淺析近親屬的行政訴訟資格

郭藝偉

摘 要：正所謂“沒有原告就沒有法官”，訴訟中首先要確定的就是原告，而在確定原告時，首先需要解決的就是原告的資格問題，因為缺乏了原告資格，討論原告也毫無意義。原告資格問題是行政訴訟理論框架的基本問題，自1914年我國行政訴訟制度建立以來，該問題就一直受到廣泛討論，相關法律制度的完善工作也從未停止過。“原告資格”的概念雖沒有在我國法律中明文提出，但在實際的訴訟過程中，卻已包含了對原告資格的審查。通常情況下，提起訴訟的一般都是權利受到實際侵害的原始原告，其原告資格毫無疑問，但也存在資格發生轉移的例外情形。公民、法人或其他組織因某種客觀原因而喪失了行政訴訟的原告資格，通過轉移，使特定主體得以承繼，進而保護自身受損的合法權益，即為原告資格轉移制度所要解決的問題。我國法律一共規定了兩種原告資格發生轉移的情況，本文則以近親屬的原告資格為研究對象，重點探究公民死亡后行政訴訟原告資格發生轉移的問題。全文共分為三個部分，第一部分介紹行政訴訟原告資格的基本理論，分為四節內容，包括概念、性質，行政訴訟原告資格與原告、起訴條件以及受案范圍等相似概念的聯系和區別，并在第四節中簡單介紹了行政訴訟原告資格的轉移問題，引起下文對近親屬原告資格問題的探究。第二部分是全文的重點，包括三節內容。首先分別介紹三大訴訟法對于“近親屬”含義的規定，分析其中的不同之處及原因，并提出自己的看法。第二節詳細闡述近親屬的行政訴訟原告資格問題，認真解讀關于該問題的兩則法律規定，并通過辨析二者的區別，總結出筆者認為近親屬取得行政訴訟原告資格所應具備的條件。第三節簡要介紹近親屬的原告資格問題存在的現實意義。文章的第三部分介紹我國關于近親屬的行政訴訟原告資格問題的立法現狀，重點分析其中的不足之處，并對癥下藥，提出筆者的幾點建議。

關鍵詞：行政訴訟原告資格;原告資格轉移;近親屬;近親屬的行政訴訟原告資格

一、行政訴訟原告資格概述

（一）行政訴訟原告資格的含義

原告資格一詞，最初來源于拉丁語“Locus standi”，它指的是起訴人所享有的將司法爭端提交法院判決的一種權利和資格。《布萊克法律大辭典》將原告資格定義如下：“原告資格又名‘起訴資格’，指某人在司法性質爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益”[1]，這是我國理論界普遍認為對于該詞語所做出的最具代表性的定義描述。

關于行政訴訟原告資格的含義，我國理論界存在著“條件說”和“利害關系說”兩大觀點。

“條件說”認為，所謂原告資格，就是指公民、法人或者其他組織向法院請求保護其合法權益時應當符合的條件的總稱[2]，或者起訴人可以提起行政訴訟應當符合的條件[3]。可以看出，該學說將原告資格等同于起訴條件。

事實上，原告資格與起訴條件，二者并不一致。原告資格只是研究起訴人在主體方面的資格，可以說，其只是起訴條件的一部分，側重解決誰有權起訴，以及由誰起訴的問題。而相比之下，起訴條件的范圍要大得多，它指的是起訴人在提起行政訴訟時應具備的條件，更多從人民法院受理案件的角度來考慮。我國《行政訴訟法》第49條規定了起訴條件，除了需要具備原告資格，起訴人還必須滿足起訴條件所列舉的管轄問題、時效問題等其他事項，因此，“條件說”不宜采用。

“利害關系說”由先前的“合法權益”理論發展而來，其認為行政訴訟的原告資格，側重研究起訴人與行政主體的具體行政行為之間是否存在利害關系，所以含義應為起訴人受損的合法權益與具體行政行為之間存在利害關系[4]。

2015年，我國最新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第1款明確規定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟”，因此，“利害關系說”現已成為理論界的通說。

毋庸置疑，“利害關系”標準相較于“條件說”有一定的進步意義，在某種程度上擴大了行政訴訟原告資格的范圍，但由于我國法律對于“利害關系”沒有明確的判斷標準，致使該學說的可操作性大大減弱。為滿足實踐需要，該標準也急需進一步的完善。

具體而言，“利害關系說”應當明確以下三方面的內容：第一，行政訴訟原告資格是一種權利、身份或者資格;第二，行政相對人的合法權益必須確實存在，因為只有切實存在合法權利，才會有之后的“利害關系”一說;第三，當事人的合法權益確實受到具體行政行為的實際侵害，也就是說，二者之間必須存在相當的因果關系。在確定是否具備行政訴訟的原告資格時，筆者認為，無需判斷是否真的發生侵害，即只要起訴人“認為”自己的合法權益受到侵害，或者只需“受侵害人”對具體行政行為存在異議即可。

綜上所述，所謂行政訴訟的原告資格，就是當公民、法人或者其他組織的合法權益受到具體行政行為侵害時，利害關系人向人民法院請求保護自身權益的一種身份、資格。

（二）行政訴訟原告資格的性質

行政訴訟的原告資格，究竟屬于實體性問題還是程序性問題，也即原告資格的性質問題，學者們同樣持有不同的觀點。

認為行政訴訟的原告資格屬于程序性問題的原因在于，原告資格問題側重于研究起訴人是否具備提起行政訴訟的主體條件，并不涉及實體上的權利和義務，也不影響最終的訴訟結果。具備原告資格，則符合起訴所要求的主體條件，但并不代表起訴人一定勝訴，最終結果取決于法院的判決。

關于行政訴訟原告資格的實體性特征，與前述的“利害關系說”可謂一脈相承。也就是說，只有當行政主體實施一定的具體行政行為，行政相對人認為該行為侵害到自身的合法權益，因不服而引發爭議，才會出現后續的起訴、原告資格等一系列行政訴訟的問題，即在判斷是否具備原告資格之前，首先需要判斷出是否有相關的具體行政行為，是否有客觀存在的合法權益受到侵害，其屬于“若無前者，則無后者”的關系，而前者中的具體行政行為，抑或是合法權益，均屬于實體法上的范疇，因此，行政訴訟的原告資格也同樣具備實體法上的性質。

在此，理論界的通說傾向于認為原告資格屬于程序意義上的概念，筆者也認為這種觀點更為合理，大體基于以下原因：其一，具備行政訴訟原告資格，只說明起訴人享有提起并有可能進一步參加訴訟的主體條件，但并不代表一定就具有了某些實體上的權利，起訴人也有可能因不滿足管轄、時效等其他條件而不能成為原告，也就不能再享有相關實體權利和義務了。其二，從2015年我國最新修訂的《行政訴訟法》可以看出，降低行政訴訟的門檻，切實保護行政相對人的合法權益，已成為行政訴訟改革的大趨勢。倘若將對原告資格的判斷也納入實體內容進行審理，勢必會抬高起訴人的要求，將更多人排除在訴訟門外，與改革的大趨勢背道而馳。其三，判斷行政訴訟原告資格的性質，無論何時何地，都要基于立法宗旨和立法目的進行考慮，符合行政訴訟法律改革的趨勢，更好地保障公民的權利。

（三）行政訴訟原告資格與相關概念的界定

從上可以看出，談及原告資格，就少不了說到原告、起訴條件以及受案范圍的問題，其實，四者截然不同，卻極易混淆，為了對行政訴訟原告資格有一個更清晰、更準確的認識，確有必要厘清原告資格與三者之間的關系。

1.行政訴訟原告資格與原告

原告資格與原告，二者之間聯系緊密，屬于“若無前者，則無后者”的充分不必要關系，所以極容易交織在一起，但兩者卻存在很大的差異。

第一，在性質上，二者具有根本的區別。由前述可知，行政訴訟的原告資格屬于程序性問題，不涉及雙方當事人實體權利義務的判斷，而原告則是一個兼具實體性質和程序意義，且以實體性質為主的法律概念。原告依照法律規定參加到訴訟程序當中來，享有與其身份相適應的實體上的權利和義務。原告資格解決“資格有無”的問題，原告解決“能力大小”的事情。

第二，在時間上，二者具有嚴格的先后順序，原告資格先于原告產生。由行政訴訟原告資格的含義可知，當公民、法人或者其他組織的正當權利受到行政行為實際侵害時，其實就已經具備了原告資格，其在行政訴訟開始之前就已產生，并且基于各種原因，距離訴訟開始還有很長一段時間。而原告則是在案件受理后產生的一系列結果之一，法院經審查，認為起訴人滿足條件并決定受理案件時，起訴人正式成為原告。合法權益受到侵害，是原告資格產生的時間點;法院受理案件時，則是原告產生的時間點。

第三，原告一定具有原告資格，但具備原告資格的人不一定都能成為原告，畢竟原告資格只是成為原告的條件之一。

2.行政訴訟原告資格與起訴條件

關于原告資格與起訴條件之間的關系問題，上文已有所提及，二者既有聯系，又有區別，分屬不同的范疇。

《中華人民共和國行政訴訟法》第49條規定，提起訴訟應當符合以下條件：（1）原告是與行政行為有利害關系的公民、法人或其他組織;（2）有明確的被告;（3）有具體的訴訟請求和事實根據;（4）屬于法院的受案范圍和受訴法院管轄。

不難看出，具備行政訴訟原告資格，只是起訴條件之一，屬于主體方面的要求。具有原告資格的人，只是享有了提起行政訴訟的權利和資格而已，同時滿足被告適格、管轄和時限方面的要求，才是真正具備了法律規定的起訴條件。

3.行政訴訟原告資格與受案范圍

在行政訴訟原告資格的問題上，其與受案范圍之間的關系，也是一個值得關注的問題。

同行政訴訟的原告資格一樣，受案范圍也屬于起訴條件之一，規定人民法院有權對何種行政案件、在什么范圍內行使審判權。行政爭議的解決有行政調解、裁決、復議等多種方式，行政訴訟只是其中之一，并非所有爭議都需要借助訴訟，也并非所有行政爭議都可以通過訴訟來解決，因此，受案范圍是一把很嚴格的標尺，將符合條件的行政爭議納入受案范圍。

可以說，行政訴訟的原告資格屬于主體方面應滿足的起訴條件，解決誰有權提起訴訟的問題;而受案范圍則是在客觀方面的起訴要求，解決當事人可以對什么樣的爭議提起行政訴訟。受案范圍之外的行政行為，人民法院不會受理，也就不會啟動訴訟程序，原告資格、原告等問題自然也就無從談起。

（四）行政訴訟原告資格的轉移與承受

上文已經提到，理論界一般將原告資格分為原始原告和承繼原告兩類。簡單來說，原始原告就是訴訟過程中最常見的原告，正當權利受到行政行為侵害，本來即享有行政訴訟的原告資格，只是因為死亡或終止等原因而被迫轉移該資格，只能由相關人代為維護其受損害的合法權益。承繼原告相伴而生，即承繼原始原告的原告資格，以自己的名義參加到訴訟中來，獲得原始原告應有的權利，維護原始原告受損害的利益的原告種類。正確理解原始原告和承繼原告，是研究原告資格的轉移與承受問題的首要任務。

我國《行政訴訟法》第24條的第二款和第三款，是有關行政訴訟原告資格轉移制度的規定。依據該規定，最高院在司法解釋第11條又補充規定了公民死亡后有權承繼原告資格的近親屬的范圍。對于該制度的法律規定看似明確，但筆者認為，其中確有一些問題尚未澄清，特別是在死亡公民的原告資格轉移方面表現得最為突出，仍有討論的必要。因此，文章在下面部分主要闡述公民死亡后原告資格轉移的相關問題，換言之，就是本文要討論的近親屬的行政訴訟原告資格問題，二者在性質和內容上，實屬同一問題。

二、近親屬的行政訴訟原告資格

（一）“近親屬”的法律界定

1.三大訴訟法中“近親屬”的不同含義

最高院司法解釋規定，行政訴訟中的近親屬包括：配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有撫養、贍養關系的親屬。

根據我國《刑事訴訟法》的規定，刑事訴訟中的近親屬包括夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹。“同胞”指的是有生理學意義上的血緣關系，即同父同母、同母異父或同母異父。

最高院司法解釋規定，民事訴訟中的近親屬包括：配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女。此外，還應注意，民法上的近親屬一般是有順序的，且該順序在繼承、宣告公民失蹤等民事法律制度中具有重要的意義。具體而言，第一順序包括配偶、父母、子女;第二順序則為兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女。

應指出的是，以上法律規定中的“父母”均包括生父母、養父母和有撫養關系的繼父母。“子女”包括婚生子女、非婚生子女、養子女和具有撫養關系的繼子女。“兄弟姐妹”包括收養的兄弟姐妹，但不包括堂兄弟姐妹。

綜上可知，“近親屬”在三大訴訟法中具有不同的含義，范圍也大小不一。相較之下，刑事訴訟法中的“近親屬”范圍最窄，而行政訴訟中所指代的范圍最為廣泛，民事訴訟居中。立法如此設計，是基于何種考量呢？

2.“近親屬”不同含義的分析

我國作為單一制國家，基于一國法律體系的協調性和統一性，同時也考慮到法律自身具有的權威性和普遍約束力，同一個法律概念在不同的法律部門，或者在不同的立法或法律解釋之間理應具有相同的含義。以本文為例，我國的刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法三大法律部門，盡管各自調整的法律關系不同，但理論上應當對相同的法律概念作出相同的法律界定，如此才能更好的保障訴訟當事人的權利，也有利于訴訟活動的順利進行。三個法律部門出現三種“近親屬”，勢必會給法院和當事人雙方增添不少麻煩。

在進行法律解釋的時候，我們需要遵循后法優于先法、法律優于法律解釋等原則，但用在對“近親屬”范圍的理解上，似乎并不恰當。根據后法優于前法的規則，行政訴訟法的司法解釋出臺于2000年，晚于民事訴訟法的司法解釋，理論上應適用后者規定。根據法律優于法律解釋的原則，因兩大訴訟法的司法解釋與《刑事訴訟法》規定均不相同，又應參照適用刑事訴訟法規定的“近親屬”范圍，但如此一來，“近親屬”的范圍大幅縮小，近親屬及其順序在民法中的作用也會大打折扣，勢必也會引發更多的沖突，并不恰當。因此，立法在此處是存在問題的，需要進一步完善。

事實上，在三大訴訟法中，“近親屬”作為重要的訴訟參加人，享有不同的訴訟權利，也發揮著不同的作用。目前，法律實踐中雖尚未因此引發典型案例，但法律不應抱以僥幸心理，倘若發生案件，又假如案件爭議牽扯不同的訴訟，到時便是無法可依的混亂局面。

不同法律中出現不同的“近親屬”，有違法律的穩定性特征，也是不利于訴訟活動順利進行的。解決這一問題，只能有賴于后續立法工作的完善，但無論如何，都要契合保障訴訟權利、及時解決爭議的訴訟立法宗旨。

（二）近親屬的行政訴訟原告資格

1.法條解讀

（1）《行政訴訟法》第25條第2款

法條：有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。

解讀：①行政訴訟原告資格的轉移與承受，前提條件必須是原始原告已經死亡。對于“死亡”，我國法律并無明確規定，理論界一致認為應包括自然死亡和宣告死亡兩種情況，如此有利于死者近親屬在規定時效內參加訴訟，維護死者的合法權益。

②原始原告仍然享有訴權，即“有權”提起訴訟。否則，也就不存在原告資格轉移的問題。

③此處的“近親屬”即為行政訴訟法意義上的近親屬，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有撫養、贍養關系的親屬。此處，我國法律僅在司法解釋中規定了近親屬的范圍，而關于在承繼原告資格時是否有順序上的要求，以及死者無近親屬的情況下又該如何處理等諸多問題，尚無法可依。

④法條用語“可以”，即賦予了近親屬自由裁量的空間，可以提起訴訟，也可以不提起訴訟。公民死亡后，如果其近親屬出庭應訴，則為承繼了原告資格，成為正式原告;如果拒絕起訴，那么同樣也符合法律的規定，將導致訴訟終止的法律效果，原告資格消滅。

⑤近親屬須在法定期限內提起訴訟，才能取得原告資格，否則行政訴訟原告資格的轉移與承受不發生效力。

⑥近親屬承繼原告資格后，以自己的名義繼續參加訴訟。在接下來的訴訟過程中，原始原告資格消滅，近親屬成為正式原告，享有原告資格，以自己的名義而非原始原告的名義提起訴訟，判決結果也由近親屬承擔。

（2）最高院關于《行政訴訟法》司法解釋第11條第2款

法條：公民因被限制人身自由而不能提起訴訟的，其近親屬可以依其口頭或者書面委托以該公民的名義提起訴訟。

解讀：①首先需要指出，該法條屬于近親屬的代理行為，不存在行政訴訟原告資格轉移的問題。

②該規定適用于被限制人身自由的公民。關于公民被限制人身自由，存在合法限制和非法限制兩種情況。前者如依法被逮捕、拘留、強行約束至酒醒等情形，后者包括被拐賣、拐騙或綁架等情況。應當注意，此處司法解釋的規定，只適用于公民被合法限制人身自由的情形，由行政機關告知公民有權委托，其近親屬按照此規定通過代理解決。第二種情況則不適用，可以想象，被非法限制人身自由的公民根本無法做出口頭或者書面的委托，當自身權益受到侵害時，近親屬應如何進行訴訟的問題，應當引起高度重視，有待立法上的完善。

③該規定中的“近親屬”范圍亦為行政訴訟法意義上的范圍，至于近親屬代為起訴的順序要求，以及無近親屬或其近親屬拒絕起訴的情況，法律在此也并無規定。

④“可以”一詞，同樣賦予了近親屬一定的自由選擇余地，可以以該公民的名義提起訴訟，也可以不起訴。

⑤“依其口頭或書面委托”直接言明行為本身的性質，即此時近親屬提起訴訟實則是一種代理行為，即公民因限制人身自由而無法提起行政訴訟，委托其近親屬代為起訴的情況，并不屬于原告資格轉移的情形，而是一種代理行為。由于行政拘留等限制人身自由行為本身的特殊性，法律允許公民采取口頭或者書面的形式進行委托，有利于維護自身的合法權益。

⑥“以該公民的名義”是本條規定最值得注意的地方，也是代理行為最重要的一個特征。公民被限制人身自由時，其近親屬接受其口頭或書面委托提起訴訟時，仍然是以該公民的名義，即該公民仍然為行政訴訟的原告，訴訟結果由其承擔，不存在原告資格轉移的問題，其近親屬自始至終不具備行政訴訟的原告資格。

2.法條辨析

關于近親屬的行政訴訟原告資格問題，規定最為詳細也最容易混淆的兩個法條，即為《行政訴訟法》第25條第二款和最高院的司法解釋第11條的規定，厘清二者的區別，對于正確理解近親屬的行政訴訟原告資格至關重要。

（1）性質不同：前者為行政訴訟原告資格的轉移和承受制度，近親屬取得并具備原告資格;后者則為代理行為，近親屬以被限制人身自由公民的名義代為提起訴訟。這是二者最本質的區別。

（2）適用對象不同：前者適用于行政訴訟中公民原告死亡的情形，包括自然死亡和宣告死亡;后者適用情況比較特殊，公民因被限制人身自由而不能提起訴訟，并且只適用于公民被合法限制人身自由的條件。

（3）程序不同：適用前者規定，程序較為簡單，已死亡公民的近親屬只需在規定的時間內，按照規定的程序提起訴訟，即取得了原告資格;適用后者解釋，被限制人身自由的公民需要進行口頭或書面的委托，其近親屬在接受委托之后，再按照規定的程序，在規定的期限內代為提起訴訟，這一點也是由代理行為的特征來決定的。

（4）名義不同：前者中，近親屬具備行政訴訟原告資格，以自己的名義參加訴訟，其地位等同于原始原告，訴訟結果亦由自己承擔;后者中的近親屬接受被限制人身自由的公民的委托代為訴訟，并不具備原告資格，仍然以該公民的名義提起訴訟，判決結果由該公民承擔。

3.近親屬取得行政訴訟原告資格的條件

由上可知，近親屬取得行政訴訟原告資格，也即公民死亡后原告資格發生轉移，至少應當滿足以下條件：

（1）具有原告資格的主體在法律上不復存在，即自然死亡或被宣告死亡;

（2）具備原告資格的人死亡或終止時，未逾訴訟保護期限，即仍在法定起訴期限以內;

（3）原告資格轉移發生于與原告彼此之間存在近親屬法律關系的主體之間，沒有這種關系也不發生資格轉移。

（4）近親屬以自己的名義向法院提起訴訟。

（三）近親屬的行政訴訟原告資格問題的重要性

近親屬的行政訴訟原告資格問題，屬于原告資格轉移制度的一個重要的分支。作為行政訴訟的基本制度之一，行政訴訟原告資格的轉移制度具有極其重要的現實意義，近親屬的原告資格問題亦然。

第一，給予死亡公民以法律保護，彰顯人道主義精神。一切法律制度的設立，都是基于立法宗旨的考慮。我國行政訴訟法的立法目的在于保護一切行政相對人的合法權益不受侵犯。公民的死亡、法人或其他組織的終止，不應當成為行政侵害行為逃脫法律制裁的理由。明確原告資格的轉移制度，使近親屬獲得繼續參加訴訟的原告資格，給予死亡公民應有的法律保護，才能更好地展現行政訴訟法的人道主義精神。

第二，監督制裁違法行政行為，實現行政法治。依法行政，是行政訴訟法最根本的原則，要求行政主體嚴格依照法律規定，行使行政權力，并踐行“有權必有責、用權受監督、違法必追究、侵權須賠償”的鐵的紀律。公民的死亡，不是違法行政行為得以逍遙法外的借口，因為原告資格的轉移會賦予近親屬繼續參加訴訟的支撐和力量，等待行政侵權行為得到應有的懲罰，助力行政法治的早日實現。

三、關于近親屬行政訴訟原告資格問題的立法現狀和建議

（一）立法現狀

分析上文可知，我國對于近親屬的行政訴訟原告資格的立法現狀并不樂觀，亟待進一步完善。目前，關于該問題的法律規定限于《行政訴訟法》第25條和司法解釋第11條，且兩處法律條文也存在不少漏洞，不足之處值得深思。

1.“近親屬”的范圍在三大訴訟法中規定不一，在一定程度上破壞了法律體系的統一性和協調性。

2.“利害關系”的法條用語缺乏一定的判斷標準，可操作性不強。《行政訴訟法》第25條是對行政訴訟原告資格的具體規定。根據該法條，是否具備行政訴訟的原告資格，取決于利害關系的判斷，但現行法律并未規定統一的判斷標準，致使法律條文的操作性減弱。利害關系有無的判斷，若完全取決于法官的自由裁量，一部分人的合法權益可能得不到法律保護。

3.宣告死亡和宣告失蹤時的原告資格轉移問題，缺乏法律規定。我國理論界一致認為，為了切實保障行政相對方受損害的合法權益，公民轉移原告資格的死亡原因，應當包括自然死亡和宣告死亡兩種情況，但目前我國法律并無相關規定，宣告失蹤的情況亦然。

此外，因宣告公民死亡或失蹤的法律制度，涉及到2年和4年期限的計算問題，所以極容易與訴訟時效沖突，因此，這也是此兩種情況的原告資格問題急需法律規定的重要原因。

4.近親屬承繼原告資格時的順序問題，缺乏法律規定。最高院于2000年出臺的司法解釋中僅補充規定了近親屬的范圍，對于近親屬承繼行政訴訟原告資格時的順序問題，目前仍是法律的空白。事實上，在實際生活中，關于近親屬的原告資格問題，順序問題是最容易出現問題的地方，這是因為，如同《繼承法》中的繼承順序一樣，其中涉及到較為復雜的利益關系和親屬關系，畢竟近親屬以自己名義繼續參加訴訟后，與最終的訴訟結果密切相關。

5.死亡公民無近親屬或其近親屬因故不起訴時的原告資格問題，缺乏法律規定。根據現行訴訟法的規定，公民死亡后，若其無近親屬，或者近親屬因各種原因未能提起訴訟的，將直接導致訴訟終結的法律效果，如此一來，死者受侵害的的合法權益并未得到應有的法律保護，行政訴訟原告資格轉移制度的存在價值也會大打折扣。

6.公民被非法限制人身自由的情況下，如何保護自身合法權益，缺乏法律規定。解讀法條可知，公民被合法限制人身自由時，其近親屬通過代理行為維護其合法權益，雖然不屬于原告資格轉移制度，但與其關系緊密、極易混淆，同時考慮到當下公民被非法限制人身自由得不到保護的情況當下愈見頻繁，法律上也應及時彌補漏洞，早日改變無法可依的局面。

（二）個人建議

通過對近親屬的行政訴訟原告資格問題的立法現狀進行分析，我們不難發現，目前，我國法律對于該問題的規定較為明確，但卻談不上完備，仍存在不少法律漏洞。法律的生命力在于運用和實施，而不竭生命力的源泉則是在實施中不斷完善，與時俱進。存在法律漏洞并不可怕，畢竟有不足才有提升的空間。針對立法現狀的瑕疵，筆者提出自己的幾點不成熟的意見，希望我國在原告資格轉移問題上的立法工作可以更加完善。

第一，出臺相關的司法解釋，或者在日后民法典的制定過程中，對“近親屬”的范圍作出統一的規定。

第二，賦予“利害關系”統一的判斷標準，使得行政訴訟原告資格的判斷有法可依，增強可操作性。

第三，補充規定公民在宣告失蹤、宣告死亡情況下的原告資格問題。其一，在法律上明確公民在宣告死亡情況下，也可以適用行政訴訟原告資格轉移的規定。其二，為了避免與訴訟時效的沖突，建議以引起公民被宣告失蹤或死亡的事由發生之日，作為行政訴訟原告資格開始轉移的時間。其三，若被宣告失蹤或死亡的公民再次出現，其仍為適格的原告。

第四，明確近親屬承繼原告資格時的順序問題。對此，我國學理界目前有三種觀點可供參考：一是直接按照司法解釋規定中文字的書寫順序;二是比照必要共同訴訟的方式[1]，順序的區別意義不大;三是參照繼承順序，這是考慮到訴訟結果會涉及到具體的賠償金計算，進而涉及到繼承順序。

第五，適當擴大承繼原告資格的主體范圍。公民死亡后，沒有近親屬，或者近親屬因各種原因而未能起訴的情形極有可能發生。筆者建議，可以立法的方式適當擴大承繼行政訴訟原告資格的主體范圍。參照民法內容，近親屬之外，可以賦予與公民關系密切的其他親屬、朋友，受遺贈人、遺贈撫養人、債權人、公民所在單位或者住所地的村委會、居委會等主體一定的資格和權限，幫助其維護受損的合法權益。

第六，健全被非法限制人身自由的公民的維權規定。司法解釋第11條僅適用于被合法限制人身自由的公民。現實生活中，公民往往被非法限制人身自由，幾乎不能以口頭或書面的方式進行委托，又因無法可依，因此難以維權。發生較多的情況是，公民無故失蹤后，近親屬向公安機關報案請求保護被拒，導致公民死亡等惡果，近親難以忍受精神痛苦而向法院起訴行政機關的不作為。筆者認為，此種情況下，近親屬本身是具有行政訴訟原告資格的，既不屬于原告資格的轉移問題，也不存在代理起訴的性質，在滿足其他條件的情況下，法院應該受理案件。這是因為，近親屬對于被非法限制人身自由的家人享有親權或者監護權，有充分的資格對行政機關的不作為提起訴訟。

由此，筆者建議，針對公民被非法限制人身自由的情形，法律可以從兩方面考慮維權的方式：一是擴大司法解釋的適用對象，將非法限制人身自由的情況納入其中，前提是受害公民可以進行委托;二是在法律上承認近親屬在此種情況下具備行政訴訟的原告資格，維護公民受損害的人身權、財產權，同時也維護自身的親權或監護權。

參考文獻

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