基于土地發展與空間管制的研究分析

洪魏杰

摘 要：土地是人類最重要的資源之一，是人類生存與發展的物質基礎。實現土地更好地發展是實現國民經濟健康持續發展的重要保障，空間規劃是在合理利用土地的基礎上建構的生存空間，空間規劃體系的多元化應與土地發展統籌規劃，協同發展。空間規劃起源于土地發展權的適用，空間管制是實現區域空間合理規劃的重要管理機制，規劃協同是完善空間規劃、保證土地適宜開發的重要策略。

關鍵詞：土地發展;空間管制;空間規劃;協同發展

1 引言

土地是一個國家發展的最重要、最基本的物質基礎，合理利用土地資源，做好土地發展工作，做好空間規劃，關乎國民生計。中共中央的第十八屆三中全會提出全面深化改革的決策，該決策也對土地總統規劃產生重要影響。在新時代的歷史機遇下，統籌建設空間規劃至關重要。我國在保證土地合理規劃的基礎上實現了四類空間規劃，土地發展工程是我國一直不斷進行的公共建設事業，基于土地發展權的空間規劃和管理空間規劃的空間管制越來越成為社會關注的熱點。

2 我國空間規劃發展態勢

空間是為滿足人的目的而被創造出來的，人們規劃現代經濟越來越傾向于規劃空間，空間之所以會變成人們追逐的熱點，是因為空間成為利益的來源。[1]

我國有四大類空間規劃，城鄉規劃、土地利用總體規劃、生態功能區規劃和主體功能區規劃。這些功能區會出現難以協調、劃分標準不一等一系列問題。[2]在城鄉規劃上從原先的“一書三證”管理模式到現在的“三區四線”體系;在土地規劃中經歷了從“用途管制”到“建設用地空間管制”的轉化形式;在發展規劃中經歷了從“目標規劃”到主體功能區規劃的過渡;如今的生態功能區規劃也實現三級功能區劃分的體系。這四類功能區規劃的方式顯示了各自不同的特色。

3 基于土地發展權的空間管制

事實上，我國四類空間規劃，無論是城鄉規劃還是土地規劃都十分重視空間管制。為何會強調空間管制，空間管制的作用以及空間管制與空間規劃有何關聯等等，這些問題的答案都在土地發展權上。

3.1土地發展權、空間規劃與空間管制關系探析

顧名思義，土地發展權可以理解為在土地上進行施工開發的權利。[3]1947年，英國《城鄉規劃法》最早采用土地發展權這一名詞。“空間管制”旨在制止人類無止盡開發土地、空間資源的欲望和行為，合理管理空間資源。針對不同的空間類型區域，制定相關的開發標準和政策法規，對開發進行管理與監督，這是資源配置調節的一種方式，可以優化空間資源配置。在空間管制的作用下形成了土地發展權，空間管制是土地發展權的一種配置形式，是在空間上的分配。合理建設區、允許建設區的土地發展權充分實現，而禁止建設區域的土地發展權則沒有得到實現。空間規劃是實現區域協調管理、地域功能得以實現的一種管理方式與手段，各種空間所呈現的狀況正是空間管制實施的效果，對空間規劃進行干涉與管理正是空間管制最核心的要義所在。

3.2我國的土地發展權和空間規劃體系概述

我國也存在土地發展權，這一點毋庸置疑。在我國，土地發展權是潛在的，隱型的。在《土地管理法》及相關法律中，涉及土地權利的僅有占有權、收益權、使用權，還有處分權，沒有準確提出“土地發展權”一詞，但是，無論是以前的條款立項，或是“一書三證”模式下的城鄉規劃，其針對的客體始終是土地發展權。近些年來，關于土地發展權的案例非常多見。例如，2000年浙江省實施的建設用地指標區域內轉移與實現跨區域交易項目和各區域的城鄉建設區增減掛鉤試點也都是圍繞土地發展權這一中心而進行的探索。

我國的土地發展權屬于國有。土地發展權需要明確其配置主體，漲價歸公，還是漲價歸私，還是漲價共享是圍繞土地發展權而出現的三種爭論，很多學者都認為應當是漲價歸公，即土地發展權屬于國家。[4]我國是社會主義公有制國家，國家公有和集體所有并行是我國的特色政策，根據《土地管理法》第四十三條規定，集體建設用地擁有部分土地發展權，非建設用地沒有土地發展權。這一點也充分表明我國的土地發展權屬于國家。

4 我國土地發展與空間規劃協同策略探析

當前我國空間規劃面臨著一些問題，比如規劃目標差異大，實際效果與目標相異，布局規模不統一，各自為說，分類標準不一致，城鄉發展不平衡，習慣性忽視鄉村區域規劃，百姓不認同，方案失去民眾理解與支持等等。想要有效解決上述一系列問題，最根本的方法就是基于承擔責任下的協同發展。《辭海》一書中對“協同”的解釋為“相互合作，齊心協力”，即可理解為不同主體彼此配合來共同完成事情，所以更好的實現土地開發與利用，實現空間合理規劃就是要在共擔責任的前提下協作配合。同時，真正推進規劃協同還有幾個方面特別重要。

首先，“保生態紅線，保發展底線”應該成為規劃協同的基本原則，我國特殊的國體決定了各級規劃必須遵守這一基本底線。其次，規劃協同也應該極力打造“三生”空間，優化國土空間，實現集約高效的生產空間，并且建造宜居適度的生活空間，這就需要相關規劃人員，建設人員共擔責任，努力實現人人合理擁有土地發展權的最大公約數。最后，在城鄉規劃方面，相關部門要更加注重土地發展權，更加重視各方的權益。城鄉規劃的成功與否，在于是否做到統籌兼顧，協同發展，要充分處理好中央政府、地方政府與個體之間的關系，要保障人民群眾的參與權與知情權。

5 結語

我國土地發展總體規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃和生態功能區空間規劃各具特色。但是在總體規劃土地發展的情況下，空間管制仍然是合理監管土地開發利用，充分實現資源配置的重要管理手段。土地發展、空間規劃和空間管制三者關系密切，相輔相成，不可或缺。由土地所有制的原因而決定了在土地發展權的支配下空間管制成為土地規劃、空間規劃的體制機制。想要解決當前我國空間規劃面臨著一些問題，規劃協同是唯一的辦法，即是強調在共同責任下各方協作共進，彼此配合。

參考文獻

[1]何子張，我國城市空間規劃的理論與研究進展[J].規劃師，2002，22（7）：87-90.

[2]許德林 歐名豪 杜江，土地利用規劃與城市規劃協調研究[J].現代城市研究，2004（1）：46-49.

[3]胡蘭玲，土地發展權論[J].河北法學，2002（2）：143-146.

[4]張友安 陳瑩.土地發展權的配置與流轉[J].中國土地科學，2005（5）：10-14.