50萬事實孤兒納入保障，一個都不能少

2019年7月10日，民政部、最高人民法院、最高人民檢察院、國家發展改革委、教育部等12部委聯合出臺《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》（以下簡稱《意見》），具有劃時代和里程碑意義，標志著中國從此進入現代性、普惠性兒童福利和家庭福利時代，意義深遠。

現代性含義多種多樣，這里主要是指現代兒童福利與兒童福利服務理念：兒童福利是國家責任;兒童既屬于家庭，又屬于國家;母親福利、兒童福利和家庭福利是高度整合、內在一體化的;兒童福利與家庭福利是社會福利制度最基礎部分。普惠性含義豐富多彩，主要是指兒童福利與家庭福利覆蓋所有的家庭、所有的兒童和所有的福利服務，而非局限于貧困家庭、困境家庭、孤殘兒童和單純的經濟保障，實質是全民性的;更重要的是，普惠性兒童與家庭福利體系“超越”兒童生存與家庭生活“問題、困難和障礙”，即包括正常兒童在內的所有兒童和包括普通家庭在內的所有家庭，都有權獲得來自國家的福利服務。

民政部去年摸排發現，目前全國的“事實孤兒”有50萬人左右。2019年是現代、普惠兒童福利時代元年，其標志性事件一是民政部公布首次設置“兒童福利司”，在現代兒童福利理念下的中央政府司級兒童福利行政管理體制成為國家機構重要組成部分，凸現黨和國家對兒童福利事業的高度重視。二是《意見》頒布，標志兒童福利事業由民政部門傳統的“孤殘兒童保障”工作戰略升級。1949年中華人民共和國成立后，民政部門逐步建立社會福利院與兒童福利院，主要接收“五保老人”和棄嬰孤兒，因為幾乎所有棄嬰都是重病重殘兒童，因此民政部門習慣上稱之為“孤殘兒童”。他們中的絕大多數散居在全國各地，獨自生活，沒有得到國家福利保護和照顧。2010年國務院辦公廳《關于加強孤兒保障工作的意見》頒布，標志孤殘兒童福利元年來臨，其核心是為全國散居孤兒提供最低標準的“孤兒基本生活費”，首次實現孤兒福利的全覆蓋。與此同時，民政部門還對流浪兒童、受艾滋病影響的致孤兒童和其他脆弱兒童實施國家福利，兒童福利服務對象首次由傳統孤殘兒童擴大為困境兒童、留守兒童和貧困兒童等。

早在2006年，民政部等15部門發布《關于加強孤兒救助工作的意見》，“事實無人撫養兒童”第一次被官方正式使用。但在2010年國務院辦公廳《關于加強孤兒保障工作的意見》中，將這類兒童排除在“孤兒”范圍外，反映人們對孤兒概念和兒童福利理念的認知狀況的變化。伴隨現代社會福利、社會政策、兒童福利、家庭福利理念日益普及，民政部兒童福利司設置，尤其是習近平總書記對兒童福利工作高度重視和多次重要批示，為《意見》出臺營造良好的社會氛圍，彰顯國家福利責任承擔。

《意見》反映出現代兒童福利與家庭福利制度全面性、戰略性轉型的方向。一是由傳統、狹義孤殘兒童福利概念，戰略升級為現代、廣義、普惠性兒童與家庭福利理念。二是兒童福利服務對象由傳統的孤殘兒童、流浪兒童、艾滋病致孤兒童，擴大包括了事實孤兒。三是兒童福利服務模式由兒童福利院的“機構照顧”，轉變為以“事實孤兒家庭為主”照顧。四是由傳統“孤殘兒童為主”的狹義兒童福利，戰略升級為“以家庭為基礎的現代兒童福利”。五是由以往單純經濟性保障的基本生活費發放，轉變為構建中國特色現代兒童福利服務體系。六是由傳統孤殘兒童的養（育）、治（療）、康（復）、教（育）服務，擴大包括了事實孤兒綜合性服務。七是由傳統孤殘兒童的基本生活保障服務，擴大為重病重殘事實孤兒的醫療康復保障，貧困無依事實孤兒教育資助救助，缺乏家庭監護事實孤兒的國家監護，專業化與個性化關愛服務。八是由傳統單一行政化的民政工作者隊伍為主，戰略轉變為以專業化與個性化兒童與家庭社會工作者為主的多學科隊伍。

簡言之，《意見》的出臺反映國家主體福利責任日益增強，專業化與個性化兒童和家庭社會工作春天來臨，中國特色現代兒童與家庭福利體系框架形成。

同時，《意見》的出臺也標志中國特色現代兒童與家庭福利服務體系建設進入攻堅期。如何以兒童和家庭福利為中心，構建國家性、福利性、法治化、專業化、全面性、整合性、體系性兒童與家庭福利服務體系，成為時代的主題和主體。

國家性主要是指兒童與家庭福利制度應以國家福利為主，市場福利與中觀社會福利為輔。福利性主要指兒童與家庭福利以“社會福利”概念為主，以經濟福利為主，“社會保障”為輔。法治化既是指兒童與家庭福利制度屬于“法定服務”，又是指兒童與家庭福利的法制化建設。專業化主要是指社會工作者，心理學家、特殊教育老師、康復醫師、法官、檢察官、律師等專業人員將成為提供兒童與家庭福利服務的主體，跨學科、跨專業和多學科整合專業團隊成主角。全面性既是指兒童與家庭福利服務對象全民性與全覆蓋，又是指兒童與家庭福利服務全面性。整合性主要是指兒童與家庭福利的機構照顧與家庭照顧的整合一體，民政系統孤殘兒童福利與醫療衛生系統患病兒童、婦幼保健服務的整合一體，預防性、發展性、規范性、治療性和補救性服務整合一體，兒童福利服務與家庭福利服務、家庭教育服務、強制親職服務整合等。體系性主要是指以事實孤兒基本生活保障體系、教育資助救助服務體系，體現國家親權、國家監護的監護責任體系，社會化和專業化社會關愛服務體系四大子體系組成兒童福利服務體系框架，為所有家庭、所有兒童構建中國特色現代兒童與家庭福利服務體系，奠定社會福利制度基礎。

實施《意見》將面臨諸多嚴峻挑戰。事實孤兒獲得領取“孤兒基本生活費”資格，這只是事實孤兒經濟保障的前提條件。考慮到事實孤兒普遍年齡幼小，多不具備獨立生活能力，又普遍面臨監護缺乏的困境狀況，如何為事實孤兒提供全方位、專業化、個性化和以家庭為基礎的兒童福利服務尤為重要和緊迫。同時，事實孤兒大多處于身心成長最關鍵的童年期，既亟需生活化和家庭化基本生活服務，又亟需教育資助救助服務，體現國家親權的監護責任體系，還亟需以社區為基礎的社會關愛服務。這意味著家庭化和生活化基本生活服務、義務教育服務、國家監護服務和社會關系服務體系，既是事實孤兒福利服務的短板，又是事實孤兒福利服務的難點、重點和關鍵之處，地位重要。但是，目前這些專業服務普遍匱乏。

事實孤兒的家庭養育、學校義務教育、國家親權和國家監護以及社會化關愛服務，殷切呼喚專業的社會工作者，迫切需要成千上萬以兒童、家庭、學校、社區、身體健康與精神健康、司法社會工作為重點的機構。此外，中國目前現有兒童福利服務通常是以部門系統為基礎，而非以兒童和家庭需要為本。事實孤兒和困境兒童需要由多個不同部門來滿足，兒童福利行政管理體制尚面臨諸多困難，部委行政協調、部門合作和兒童福利服務體系整合質量亟待提高。這些問題都是無法回避的“硬骨頭”。

為貫徹落實《意見》，根據社會福利理論，按照現代兒童與家庭福利發展普遍規律，結合中國社情民意和社會發展階段，建議如下：按照兒童福利理念，盡快將民政部牽頭的國務院農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障工作部際聯席會議，更名為國務院農村留守兒童和困境兒童福利服務工作部際聯席會議;建議全國人民代表大會社會建設委員會盡快制定、通過中華人民共和國兒童福利法與家庭福利法;建議盡快組建民政部主管的中國兒童福利與家庭福利協會，推進兒童福利服務體系建設;充分利用《中國兒童發展綱要（2021-2030年）》編制時機，增設“兒童與家庭”的專章;盡快在民政部和東北、西北、華東、華中、華南、西南組建國家級和區域性社會福利與家庭福利服務指導中心，為兒童與家庭福利體系建設提供全方位理論政策指導與技術支持。

（本文是劉繼同2019年主持國家哲學社會科學基金項目《中國特色現代兒童福利與家庭福利制度研究》（19BSH159）階段性成果，作者系北京大學衛生政策與管理系教授、博導。）

責任編輯：谷珵