完善頂層設(shè)計(jì) 補(bǔ)齊托育短板

0-3歲保教服務(wù)是普及還是普惠？

秦旭芳：普惠應(yīng)該是我們從一開(kāi)始就追求的終極目標(biāo)。但達(dá)到普惠前，要走一條“先普及、后普惠”的道路。

普惠的標(biāo)準(zhǔn)是面向大眾，幼兒入托機(jī)會(huì)均等;價(jià)格公道，教育質(zhì)量有保證;優(yōu)質(zhì)資源，托育服務(wù)良性發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，人們對(duì)“優(yōu)質(zhì)”“均衡”“服務(wù)大眾”的學(xué)前教育要求日益增加，并且越來(lái)越認(rèn)識(shí)到0-3歲教育的重要性，能早入托、入好托成為新的渴望。然而，目前托育服務(wù)機(jī)構(gòu)整體數(shù)量較少，市場(chǎng)化特色明顯;東西部、城鄉(xiāng)質(zhì)量差距比較大;專門的機(jī)構(gòu)和師資缺乏，質(zhì)量良莠不齊。較之3-6歲兒童已經(jīng)納入相對(duì)完善的學(xué)前教育體系，0-3歲嬰幼兒的公共服務(wù)體系嚴(yán)重滯后。

在本著“需要原則”的前提下，我國(guó)各級(jí)政府在建立托育體系時(shí)要廣覆蓋、保基本。我們要考慮哪些家庭、哪些家長(zhǎng)面臨入托的最大困境，哪些嬰幼兒最需要政府的托底保障、有效支持與扶助，建立關(guān)注弱勢(shì)家庭、弱勢(shì)兒童、弱勢(shì)地區(qū)的政策。我們可以采取逐步推進(jìn)的辦法，充分利用現(xiàn)有的托育資源，逐步增加投入和引導(dǎo)。目前第一步是普及與規(guī)范：對(duì)已有的托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行辦托運(yùn)營(yíng)規(guī)范，需要樹(shù)立行業(yè)楷模;加強(qiáng)從業(yè)師資規(guī)范，明確工作人員準(zhǔn)入和素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)、培訓(xùn)師資;降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)暴利收費(fèi)嚴(yán)格監(jiān)督、整治。

各地方鼓勵(lì)辦學(xué)優(yōu)質(zhì)的幼兒園利用現(xiàn)有場(chǎng)地和師資，舉辦普惠與公益相結(jié)合的托育服務(wù)，年齡可向前延伸至2歲甚至1歲半。建議經(jīng)濟(jì)條件尚好的城市財(cái)政投入社區(qū)，一個(gè)或相鄰幾個(gè)社區(qū)籌建社區(qū)配套的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，接收附近有需求的居民送托，或者給每個(gè)社區(qū)配置一名專業(yè)指導(dǎo)師。對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，支持小型、家托式的照護(hù)機(jī)構(gòu)，幫助家庭平衡工作與照護(hù)的關(guān)系。

申小菊：加大對(duì)幼兒照料與教育投入，獲益的不僅是個(gè)人與家庭，也包括整個(gè)社會(huì)。完善可及的托幼服務(wù)有助于提高國(guó)民素質(zhì)，提高女性就業(yè)率，提振生育水平，還可以實(shí)現(xiàn)減少貧困、改善階層固化、促進(jìn)社會(huì)公平的目標(biāo)。因此托幼服務(wù)具有準(zhǔn)公共物品中的外部性的特點(diǎn)。同時(shí)，托幼市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)，嬰幼兒作為消費(fèi)者無(wú)法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)選擇機(jī)制。而托幼服務(wù)門店運(yùn)營(yíng)模式偏重且高度依賴師資，前期投入和運(yùn)營(yíng)成本較高，投入產(chǎn)出比和利潤(rùn)率較低。因此，0-3托幼服務(wù)應(yīng)該以普惠為主，由公共財(cái)政提供相應(yīng)支持，建設(shè)一批具有示范效應(yīng)的托幼服務(wù)機(jī)構(gòu)，并最終在全國(guó)范圍內(nèi)普及建設(shè)多樣化、多層次的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)。

借鑒OECD國(guó)家政府經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府財(cái)政支持可以體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，加強(qiáng)對(duì)家庭嬰幼兒照護(hù)的支持和指導(dǎo)，全面落實(shí)產(chǎn)假政策，支持脫產(chǎn)照護(hù)嬰幼兒的父母重返工作崗位，為家長(zhǎng)及嬰幼兒照護(hù)者提供嬰幼兒早期發(fā)展指導(dǎo)服務(wù);其次，鼓勵(lì)現(xiàn)有公辦幼兒園開(kāi)設(shè)普惠性托幼服務(wù)機(jī)構(gòu)，在運(yùn)行成本、教師培訓(xùn)與待遇、生均經(jīng)費(fèi)等方面給予支持;再次，采用多種形式支持社會(huì)資本開(kāi)設(shè)托幼機(jī)構(gòu)，按入托幼兒數(shù)給予財(cái)政補(bǔ)貼，或采用政府購(gòu)買學(xué)位等方式給予扶持;最后，側(cè)重對(duì)弱勢(shì)與貧困家庭托幼服務(wù)的財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)其采用費(fèi)用減免或優(yōu)先入托的照顧。

龍鏡鋒：根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），可以看出國(guó)家對(duì)于照護(hù)服務(wù)的推廣、普及的力度是空前的。但需要特別注意的是，3歲前嬰幼兒的主體責(zé)任還是在家庭。《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，發(fā)展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的重點(diǎn)是為家庭提供科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)，這也是發(fā)展照護(hù)服務(wù)的根本宗旨和題中應(yīng)有之意，其次才是“并對(duì)確有照護(hù)困難的家庭或嬰幼兒提供必要的服務(wù)”。不要誤認(rèn)為是鼓勵(lì)“遍地開(kāi)花”設(shè)立托育機(jī)構(gòu)。地方政府在對(duì)該項(xiàng)工作進(jìn)行考核時(shí)，不應(yīng)只看當(dāng)?shù)卦O(shè)立了多少照護(hù)機(jī)構(gòu)，更應(yīng)看當(dāng)?shù)赜卸嗌賸胗變夯蚣彝ソ邮芰损B(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)。另外，要防止“個(gè)別機(jī)構(gòu)把嬰幼兒照護(hù)變成變相的嬰幼兒早教”。有些民辦機(jī)構(gòu)可能會(huì)趁機(jī)宣傳加盟、連鎖開(kāi)辦早教機(jī)構(gòu)，投資者如果因此而盲目進(jìn)入，可能會(huì)出現(xiàn)較大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要“政策引導(dǎo)，普惠優(yōu)先”，但“普惠”的定義并未明確。如果比照普惠性幼兒園來(lái)理解，符合“合法規(guī)范、面向大眾、收費(fèi)較低、接受監(jiān)管”等條件的，可以認(rèn)定為普惠性照護(hù)機(jī)構(gòu)。但是，有些省市的普惠性幼兒園已明確規(guī)定為非營(yíng)利性幼兒園，如北京、陜西等地。在照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域，如果普惠性與非營(yíng)利性的界限不明確，可能會(huì)涉及深層次的產(chǎn)權(quán)法律問(wèn)題，也可能影響社會(huì)力量進(jìn)入照護(hù)領(lǐng)域的積極性。

0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展、托育服務(wù)是保教還是教保？

秦旭芳：我的觀點(diǎn)是，依據(jù)0-3歲嬰幼兒發(fā)展特點(diǎn)，分階段進(jìn)行照護(hù)、保教，不主張教保。長(zhǎng)期以來(lái)托育機(jī)構(gòu)的服務(wù)模式給人們帶來(lái)的印象是市場(chǎng)化、收費(fèi)高、教育機(jī)構(gòu)有各自的課程體系，冠以嬰幼兒發(fā)展的噱頭，因此家長(zhǎng)選擇的結(jié)果往往是對(duì)孩子進(jìn)行過(guò)度教育，早期教育甚至比3-6歲的幼兒教育顯示出更多的“教”的特點(diǎn)。

理論研究表明，0-3歲是嬰幼兒在大肌肉動(dòng)作、精細(xì)動(dòng)作、語(yǔ)言、認(rèn)知、情感等方面處于高速發(fā)展、快速完善的時(shí)期。孩子出生后第一個(gè)月的生長(zhǎng)發(fā)展，是一天一個(gè)樣，以后是一個(gè)月一個(gè)樣，然后是半年一個(gè)樣，一年一個(gè)樣。6個(gè)月前孩子主要的照護(hù)更多是“保”，主要是生活的護(hù)理和照料，由家庭中母親和主要照護(hù)者完成。母親產(chǎn)假結(jié)束后，無(wú)論是自己在家庭中撫育，還是送至托育機(jī)構(gòu)，實(shí)行保中有教、教中有保的保教結(jié)合，就成為主要的任務(wù)了。對(duì)嬰幼兒的教育是在生活護(hù)理中體現(xiàn)的：在換尿布和上廁所、吃東西和用餐時(shí)間、睡眠和午休時(shí)間、穿脫衣服的保育活動(dòng)中滲透教育，在打招呼說(shuō)再見(jiàn)、玩玩具、模仿與扮演、享受聽(tīng)故事和看書的樂(lè)趣、品嘗餐點(diǎn)制作、探索沙子和水、感受音樂(lè)律動(dòng)等活動(dòng)中關(guān)注嬰幼兒的生理與心理健康。

實(shí)際上，給嬰幼兒的課程應(yīng)包含三大要素：內(nèi)容、過(guò)程、情境。從目標(biāo)發(fā)展而來(lái)的內(nèi)容，重點(diǎn)在于幫助嬰幼兒認(rèn)識(shí)自己及自己的感覺(jué)，認(rèn)識(shí)他人，學(xué)習(xí)溝通、運(yùn)動(dòng)和操作以及思考的技巧。幫助孩子學(xué)習(xí)做事方法的過(guò)程，要針對(duì)嬰幼兒日益增長(zhǎng)的能力、興趣和需求來(lái)彈性地提供活動(dòng)。嬰幼兒學(xué)習(xí)的場(chǎng)所即情境，對(duì)3歲前的幼兒來(lái)講，即人際關(guān)系，也就是嬰幼兒與其家人建立緊密的聯(lián)系，這可以在創(chuàng)造出來(lái)的活躍的學(xué)習(xí)氣氛中進(jìn)行。

申小菊：“保”就是保護(hù)幼兒的健康，包括身體健康、心理健康與幼兒社會(huì)性發(fā)展。“教”即幼兒的早期教育，按照兒童成長(zhǎng)規(guī)律有目的、有計(jì)劃地對(duì)幼兒進(jìn)行全面發(fā)展的教育。20世紀(jì)80年代以來(lái)，為促進(jìn)兒童早期發(fā)展，集教育與保育功能全息浸透的“保教一體化”理念應(yīng)運(yùn)而生。所謂“保教一體化”，就是把0-3歲與3-6歲的學(xué)齡前兒童的教育進(jìn)行整合，把0-6歲的學(xué)齡前兒童教育作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃，使托幼機(jī)構(gòu)在目標(biāo)和內(nèi)容上具有連貫性，實(shí)現(xiàn)管理、辦園機(jī)制以及課程設(shè)置等方面的一體化。

與發(fā)達(dá)國(guó)家保教一體的學(xué)前教育體系不同，目前我國(guó)學(xué)前教育采取的是二元制體系，即學(xué)前教育分為針對(duì)3-6歲兒童的幼兒園教育和針對(duì)0-3歲嬰幼兒的早期教育，分屬不同部門管轄。目前我國(guó)政府對(duì)于托幼市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的培育力度還不夠，制定的規(guī)范僅停留在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)人員、建筑設(shè)計(jì)等方面。對(duì)于處在托育階段的孩子來(lái)說(shuō)，需要的不僅僅是單純的照顧，而是培養(yǎng)、引導(dǎo)、教育并重的綜合服務(wù)。借鑒國(guó)際“保教一體化”經(jīng)驗(yàn)， 我國(guó)政府有必要加快學(xué)前教育立法，建立整合性的學(xué)前教育管理體制，凸顯政府職責(zé);制定適合我國(guó)學(xué)前教育一體化發(fā)展的保教課程標(biāo)準(zhǔn);重視保教員工隊(duì)伍的建設(shè);整合家長(zhǎng)和社區(qū)資源，鼓勵(lì)家長(zhǎng)和社區(qū)參與。

在實(shí)際操作層面，地方關(guān)于照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)是否需要辦學(xué)許可證存在一定爭(zhēng)議。科學(xué)的辦法應(yīng)該是怎樣的？

秦旭芳：所有的照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)都需要有一個(gè)資質(zhì)證明，確保合法。《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，“舉辦非營(yíng)利性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)”在“縣級(jí)以上機(jī)構(gòu)編制部門或民政部門注冊(cè)登記”;“舉辦營(yíng)利性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)” 在“縣級(jí)以上市場(chǎng)監(jiān)管部門注冊(cè)登記”，同時(shí)“應(yīng)當(dāng)及時(shí)向當(dāng)?shù)匦l(wèi)生健康部門備案”。因此，民辦非營(yíng)利機(jī)構(gòu)到民政局注冊(cè)，營(yíng)利機(jī)構(gòu)到工商部門辦理手續(xù)，公立機(jī)構(gòu)依托幼兒園或歸屬部門的資質(zhì)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。

目前私立的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)大多數(shù)的房產(chǎn)是租賃商業(yè)用房或自己的房產(chǎn)，以親子早教或早教中心形成面向大眾，以培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、咨詢公司等營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的方式注冊(cè)和辦學(xué)，很少有非營(yíng)利性的、小區(qū)配套托育機(jī)構(gòu)。幼兒園中附設(shè)的早教班，往往依托幼兒園的資質(zhì)，舉辦收費(fèi)或公益的親子早教班。這樣造成的結(jié)果是幼兒園由教育部主管，3歲前的托育由衛(wèi)健委主管，而省市一級(jí)，特別是區(qū)縣級(jí)沒(méi)有專門的衛(wèi)健部門主管3歲以下的托育服務(wù)部門，只能由管理幼兒園的教育部門統(tǒng)一管理。

基于上述情況，區(qū)縣一級(jí)的衛(wèi)健或主管幼兒園系統(tǒng)的教育部門對(duì)已有的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)進(jìn)行核查登記備案;省市一級(jí)要及時(shí)出臺(tái)督查管理意見(jiàn)并敦促區(qū)縣一級(jí)進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)不符合要求的進(jìn)行整改;將獨(dú)立辦托的早教中心納入業(yè)務(wù)管理范疇;對(duì)幼兒園的托班進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并對(duì)他們的收費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督。

有條件的省市及區(qū)縣最好設(shè)立一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組或統(tǒng)籌部門，著力形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。衛(wèi)健部門形成一個(gè)從中央到地方的統(tǒng)一管理意見(jiàn)，區(qū)縣一級(jí)從懷孕期間以社區(qū)為單位，也可與醫(yī)院聯(lián)合進(jìn)行對(duì)點(diǎn)對(duì)人管理登記，以便聯(lián)網(wǎng)查詢服務(wù);區(qū)縣一級(jí)的教育部門進(jìn)行督導(dǎo)管理，確保托幼機(jī)構(gòu)在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、師資人才、衛(wèi)生安全等方面的科學(xué)規(guī)范;工商、民政部門對(duì)符合資質(zhì)、有辦托育服務(wù)意向的機(jī)構(gòu)妥善對(duì)待;財(cái)政部門對(duì)公立機(jī)構(gòu)的編制、財(cái)政部補(bǔ)貼給予大力支持，也可在政府購(gòu)買服務(wù)、獎(jiǎng)補(bǔ)等方面發(fā)揮財(cái)力作用;婦聯(lián)多數(shù)發(fā)揮關(guān)注弱勢(shì)、提供幫助、督促相關(guān)部門服務(wù)協(xié)調(diào)作用。部門之間的聯(lián)動(dòng)需要同一級(jí)政府的重視和作為，省市級(jí)可以給出意見(jiàn)，區(qū)縣級(jí)進(jìn)行實(shí)操，避免責(zé)任分散和監(jiān)管缺位。

龍鏡鋒：《指導(dǎo)意見(jiàn)》在“工作部門職責(zé)分工”部分明確規(guī)定，教育部門既不是嬰幼兒照護(hù)、托育機(jī)構(gòu)的審批部門，也不是直接的業(yè)務(wù)主管部門。

目前，我們國(guó)家的法律及行政法規(guī)，并沒(méi)有對(duì)設(shè)立嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)授權(quán)教育部門進(jìn)行設(shè)立許可，且這種情形屬于《行政許可法》規(guī)定的“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可”的情形，也就是說(shuō)，地方政府沒(méi)有權(quán)力要求舉辦嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦學(xué)許可證。地方市場(chǎng)監(jiān)督管理部門拒不為舉辦者發(fā)放營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而要求先去申請(qǐng)辦學(xué)許可證，同樣也是違反了《行政許可法》的規(guī)定的。只要其申請(qǐng)是符合公司的法定條件和標(biāo)準(zhǔn)的，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門就應(yīng)當(dāng)依法作出準(zhǔn)予許可的決定。

如果拒不作出許可決定的，根據(jù)《行政許可法》第七十二條的規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反本法的規(guī)定，對(duì)符合法定條件的行政許可申請(qǐng)不予受理的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正;情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。”

責(zé)任編輯：谷珵 王妍妍