村改造過程中，頻繁的發生村民拿生命來抗拒暴力強拆的例子，比如在河南省岸冷水坑兩村民暴力抗拒強制拆遷，兩人都是河南岸冷水坑某村村民，在冷水坑開有一間五金工廠，因為城市建設的需要，市政府規劃局決定對其工廠進行拆遷。因對拆遷補償款數額不滿意，兩人拒絕搬遷工廠。規劃局即申請法院強制停止對五金廠的水、電供應。法院執行局及水、電部門工作人員一起到兩被告的五金廠送達停水、停電及限期搬遷的通告時，其中一人手持柴刀阻止，隨后劉某也對法院的工作人員進行圍困、阻攔，造成法院4名工作人員輕微傷。以身抗拆，如今已經成為程度很高的社會用詞。在拆遷中，不顧老百姓死活，不講法制情理，不考慮黨和政府形象，或者僅僅為了官員的利益，而對普通民眾痛下殺手，給群眾利益帶來了巨大損失，各地發生的自焚案、暴力對抗案、群體上訪事件等等，就是證明。

3 政府與村民博弈結果對村民不利的原因

3.1政府與村民的利益協調的不一致。在城中村改造中，政府和村民都各自有著不同的利益訴求，兩者之間往往都站在各自的角度上，對城中村改造的利益分配問題提出不同的要求，希望獲得更多的顯性或者隱形收益，在某些方面造成了利益的沖突，城市政府在城中村改造時希望能夠支付盡可能少的拆遷、安置費，騰出盡可能多的可出讓土地，而大部分村民既期望能都真正的融入城市，既害怕喪失既得的房租利益，希望能夠在城中村改造中獲得盡可能多的拆遷補償，安置費等方面的利益，并最小程度地影響經濟收入來源，總體而言，在城中村改造過程中，政府與村民都是站在自己角度上追求利益的最大化，雙方對各自利益的所得都不滿足，進而產生糾紛產生矛盾，阻礙了城中村改造的順利進行；

3.2政府職能的異化。在公共利益拆遷法律關系中，政府作為公共利益的代表， 應當履行依照法定程序公開征收征用土地、及時發布征收征用信息、公布拆遷公告、嚴格審查拆遷主體資格、制定各項評估規則、監管拆遷補償安置資金的落實情況、跟蹤監督管理拆遷項目、加強對拆遷工作人員的教育、依法制裁各種違法行為。這表明政府在城市房屋拆遷中的職責更多的傾向于監督和管理，而不是直接進入市場來參與或干涉城市房屋拆遷活動。其職能的異化只要表現在：第一，審核不嚴，違法發放拆遷許可證。政府發放拆遷許可證必須按照法律規定，遵循法定程序。但是，一些地方政府或因為疏忽大意或因為一味追求經濟效益或其他原因而違反了程序法和實體法的要求，出現了違法發放拆遷許可證的情況。法律規定，政府在發放拆遷許可證前必須制定城市詳細規劃、近期建設規劃和控制性詳細計劃，并對拆遷房屋單位資質進行審核。然而，一些地方政府卻打著實施城市總體規劃需要的招牌，未經法定審查和審批程序就組織實施了拆遷計劃；更有甚者，在還未收回拆遷戶的土地使用權的情況下，有關部門就擅自將房屋的土地使用權轉讓給了其他單位或個人。第二，裁決不公，過于偏袒拆遷人。2001年國務院《城市房屋拆遷管理條例》第十六條規定，“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。”，“當事人對裁決不服的，可以自裁決送達之日起3個月內向人民法院起訴。”按照這一規定，行政裁決成為司法程序的前置途徑，當事人無法繞開。在解決拆遷糾紛方面，行政權過于強大，司法權不能更好地發揮作用。在這一情形下，政府與拆遷人往往存在這利益上的一致性，故政府易于偏袒拆遷人；第三，權力配置不合理，行政強拆損害被拆遷人合法權益。2001年《城市房屋拆遷管理條例》第十七條規定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”由此可見，我國強制拆遷有兩種：一種是行政機關的強制執行，另一種是房屋拆遷管理部門及當事人申請人民法院的強制執行。不可否認，相對于人民法院依申請的強制執行而言，行政強制執行權的行使更有利于提高行政效率，降低成本，加快城市建設步伐。但是，由于哪些行政部門享有行政強拆權法律沒有明確規定，加上有些政府及其工作人員法制觀念的淡薄，在自利性和功利性的驅使下，往往會濫用強制執行權，由此產生了許多問題，比如強拆程序倒置甚至在沒有齊全的拆遷手續下就拆遷，執行手段野蠻暴力等等，大量的社會糾紛由此引發，公民的合法權益遭受著極大威脅，嚴重影響社會的穩定和諧。

3.3土地產權不明晰是村民合法權益遭侵害的重要原因。依據我國《土地管理法》規定：“農民集體所有的土地屬于集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織管理、經營。”因此，集體土地所有權有三種類型：村農民集體、村內兩個以上集體經濟組織的農民集體和鄉（鎮）農民集體。農民對其所在的集體的集體土地只享有成員權，農村集體成員只計算戶口在該集體權屬界線范圍內的成員。因死亡、嫁出、外出工作等原因而喪失成員身份，而得不到相應的補償。因此，農村集體土地所有制并不具備所有權特征。這種產權主體不明確、產權行使受限制的土地產權制度使農村土地產權缺乏缺乏排他性的權利，在社會經濟活動中得不到足夠的尊重，容易因行政干預而影響土地的使用；當發生土地被征用等侵害時，難以平等地依法爭取相應的補償。

城中村的改造，是我國城市化發展的客觀要求，也是我國建設小康社會的必經階段，所以，推進我國城中村的改造，必須符合法律、法規的規定，必須以習近平新時期中國特色社會助理理論為指導，必須維護村民的根本利益，切實解決好城中村改造過程中出現的各種問題，維護社會和諧穩定。

參考文獻

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