寧波市政府購買居家養老服務的現狀

朱曉卓

為了解決人口老齡化帶來的民生問題，滿足老年人日益增長的養老服務需求，自2005年寧波市在海曙區率先實施政府購買居家養老服務并在全市推廣，經過多年實踐，取得了較為顯著的成效。

政府購買居家養老服務的價值

政府購買居家養老服務是基于老年人因年老導致的生理退化或者喪失一些行動能力而產生的依賴他人提供幫助和服務，而這種服務是政府向社會組織、各類機構通過金錢給付的方式獲得的。通過政府購買，政府履行了居家養老方面的工作職責，從理論和實踐上都具有較高的社會價值。

理論價值：由政府購買居家養老服務滿足了服務型政府的要求。就居家養老服務而言，屬于社會民生工程，政府承擔居家養老的相應責任，向老年人提供養老服務、讓老年人能安度晚年作為服務型政府工作的出發點，既體現了政府對社會民眾生活的關注，更符合社會民眾的利益訴求。此外，服務型政府以服務為宗旨，以市場即公眾需求為導向，這意味著政府與社會公眾的關系將轉化為服務供給者與消費者的關系，政府要還權于社會、還權于市場，只要承擔市場和個人不能做、不愿做或做不好的事情，這也為政府向社會組織和市場機構購買居家養老服務提供了理論依據。

實踐價值：由政府購買居家養老服務提高了養老服務資源的利用率。在居家養老仍是社會主流養老模式的情況下，政府仍然需要承擔其在社會居家養老服務發展過程中的應有責任。政府可以通過購買服務的形式，履行其在養老服務中的職責，在提供居家養老服務方面發揮更大的作用。在政府購買居家養老服務中，政府是購買者，養老機構、社會組織以及企業是服務的提供者和生產者，政府購買的目的是為了提高有限養老資源的利用效率，政府在購買居家養老服務中引入市場競爭機制，通過招標、簽訂合同、服務評價、付費等關鍵環節，選擇質優價廉的服務供給方，政府購買服務具有選擇性，主要以城市中“三無老人”、獨居、空巢、困難、殘疾老人為主，受益對象尚未覆蓋所有老年人，而且政府購買服務具有“兜底”作用，能有效減輕家庭照顧的負擔，從實踐層面解決了社會養老的政府職能，保證養老事業公益性的要求。

寧波市政府購買居家養老服務的實施要求

直接讓政府承擔所有的居家養老服務，是不現實的，通過市場化的運作可以提高居家養老服務項目的覆蓋面，提高服務水平，但是政府購買必須通過一定路徑，按照規定依法購買。對此，寧波市在政府購買居家養老服務方面也出臺了相關政策，明確具體實施要求。

政府提供居家養老服務的實現路徑。政府責任在居家養老中的實現須通過各種形式不同內容的服務項目予以體現，主要采取兩類形式：一是政府直接提供居家養老服務，通過街道社區、公辦養老機構和醫療衛生機構等為居家老人提供各類服務;二是政府購買居家養老服務，是指將原來由政府直接提供的、為社會居家養老服務的事項，通過發揮市場機制作用，按照一定的方式和程序，交由具備條件和法定資質的社會組織或市場機構來完成。

政府購買居家養老服務的程序要求。隨著服務型政府的建設進程加快和公共財政體系的不斷健全，政府購買公共服務將成為政府提供公共服務的重要方式。但是需要注意的是，不是所有政府責任以內的居家養老服務都可以通過向社會力量和市場機構購買來實現，還是應有所區別。根據國家財政部《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）的文件精神，適用政府購買居家養老服務項目須具備相應條件。首先，必須符合當地的經濟社會發展水平，尤其是當地財政承擔能力;其次，必須向社會所購買的居家養老服務屬于政府職能范圍以內;第三，政府所購居家養老服務項目是適合采取市場化方式提供、且社會力量能夠承擔的服務事項，不適合社會力量承擔的服務事項，不得向社會力量購買;最后，屬于事務性管理服務的，政府購買居家養老服務過程中應當引入競爭機制，以保證社會組織和市場機構所提供的居家養老服務價廉物美，避免因市場壟斷造成服務價格和服務效果不成正比。因此，寧波市在實施政府購買居家養老服務時，是政府通過招投標、協商等方式確定第三方資格后，由第三方向居家老年人提供服務，服務費由政府提供給第三方，第三方應該是專業的養老服務機構，包括盈利性組織、民辦非企業法人，老年人可以不出社區或家庭，即可獲得居家養老服務。

政府提供居家養老服務的基本內容。政府購買的居家養老服務的內容也應和居家養老服務內容吻合。根據居家養老服務的內容，寧波市基本框定了政府購買居家養老服務的范圍，包括：短期托養、日間托養、助餐、助浴、助潔、輔助出行、代繳代購等生活照料服務;健康體檢、康復護理、保健指導、緊急援助、臨終關懷等健康護理服務;探視、陪聊、心理咨詢、情緒疏導等精神慰藉服務;學習教育、文化娛樂、體育健身、社會參與等活動幫助和指導;其他居家養老服務。

寧波市政府購買居家養老服務的工作績效情況

2018年3～7月，課題組調研了寧波安健家政服務有限公司、寧波海曙大眾社區服務有限公司、鄞州區家院互融服務中心等居家養老服務機構，走訪了接受政府購買居家養老服務的居家老年人，重點對服務供給實施情況等進行調研。

一是基本形成了保基本、有提升、可補充的供給項目體系。寧波市實施政府購買居家養老服務是根據服務提供者的自身能力、居家老年人需求，基本形成了以生活服務類為主體、健康醫護服務為提升、精神慰藉服務為補充的供給項目體系。以江東區為例，先后開發了家政便民、康復保健、老人日托等11大項83個小項。

二是基本形成居家養老多元主體供給格局。寧波市政府購買居家養老服務的供給服務主體也日趨多元化，在供給鏈上居于不同的地位，發揮不同的作用，基本形成了“政府主導、社區整合、社會組織參與、機構承接”的多元主體供給格局。

三是基本形成閉環式的居家養老服務提升機制。寧波市政府購買居家養老服務是通過街道社區根據本區域的居家養老服務需求，通過招標程序找到合適的承擔服務機構，包括養老機構、社會組織和家政服務公司等，在區域內設置服務站點，全面評估居家老年人的服務補貼標準和服務需求，聯系服務提供者落實服務，通過競爭機制選擇優質的企業，由居家養老服務中心分配任務，企業安排合格的服務人員上門為居家養老人提供服務，并通過服務對象的反饋、政府部門的監督檢查，建立評價機制，強化結果評價，并將效果反饋至機構，通過考核機制，對于承接服務的機構進行考核獎懲，這樣就形成了服務的閉環模式，服務效果可以不斷改進，持續提升。

四是基本形成居家養老服務質量的保障體系。寧波市通過政府購買居家養老服務的目的是為了向居家老年人提供比較好的服務，因此也同時配套建立了相應的質量保障體系確保服務效果：一是通過市場化運作，通過招投標，引進競爭機制，承接服務地企業更加重視自身服務能力;二是建立了居家養老服務標準和規范，保障了服務質量;三是建立服務評價考核機制，對落實工作職責、資金管理使用及完成工作情況等為主要內容進行考核。

寧波市實施政府購買居家養老服務，有效整合社會優質養老資源，推動了政府職能的轉變，實現政府主導下市場化的運行模式，既保障了居家養老服務基本需求，履行政府養老職責，確保養老事業的公益性，同時也激活了養老服務市場，滿足了不同層次居家養老的服務需求，帶動養老產業的發展。但是不可忽視的是，寧波市政府購買居家養老服務，也同樣存在政府資金補貼不足、居家養老服務市場競爭不強、企業整體實力不足、服務項目尚不能完全滿足社會需求、服務標準缺失等問題，需要政府進一步深化“放管服”改革，吸引更多的優質社會資源進入居家養老服務政府采購范圍，同時政府、行業協會、企業要聯合共同推進行業標準化、職業化進程，促進居家養老服務市場的規范化發展。