建立健全管理體制 保障托育服務規范多元發展

洪秀敏

腦科學、兒科學、發展心理學和教育學等多學科研究成果和國際社會的諸多改革實踐均表明，出生1000天是個體身心發展的關鍵時期，科學優質的照護服務不僅有助于促進嬰幼兒健康成長、家庭和諧幸福，也有助于提高生育率與女性就業率，促進經濟社會的持續健康發展。隨著人民生活水平的提高和科學育兒理念的不斷提升，家庭對3歲以下嬰幼兒照護服務的重視程度和需求也日益增強。同時，“全面二孩”政策實施以來，“沒人帶孩子”日益成為制約家庭生育的重要因素，家庭對嬰幼兒托育服務的需求日益旺盛。但是，由于我國資源總量不足，受多方面因素影響，3歲以下嬰幼兒托育服務嚴重短缺，機構質量良莠不齊，難以滿足廣大人民群眾的需求。

2019年國務院辦公廳頒布的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確提出加快推進供給側結構性改革，建立完善促進嬰幼兒照護服務發展的政策法規體系、標準規范體系和服務供給體系，促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展，無疑將有利于更精準、更全面地回應和補齊民生短板，推動解決長期以來百姓關注的重要民生問題。

為有效破解當前我國嬰幼兒托育服務面臨的現實困境，促進托育服務事業規范、有序和健康發展，亟須建立健全嬰幼兒照護服務的管理體制，理順和明確各級政府和各相關職能部門發展托育服務的工作職責和分工合作機制，加強以規范為底線的嬰幼兒托育服務政策法規體系和規范標準體系建設，盡快推動構建滿足家庭多元化需求的多樣化托育服務供給體系。

盡快建立健全政府主導的嬰幼兒照護服務管理體制。《指導意見》雖然明確了3歲以下嬰幼兒照護服務工作職責分工是“由衛生健康部門牽頭，發展改革、教育、公安、民政、財政、人力資源社會保障、自然資源、住房城鄉建設、應急管理、稅務、市場監管等政府職能部門按照各自職責，加強對嬰幼兒照護服務的指導、監督和管理”，但是在具體推進過程中，需要盡快建立健全嬰幼兒照護服務的管理體制，進一步明確各相關職能部門的具體責任和分工合作機制，才能切實保障政策的落地。

一是各級政府要提高對嬰幼兒照護服務的認識，建立從中央到地方分級管理的嬰幼兒照護服務體系，切實發揮政府在推動嬰幼兒照護服務過程中政策法規建設、標準規范體系建設、促進服務供給、規范托育市場方面的主導責任。中央政府加強對嬰幼兒照護服務的宏觀規劃、監督與管理，地方政府按照屬地管理原則，對當地嬰幼兒照護服務的規范發展和安全監管負主要責任，應盡快根據國務院《指導意見》的要求，加強調查研究，細化政策措施，結合本省實際盡快制定出臺更具操作性的實施意見和細則，將嬰幼兒照護服務納入社會經濟發展的相關規劃，強化對托育工作的規劃引導、管理監督和保障服務，為今后嬰幼兒照護服務發展提供強有力的政策保障。

二是要盡快明確嬰幼兒照護服務的牽頭部門衛生健康委員會和其他各相關職能部門在發展嬰幼兒照護服務中應承擔的具體工作職責和責任邊界，并加強主管部門管理干部隊伍的專業化建設，加強管理力量。

三是應盡快推動建立嬰幼兒照護服務的跨部門聯席會議制度，加強各部門之間的協調聯動，統籌協調全國嬰幼兒照護服務工作，協同研究解決嬰幼兒照護服務工作中的重大事項和問題，促進嬰幼兒照護服務事業管理工作形成合力，完善嬰幼兒照護服務體系。

四是積極發揮全國婦聯、計劃生育協會、行業協會等群團組織和行業組織的作用，加強社會監督，強化行業自律，共同推動嬰幼兒照護服務的健康發展。

盡快推動建立以規范為底線的托育服務政策法規體系和規范標準體系建設。長期以來，我國托育服務一直沒有得到充分的重視和規范化發展，既缺乏專門的、有針對性的政策和法律規定，對托育機構的發展也沒有專業引導和切實的監督。嬰幼兒照護服務的規范和健康發展，依賴于頂層政策制度和標準體系的建立和不斷完善。

一是盡快推動建立行業準入標準、管理規范和監管標準，明確嬰幼兒照護服務對象、服務內容、從業要求、場地條件、設施設備、安全衛生、技術流程等規范標準，對托育機構選址、功能設置、安全設施、班級規模、人員配置等提出具體設置要求。

二是針對目前托育機構注冊登記面臨的無獨立的注冊名目和明確的審批部門，盡快增加工商和民政部門審批中托育機構注冊的專門類別，明確審批主管部門和程序規范，嚴格執行審批備案制度，使托育服務機構的資格申請、注冊登記、規劃建設和業務指導都有章可循，推動托育服務機構的標準化建設。

三是加強監督管理，建立健全嬰幼兒托育服務機構的質量評估、考核督導、安全保障和責任追究制度，對托育機構開展動態評估，對不合格的應責令限期整改，對整改不力的取消其辦托資質。培育建設一批示范性嬰幼兒照護服務機構，發揮托育服務的示范、引領、帶動、輻射作用，不斷提高嬰幼兒照護服務整體水平。

四是盡快研制托育人員準入標準，建立托育人員資格考試和證書制度，并將托育人員職業技能培訓納入急需緊缺的職業培訓目錄和政府補貼職業培訓目錄中，加快解決嬰幼兒照護服務人員數量短缺、素質需要提高的問題，推動提升托育人員隊伍的專業化水平。

精準把握新時代家庭的多元化需求，有效促進托育服務供給。首先，應精準調研和研判新時代家庭的多元化托育需求，統籌考慮人口變化和城鎮化發展趨勢、家庭的需求、現有托育服務資源、服務半徑等情況，對托育機構建設進行科學測算和按需規劃，建立與常住人口規模相適應的嬰幼兒托育照護服務機構。

其次，由于嬰幼兒年齡小，本著方便就近的原則，應加大對社區的支持力度，大力建構社區化、普及化的托育照顧網絡，通過多種途徑就近滿足不同家庭類型的托育服務需求。發揮城鄉社區公共服務設施的嬰幼兒照護服務功能，加強社區嬰幼兒照護服務設施與社區服務中心（站）及社區衛生、文化、體育等設施的功能銜接，發揮綜合效益;地方政府通過多種形式鼓勵利用街道社區空余資源，大力推進托育服務，促進社區內家庭托育服務需求得到就近方便解決。

再次，應充分發揮多方優勢，通過公辦、公辦民營、民辦公助、民辦等多種模式促進托育服務的有效供給，支持各類嬰幼兒照護服務機構提供多樣化、多層次的托育服務，以滿足不同人群的多元化需求。鼓勵和支持用人單位以單獨或聯合相關單位共同舉辦的方式，在工作場所為職工提供福利性的嬰幼兒托育服務，有條件的可向附近居民適當開放;加大托幼資源統籌力度，鼓勵有條件的幼兒園開設托班;鼓勵和支持社會力量舉辦托育服務機構，依法依規開展全日托、半日托、計時托、臨時托等多種形式的托育服務。

最后，應特別注重發揮財政投入的引導作用和兜底作用。各級地方政府通過采取財政補貼、稅費優惠、稅收減免等方式，積極探索和推動政府購買服務、公建民營、減免租金、以獎代補等政策支持方式，在資金、場地、人員等方面對托育服務機構實施補貼與優惠，優先鼓勵和支持普惠性托育服務資源的有效供給。同時，加大對農村和貧困地區嬰幼兒照護服務的支持力度，推廣嬰幼兒早期發展項目;為低收入家庭、單親家庭、多子女家庭和兼顧老人照料等特定家庭提供嬰幼兒托育服務個稅抵扣、補貼支持等政策傾斜。

（作者系北京師范大學學前教育研究所所長，本文是國家社科基金重大項目《全面二孩政策下城市地區0-3歲嬰幼兒托育服務體系研究》階段性成果，項目批準號：17ZDA123）

責任編輯：王妍妍