海峽兩岸南海漁業執法合作探析

陳奧鑫　施余兵

摘要：海上漁業執法是維護海洋權益和促進漁業發展的重要措施，國際社會對于漁業資源的養護管理已經走向了區域合作化或組織化。近年來，南海周邊國家及域外大國圍繞海洋權益的斗爭愈加激烈，海峽兩岸在南海海域均經歷過多次侵漁侵權事件，此類行為侵害了中華民族的漁業資源主權和漁民安全。無論從國際漁業管理發展趨勢還是兩岸執法現狀來看，海峽兩岸都應加快構建漁業執法合作機制。海峽兩岸進行漁業執法合作對促進海洋經濟發展、捍衛藍色國土、保障兩岸漁民權益、深化兩岸交流合作、維護中華民族的共同利益，均具有十分重要的意義。海峽兩岸應該擱置爭議，共同推動在漁業領域的執法合作。

關鍵詞：海峽兩岸;南海;漁業;執法合作

中圖分類號：D933.5 文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2019）03-0050-09

On cooperation of law enforcement across the Taiwan Strait for fishery in South China Sea

CHEN Ao-xin，SHI Yu-bing

（South China Sea Institute，Xiamen University，Xiamen 361005，China）

Abstract：The enforcement of marine fisheries is an important measure to safeguard maritime rights and interests and promote the development of fisheries. The management of fishery resources by international community has now come to a stage? of regional cooperation. The struggles for maritime rights and interests among countries surrounding the South China Sea and some extraterritorial countries have become increasingly fierce in recent years. Both sides of the strait have experienced several provocative incursion in the fishery industry in the South China Sea which posed serious threat to the sovereignty over fishery resources by the Chinese nation and the safety of fishermen. Both sides of the strait should speed up the cooperation scheme of the law enforcement for fishery in the South China Sea， whether seen from the perspective of the development trend of international fishery management or from the status quo of the law enforcement across the strait. Cross-strait cooperation of fishery law enforcement is of great significance in promoting the development of the marine economy， defending the blue territory， safeguarding the rights and interests of fishermen on both sides of the strait， deepening cross-strait exchanges and cooperation， and safeguarding the common interests of the Chinese nation. The two sides of the strait should put aside disputes and jointly promote law enforcement cooperation in the fishery industry.

Key words：cross-strait;South China Sea;fisheries;law enforcement cooperation

一、兩岸南海漁業執法合作之必要

（一）法律義務之履行

繼斯德哥爾摩聯合國人類環境會議之后，聯合國于1992年在巴西召開了聯合國環境與發展會議，通過了《21世紀議程》等法律文件。其內容主要說明了全面的可持續發展計劃，解決全球環境惡化問題，實現可持續發展。其中第十七章涉及海洋保護的議題，議題包括海洋生物資源的保護、利用和合理開發。在此背景下，國際社會亟待在公海捕撈和區域漁業管理組織的有效性等方面加強區域漁業管理組織對促進漁業可持續發展的作用。[1]關于海洋生物資源的可持續利用與保護，各國政府和地區應確保其專屬經濟區或者其他區域中的海洋資源，按照《聯合國海洋法公約》的規定加以保護和管理。《聯合國海洋法公約》確立了群島水域和專屬經濟區的法律地位，肯定了沿海國在其專屬經濟區內專有的對自然資源進行保護和管理的主權權利。此后，全球的漁業產量取得了大幅度的增長，但是由于沒有實施有效的保護海洋的措施，使得全球漁船的生產能力過剩，漁業資源不斷下降，從而引起國際社會的普遍關注。為了解決上述問題，聯合國糧食及農業組織提出“責任制漁業”。1992年在墨西哥坎昆舉行了國際漁業責任制部長級會議。會議明確界定了“責任制漁業”的概念，旨在解決國家之間、政府之間以及國際組織的相關問題。截至目前，世界主要海洋區域基本建立了漁業合作管理組織，這些組織既有政府間的，也有非政府間的;既有多邊的，也有雙邊的。[2]這表明漁業資源的聯合研究和保護已經成為世界漁業的一大趨勢。1995年通過的《〈聯合國海洋法公約〉有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定執行協定》要求包括捕魚實體（fishing entity）在內的各成員方在漁業執法等事項上進行合作。這些后《聯合國海洋法公約》時代的國際漁業法律文件反映了國際社會的共同要求，即對漁業資源進行有效的管理，采取必要的措施以最終實現漁業可持續發展的目標。海峽兩岸應當保持一致，在漁業開發、管理、執法等領域積極開展交流合作，促進兩岸漁業健康穩定發展。

（二）漁權維護的現實需求

南海海域面積廣闊，資源豐富，南海漁場是世界最大漁場之一。南海的生物及非生物資源種類豐富，海洋魚類品種多樣。[3]南海自古以來是海峽兩岸漁民的重要作業區域。中國是南海諸島主權的唯一合法擁有者。然而，周邊國家也對南海海域的漁業資源進行大量開發，長期以來干擾、驅趕中國漁船，并多次抓捕和打死、打傷中國漁民。海峽兩岸漁民在南海海域作業面臨極大的安全隱患，越南、菲律賓等國家紛紛加大在南海的挑釁，干擾、襲擊和抓捕中國的漁船。越南、菲律賓等國家為保護本國漁民，甚至派遣海軍驅逐兩岸漁船。這些事件發生后，海峽兩岸民眾呼吁兩岸合作的呼聲越來越高漲。“當前南海海域的漁業矛盾主要表現在抓扣手段兇狠、襲擊海域擴大、追襲時間延長、處罰越來越嚴厲。”[4]就漁業資源自身的特點來看，漁業資源的流動性很強，兩岸在南海實際控制不同的海域，從南海的實際情況來看，若兩岸共同努力、凝聚力量，加強漁業執法合作，加強對周邊海域的巡邏，就能共同克服兩岸漁業在南海所面臨的困難。保障兩岸漁民的切身利益和海上作業安全，保護中國南海的漁業資源和維護南海的海洋權益，對于兩岸來講是一個雙贏的結果。隨著資源的不斷開發利用，南海漁業資源競爭加劇，引發了越來越多的漁業糾紛。[5]“據不完全統計，1989—2010年，周邊國家在南沙海域襲擊、搶劫、抓扣、槍殺中國漁船漁民的事件達380多宗，涉及漁船750多艘、漁民11 300人;其中，25名漁民被打死或失蹤，24名漁民被打傷，800多名漁民被抓扣判刑”。[6]2015—2017年，據臺灣“對外漁業發展合作協會”統計，三年間遭到外國政府扣留的漁船就達到4艘。臺灣在漁業實踐中，當與沒有“外交關系”的國家發生糾紛時，臺灣的漁業公司更傾向于私了，此類做法并不利于維護臺灣的漁業利益。海峽兩岸漁民在南海擁有廣泛的共同利益，在過去很長一段時間內，由于政治、軍事、歷史等原因，海峽兩岸缺乏必要的執法合作，讓周邊國家有機可乘，侵犯了中華民族的合法權益。

漁業是海峽兩岸的重要產業，涉及民生問題，政治敏感度不高，是當前海峽兩岸開展合作的最好領域。漁業資源的養護和管理可以作為該合作的起點，并可能對其他合作領域產生“溢出效應”。[7]海峽兩岸在南海擁有不同的島礁。如臺灣實際控制的太平島是南沙最大且唯一擁有淡水資源的島嶼，臺灣自1950年以來一直在太平島上駐扎軍隊防守，且在太平島上修建有機場、碼頭等一系列基礎設施。如果兩岸能夠開放島礁資源和建立補給基地，不僅有利于資源的開發與優化兩岸漁民的生產環境，而且能提高兩岸執法隊伍的續航能力，更好地維護兩岸的海洋權益。同時，兩岸漁業發展優勢可以互補，臺灣的遠洋捕撈起步早于大陸，擁有更先進的深海船隊和捕撈技術。但是臺灣“海岸巡防署”1 000噸位以上的巡防艦及漁業巡邏船數量較少。根據臺灣“海岸巡防署”公布的數據，“海岸巡防署”目前擁有最大噸位的巡防艦是3 000噸，僅有2艘，1 000噸以上巡防艦也僅有12艘。[8]其海域巡航能力有限，且缺乏空中偵巡力量。中國3901海警船噸位高達萬噸，且船艉有直升機平臺和機庫，可搭載直-8直升機，此外還有數艘5 000噸以上的海警船，大陸的船只配備和空中偵巡力量顯著優于臺灣。《深化黨和國家機構改革方案》將中國海警轉隸為武警部隊，中國海警正式成為國家武裝力量的重要組成部分，這將極大提升大陸在南海海域的執法能力。

（三）維護海洋權益和領土主權的實際需要

國務院僑務辦公室前副主任、外交部前副部長何亞非認為，“近年來，中國周邊海上安全環境出現不少新變化、新挑戰，最突出的就是南海爭端問題持續升溫。”

[9]海峽兩岸對漁業管轄海域的相關問題都提出主張并對中國與鄰國間的相關爭議皆各自表示其立場。但是臺灣在國際社會上只是一個地區，中國政府才是唯一合法政府，擁有廣泛的外交關系，在國際舞臺上同其他國家開展對話協商與合作更加便利。2002年通過的《南海各方行為宣言》是涉及南海問題的重要政治性文件，但臺灣在國際社會上不是一個主權國家，無法加入《南海各方行為宣言》。基于同樣的原因，臺灣也不能成為東盟會員國，無法參與東盟有關南海問題的對話協商機制。但是，臺灣可以與大陸展開合作，并尋求以雙方都能接受的方式參與南海相關國際事務。

中國需要建立統一的維權協調機制和具體的執法規范來應對周邊的領土和海洋權益爭端。[10]維護南海漁業資源主權也是維護海洋權益和領土主權的重要形式，漁民在南海海域從事正常漁業活動本身就是在宣示與維護領土主權和海洋權益。2015年8月，當海南省的漁民黃運來在南海捕魚時，撈獲了某國海軍秘密投放在中國海域的新型技術竊密裝置。該裝置不僅可以搜集中國重要海域內各種環境數據，還可以探測獲取海軍艦隊活動動向，嚴重威脅中國南海海域安全。海峽兩岸擁有共同利益，應該就中國漁業管轄海域的相關問題以及相關爭議的主張與立場進行溝通，爭取達成共識。如中菲的專屬經濟區如何劃定分界線，南海斷續線的意義及性質等問題，皆涉及海峽兩岸漁業利益，應該進行充分協商。因此，在當今全球資源日漸匱乏的背景下，兩岸攜手合作促進漁業的健康發展，既是兩岸中國人的共同使命，也關系著維護海洋權益和領土主權，客觀上能促進兩岸交流，實現共贏，進而增強整個中華民族的凝聚力。

二、兩岸南海漁業執法合作之可行性

（一）兩岸南海權益主張大致相同

海峽兩岸南海漁業執法合作雖面臨政治障礙，但兩岸都屬于一個中國的現實不會改變，且兩岸在南海擁有廣泛的共同利益，雙方對南海權益的主張也大致相同。首先，大陸的立場是中國對南海斷續線內的島礁擁有無可爭辯的主權。《中華人民共和國領海及毗連區法》（簡稱《領海及毗連區法》）第2條第2款規定，東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島是屬于中華人民共和國的陸地領土。1993年臺灣制定的“南海政策綱領”主張中國對南海歷史性水域界線（即斷續線，筆者注）內的島礁享有主權，對線內之海域享有海洋權益。第二，無論是臺灣以“中華民國”的名義對東沙、中沙兩群島和南沙的太平島行使“主權”，還是中國政府對西沙群島和南沙群島行使主權，雙方均沒有對對方的行為表示異議。第三，雙方都抗議譴責其他南海沿岸國對南沙群島的所謂主權要求。[11]第四，海峽兩岸都主張和平解決南海爭端。“1984年10月22日在中央顧問委員會第三次全體會議上，鄧小平同志在談及南沙群島問題時曾說：‘我們中國人是主張和平的，希望用和平方式解決爭端。’”[12]臺灣“南海政策綱領”將“和平處理南海爭端”作為南海政策的目標之一。第五，在解決方式上，兩岸也有共同的主張。1984年的中央顧問委員會第三次全體會議上，鄧小平同志提出了“擱置爭議，共同開發”的主張。臺灣“外交部”在1992年5月正式表示要“以國際共同開發方式，充分運用南海資源，至于主權問題，則可避而不談”。[13]2015年11月7日，中國國家主席習近平和臺灣地區領導人馬英九在新加坡進行了歷史性的會晤，雙方都重申了“九二共識”。[14]“九二共識”為海峽兩岸進行漁業執法合作提供了政治基礎。在實現中華民族偉大復興的背景下，習近平總書記提出了“一帶一路”的偉大倡議。國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》也為臺灣參與“一帶一路”建設作出了妥善的安排。通過海峽兩岸共建“一帶一路”產生溢出效應，推進從低政治敏感領域向高政治敏感領域的合作。漁業執法合作對于兩岸漁業的可持續發展具有重要的意義，關系著兩岸經濟利益和社會的穩定。大陸方面對待臺灣方面始終堅持著“和平統一、一國兩制”的方針。在臺灣內部，以新黨為代表的“統派”也宣稱是中國人的政黨，盼望國家早日統一。海峽兩岸雖未實現真正統一，但是海峽兩岸同根同源，同屬中華民族，也有利于南海漁業執法合作。

（二）兩岸海上漁業執法的法律與政策相似

海峽兩岸的海上執法體制、法律制度以及海洋政策具有相似性，均面臨著維護海上安全和海洋權益的現實壓力，且隨著經濟文化等領域合作的深入，海上執法合作具有充分的制度與政策基礎，這就為兩岸開展海上行政執法合作提供了基礎。在立法上，《領海及毗連區法》與中國臺灣的“領海及鄰接區法”中均明確了對領海與毗連區的管制權;在海洋政策上，兩岸海洋政策都具有可持續發展和維護國家海洋權益這兩個重要維度，兩岸海洋管理和海上執法的政策、路徑、目標、方法相似;海峽兩岸擁有比較相似的海洋政策特質，兩岸的海洋政策均以可持續發展和維護海洋權益作為重要內容。[15]兩岸均對傳統的“重陸輕海”文化心理有過類似的反省。大陸方面提出要“實施海洋綜合管理”，“完善海洋綜合管理體制”，在執法體制上，2018年3月中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》將中國海警及相關職能全部劃歸武警部隊，加強了海上執法力量的整合，這一舉措推動了軍事力量和海上警察力量的融合，其改革趨勢同臺灣“海岸巡防署”有相似之處，都有統一的執法力量。臺灣方面則提出，“應該有‘海洋部’來統籌海洋事務”，“未來

‘行政院組織法’應該修正，設置能統籌政策、規劃、研發、管理、執法功能的‘海洋部’”，提出“加強海空域執法能力，強化海洋環境保護、海上搜救、犯罪防治、資源調查保育與科技研究發展，以落實海洋政策和藍色國土的永續發展”。[16]經貿緊密合作為兩岸漁業執法合作提供了強大的動力。海峽兩岸簽署了《海峽兩岸經濟合作框架協議》（簡稱ECFA），該協議的簽訂實現了兩岸經濟關系的正常化、制度化。盡管民進黨執政當局一再阻撓，但大陸仍以民族大義為重，積極主動謀求海峽兩岸各領域務實合作，特別是在“一帶一路”戰略背景下，將臺灣納入了“一帶一路”戰略規劃中，為海峽兩岸漁業執法合作創造了機會。

（三）兩岸已有海上合作的成功實踐

自20世紀80年代開始，海峽兩岸就開始了形式多樣的漁業合作，臺灣經常招募大陸船員進行遠洋作業，并且在大陸投資建立漁業加工廠、漁業冷藏基地，臺灣地區在2010年3月發布了“臺灣地區漁船航行至大陸地區許可及管理辦法”以協助臺灣漁民拓展大陸市場，臺灣也派員到大陸進行層級交流，并邀請當時中國農業部漁業局的官員赴臺進行交流參訪。海峽兩岸在特定領域也進行過一些合作，并且積累了一定的成功經驗。以海峽兩岸救撈合作為例，自1992年起，雙方即依托學術研討會平臺，就兩岸海上直航安全、海難救助等問題進行交流、研討，確立了開展長期救撈技術業務交流與合作的方針。一是開設兩岸救撈聯系“熱線”，二是正式簽署兩岸合作意向書。2008年9月，中國航海學會救撈專業委員會與臺灣“中華搜救協會”在大連正式簽署了《加強海峽兩岸救助打撈合作意向書》，構建了兩岸救撈交流與合作的大框架，兩岸聯合實施救助演練。2008年、2010年、2012年和2014年，兩岸救撈部門連續在廈門—金門、馬尾—馬祖海域聯合進行了搜尋救助演練，其規模逐次擴大，級別逐步提高，救助內容也日益深入和豐富。自2009年起，中國海監福建省總隊、中國海監福州市支隊與金門海巡隊、馬祖海巡隊在廈金海域與連馬海域開展了多次海上協同執法。為此海峽兩岸漁業執法合作完全可以借鑒兩岸救撈合作、維權執法合作等成功經驗，共同努力，推動在漁業執法領域的合作。臺灣的“統派”人士呼吁海峽兩岸應該加強合作，2018年3月，臺灣一艘漁船在海上被日本艦艇用水炮強力驅逐。臺灣“統派”在強烈譴責日本惡劣行徑的同時，也主張若蔡英文政府缺乏保護臺灣的能力，則“請求解放軍來保護臺灣老百姓”。部分政界、商界、學界以及民眾都有加強海峽兩岸合作的意愿。臺灣“海岸巡防署”最新年度的“施政方針”中第4條明確提及推動兩岸實質交流，通過各執法機構間聯系合作，發揮情資共享機制的作用。海上漁業執法是維護海洋權益的重要路徑，在南海局勢動蕩，海洋環境污染、海上恐怖主義等海上非傳統安全問題與日俱增的背景下，海峽兩岸漁業執法合作對于維護兩岸漁民的利益，維護海洋權益有著很好的實踐基礎。

（四）兩岸海上漁業執法合作的軟法基礎

當今世界的法治已經形成軟硬法混合治理的一元多樣的模式。軟法相較于硬法，不以國家強制力介入，是一種不具有強制性的、能夠產生社會實效的柔性治理手段。軟法使談判更容易，成本更低，對敏感地區的國家施加較低的“主權成本”，為各國應對不確定性因素提供了更大的靈活性，其治理結構允許進行更深層次的合作，能更好地應對情況的多樣性;軟法指導可直接提供給非國家行為者，包括國際秘書處、商業協會和非政府組織等。[17]在現階段的政治語境下，從范圍上看，海峽兩岸的漁業執法合作屬于區域內的合作，區域合作離不開合作協議的引導與規范，吸引政府、民間組織、社會公眾共同參與軟法治理的機制構建。臺灣地區比較注重民間組織及軟法在社會治理中的作用，1989年，臺灣“行政院農業委員會”成立了“對外漁業合作發展協會”，主要負責協助政府和漁業從業者進行對外漁業合作，還成立了財團法人“臺灣兩岸漁業合作發展基金會”。從兩岸合作的歷史看，兩岸在多個領域的合作方面都達成了軟法規則。在軟法基礎上，兩岸簽訂了《海峽兩岸知識產權保護合作協議》《海峽兩岸食品安全協議》等合作協議，具體如表1所示。

海峽兩岸的漁業執法合作屬于比較特殊的區域執法合作。帶有命令和強制性的硬法在這類區域合作之中難以實現。以平等互利、合作共治為目標，富有人文關懷的軟法規則十分契合兩岸執法合作的具體實踐。以上軟法規則的制定反映了兩岸合作的共識并且為之后其他領域的合作奠定了基礎。

三、兩岸南海漁業執法合作面臨的制約因素

雖然海峽兩岸開展海上漁業行政執法合作具有上述各種有利因素，但仍受到一些不利因素的制約。

（一）政治因素

政治因素是不利因素中首要的制約因素。特別是蔡英文上臺后，先后發表了拒絕承認“九二共識”、“臺灣是一個國家”等不利于兩岸統一的言論，兩岸政治形勢變得嚴峻。即便在“一個中國”的共識下，在執法機制構建之后，就大陸和臺灣誰來對外代表中國，誰來協調、負責機制的運轉等議題仍然存在著爭議。在此種情勢下，兩岸相關機構的直接合作仍然存在障礙。2017年12月，四名臺灣新黨黨工剛一結束對大陸的訪問回到臺灣，就被臺灣民進黨當局以涉嫌違反所謂“國家安全法”、“協助大陸人民刺探情報”為由從家中帶走。這四名新黨黨工在大陸進行的都是正常的訪問，并沒有涉嫌所謂的“違法”行為，行程全部公開，座談參訪也開放媒體采訪。臺灣島內黨派間的斗爭和民進黨當局對大陸的態度都不利于海峽兩岸漁業執法合作的深入開展。

（二）域外大國的干涉

美國及其一些盟國在臺海關系的走勢上一直有阻遏的作用。隨著美國重返亞太戰略的再升級和美國存在的“新冷戰思維”，無論從歷史還是現實來看，美國都將臺灣當成遏制中華民族偉大復興的一個砝碼。美國介入南海問題并不斷使其國際化也影響到了亞太地區的和平穩定。隨著中國崛起步伐的不斷加快，海峽兩岸在南海進行漁業執法合作難免會引起其他國家的恐慌。這些現象都為未來兩岸漁業執法合作增添了制約因素。如果兩岸能夠在漁業執法領域展開合作，則勢必促使兩岸實現更深度、更全面、更實質的合作，也將推動兩岸統一的進程，并且會對美國“和而不統，離而不獨”的兩岸關系基本戰略產生沖擊。美國對臺灣具有有效的軍事與政治控制，臺灣內部的政治勢力受美國的牽制較深，美國對海峽兩岸關系的長期介入成為海峽兩岸構建漁業執法合作機制的最大外部障礙。東南亞一些國家基于自身利益考量也可能對海峽兩岸的合作作出不利于解決南海問題的消極反應。

（三）兩岸法制語境存在差異

由于海峽兩岸實行不同的政治制度，在法律法規的制定、實施，執法程序上也存在差異。這對兩岸漁業執法合作也產生一定的消極作用：一是海上執法體制存在差異，大陸雖然進行了海上執法體制的改革，其仍有海警執法與海事執法之分，

缺乏同一性。臺灣則是由“海岸巡防署”統一執法。執法體制上的不同制約了兩岸海上漁業執法合作。二是司法存在差異，兩岸處于不同法域，司法制度上的差異導致兩岸在對法院判決和仲裁裁決的認可和執行方面上也存在著差異。[18]司法的差異不僅為兩岸構建執法合作帶來了困難，而且為執法實踐增加了難度，使得一些違法分子利用兩岸司法的差異，逃避法律的懲處。三是缺乏專門的合作協調機構和情報信息交換系統，現在只能通過海峽兩岸關系協會和海峽交流基金會處理相關糾紛，效率很低。四是兩岸漁業管理制度存在差異。如海峽兩岸休漁制度就存在差異，大陸的休漁制度具有法律上的強制性，與臺灣在制度設計、休漁期間上也存著不同的規定，兩岸在違反漁業捕撈規范的處罰程度、是否容許外國漁船進入管理水域進行捕撈作業等方面存在著不同的規定。五是兩岸法律術語上的差異。如英文名稱“Continental Shelf”，大陸稱為“大陸架”，而臺灣稱為“大陸礁層”，這種情形不利于兩岸的交流以及一致對外主張權利。六是大陸海洋立法尚有待完善，新整合的執法主體依然沿用以往分散執法時期各部門的單獨立法;且大陸對諸如登臨程序、緊追程序、司法扣押船舶程序等海上執法程序尚沒有做出明確規定。臺灣的相關規定，如“行政院海岸巡防署署巡法”等則對執法權限、執法程序等方面都作出了明確的規定。

（四）兩岸執法力量不均衡

2018年機構改革之后，大陸海上執法力量主要包括中國海警局、交通運輸部海事局，以及農業農村部漁政執法隊伍（主要負責領海內的漁業執法）等。2000年，臺灣成立了“海岸巡防署”，整合了“水上警察局”“關稅總局”和“海岸巡防司令部”等部門，“海岸巡防署”屬于軍、警、文混合的體制。2004年，臺灣“行政院”成立了“行政院海洋事務推動委員會”，由“海岸巡防署”推動海洋事務的執行及各部門之間政策整合。“海岸巡防署”下轄海洋巡防總局及海岸巡防總局，其中海洋巡防總局下轄16個海巡隊、北中南東4個地區機動海巡隊，海岸巡防總局下轄北中南東4個地區巡防局，成為岸海合一的執法機構。根據臺灣“海岸巡防署組織法”規定，“海岸巡防署”主要負責海域執法、海事服務及海洋事務這三項事務。目前，大陸海上漁業執法機構尚難以與臺灣“海岸巡防署”就漁業合作問題進行充分的協調溝通。從另一方面看，大陸在南海的執法力量優于臺灣，且這種差距正在擴大。2013年3月22日，中國最大漁政執法船中國漁政312船首赴南海南沙群島海域執行公務，為南海漁業執法增添了新的力量。目前，中國海警已成為武警部隊的一員，大陸在南海的執法力量越來越壯大。海峽兩岸在南海執法力量的對比不均衡可能會使臺灣在具體執法合作的過程中成為大陸的附屬角色，這種來自臺灣方面的擔憂可能也會增加海峽兩岸南海漁業執法合作的難度。

四、推動兩岸漁業執法合作的路徑

（一）合作原則

首先在合作原則方面，海峽兩岸應該站在戰略高度，在中國享有主權和主權權利的海域開展漁業執法合作。根據國際法，兩岸南海漁業執法合作應該堅持南海諸島及其12海里領海內，以及南海各群島作為一個整體所主張的領海內的主權不存在與其他國家分享的問題。對于斷續線內的歷史性水域，海峽兩岸應該尊重歷史、尊重法理，在各自享有歷史性權利的水域內主張權利。在與其他國家存在爭端的海域，可以采取擱置爭議、共同開發的方式。就執法合作主體的選擇而言，“應遵循對等原則以保持合作的平等性，即選擇性質相同的海上行政執法主體進行合作”。[19]

（二）合作協議

區域性條約是構建南海責任共同體的法律基礎，[20]帕克（Park）認為管理半閉海漁業的最理想方案就是簽訂多邊協定，或是建立一個代表共同利益的區域性合作機構。[21]兩岸要構建南海漁業執法合作共同體，就應該簽署合作協議，對合作的基本行為規范、合作項目與途徑、合作進程等事項作出具體規定。為了使海峽兩岸南海漁業執法合作協議能夠順利簽署，首先要完善海洋立法。大陸可以考慮制定《中國海警執法條例》，對海警的執法權限與執法程序進行規定，并完善《領海及毗連區法》以及《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》等海洋法律、法規，為推進兩岸南海漁業執法合作提供依據。雙方曾有通過兩岸兩會簽訂兩岸漁業合作協議，建立制度化合作機制等意愿，海峽兩岸同屬于一個中國，雙方有義務加強合作。但由于種種原因，漁業合作協議一直擱置。因此，海峽兩岸應該在以往良好合作的基礎上，增進共識、戮力同心加快簽訂海峽兩岸漁業執法合作協議，推動海峽兩岸漁業執法合作，并使之發展成為一個機制化、系統化、法制化的成熟的執法治理體系。這不僅能夠使漁業執法的法律關系明確化，而且能增進政治互信。兩岸漁業執法合作協議應當確立對外漁業關系的共同立場，構建科學合理的合作制度，將平等性、事務性與協商性確立為兩岸合作的原則，以避免政治分歧帶來的不利影響;且這種立場和原則應兼顧大陸和臺灣的漁業利益，針對所涉的對外問題達成共識，充分考慮海峽兩岸政治、漁業政策法規存在的差異，注重突出整體性和協同性，建議統一標準的合作協議。協議應對兩岸船員的權益保障、糾紛解決、重大緊急事件處理、爭議解決、執法隊伍建設、執法業務開展、海洋信息開放等方面作出具體規定，明確兩岸執法權限和執法程序;且協議不得與兩岸的法律相抵觸，也不得違反法律保留原則，敏感問題通過特殊條款予以排除。

（三）合作模式

當前南海形勢錯綜復雜，海峽兩岸在南海海域實際控制不同海域，且部分海域與其他南海沿岸國還存在主權爭端。為此，海峽兩岸在具體執法合作實踐中應該具體問題具體分析，采取協助執法、協同執法與合作執法三種執法模式。在不同模式中，兩岸執法機關的地位應是不同的，以適應不同執法目的與執法海域的需求。兩岸執法主要有兩個目的：一是檢查休漁期制度，保障兩岸漁民在南海海域正常的作業安全，處置兩岸漁民的違法行為;二是防止其他國家的漁民入侵中國海域，侵犯兩岸漁民的權益。在涉及兩岸實際管控的不同海域，因執行的休漁期制度不同，宜采取協助執法或協同執法模式。對雙方共同的漁業權益，應該采取合作執法模式。在兩岸有效管控的海域執法時采取協助執法或協同執法模式，在與其他國家有爭議的海域執法時采取合作執法的模式。在兩岸漁業執法的具體實踐中，由于兩岸管轄的海域范圍廣、執法涉及事項多且面臨外部壓力大，宜采取綜合執法模式，將雙方漁業管理、執法部門吸收進來，注重兩岸執法主體與職權的協調配合，避免執法資源和執法權限的分散。[22]其主要職責為進行常態化、制度化的漁業執法合作，全面負責、及時協調和完善海峽兩岸在南海等海域漁業執法合作體系，以便快捷有效地解決兩岸漁業海上事故和作業糾紛，防止外國漁民侵入掠奪中國海域漁業資源。近年來，大陸在西沙島礁采取了軍艦、海警船、地方綜合執法船的綜合執法模式，發現外籍軍艦時，大陸軍艦可以應對;外籍漁船侵權時、大陸海警船可以執法;大陸漁船非法捕撈時，大陸地方執法船可以前往執法。綜合執法的模式形成合力，有效維護了海洋權益。

（四）合作范圍與事項

海峽兩岸在漁業領域的合作可以以事務性原則為指導，先易后難，以當前兩岸分歧小、共同聚焦的問題為突破口，推進兩岸在低敏感領域的合作。從合作的地域范圍來看，海峽兩岸的南海漁業執法合作可以主要集中在中國享有主權的海域及部分有爭議的海域。從合作的種類來看，海峽兩岸的漁業執法合作可以包含以下幾個方面的事項：一是加強資訊溝通，建立漁業信息手機與傳遞網絡系統，根據前中國國家海洋局中國海監總隊副隊長孫書賢、前國家海洋局中國海監總隊維權執法處黃任望的建議，海峽兩岸可定期交換理論成果、法律依據、政策文本、經驗總結、行動信息、目標情況等。建立24小時合作交流反饋機制，依托該機制發布最新漁業信息，收集、監測漁民作業情況，負責召開兩岸漁業管理部門聯席會議，促進部門之間的交流與合作，促進海上人員往來，考察彼此隊伍建設、執法、管理等業務情況，增進互信和理解。二是要開展海洋漁業調查評估工作，建立海峽兩岸漁業專家、科技工作者、一線執法人員智庫，定期召開漁業執法研討會，共同探討海洋法律、海上執法等相關問題，維權執法的技術性問題包括對侵權飛機、船舶、潛艇、浮標等的搜索、監視、喊話、干擾、封鎖、登臨、俘獲、打撈等，海洋行政訴訟風險防范、調查取證技巧等問題。三是為漁民提供相關配套服務和幫助，普及漁業執法知識，開展海上救生培訓，制定漁民外來事件應對指南，協調處理漁民權益糾紛等問題。四是建立海上執法聯合行動與案件協查機制，在發生外國侵權時，兩岸要主動進行維權達成默契，整合兩岸海上執法力量，營造出高密度的巡航態勢，對兩岸漁民在南海區域作業進行常態化護航。五是建立漁業執法情況通報制度及海難聯合救助機制，共同維護海峽兩岸的漁業安全。六是兩岸建立海事監測預警平臺以通報當前的海事問題狀況并及時實現平臺共用，相互提供海洋氣象、水文、環境、生態以及海洋污染事件等資訊。七是建立兩岸海洋執法機構重要磋商和核查機制，并及時向對方簡要介紹情況和預測分析，并就任何海上緊急情況進行磋商。八是兩岸甚至可以按比例增加雙邊或多邊海上軍事演習的頻率并探討在海域進行跨學科的海上軍事演習的可行性。[23]開展上述合作，解決南海漁業糾紛，可減少甚至消除外來侵害兩岸漁民作業的事件，維護兩岸主權和海洋權益，實現雙方的互利共贏。

（五）合作權限的劃分

聯合執法通常是指“多個執法部門聯合組成執法機構對相對人進行監督檢查，但分別以各自的名義對相對人實施處理或處罰的活動。”[24]區域性的聯合執法主體更加全面，執法力量更加強大，執法效果更加好，有利于整合資源加強區域內的執法合作。[25]兩岸法律關于海上行政執法權限與程序的規定存有差異，因此應根據不同的合作海域與合作內容，科學劃分海上執法合作的權限，并構建執法程序以避免管轄權的沖突;海峽兩岸在南海漁業執法合作中應遵循地位平等、分工協調的原則。在合作協議的指導下，以漁業執法委員會的形式對外統一開展南海漁業執法合作。在具體執法實踐中，雙方對事務的處置權限根據各自有效占領的海域及涉案人員作出以下權限劃分，具體來說可以包括以下三種情形。

第一，漁業執法委員會在兩岸有效管控的海域執法時采用屬地原則，在大陸有效管控的海域發現犯罪行為移交大陸方面處理，在臺灣有效管控的海域發現的犯罪行為移交臺灣方面處理。

第二，在與其他國家有爭議的海域執法時采用屬人原則，大陸籍人員交由大陸處理，臺灣籍人員交由臺灣處理。

第三，若執法委員會在執法及處置過程中產生爭議，雙方執法人員應當在海峽兩岸海洋執法機構重要磋商和核查機制的框架內充分協商，協商不成，分別報雙方牽頭單位農業農村部或中國海警局、“行政院農業委員會”協調解決。

（六）合作機構

鑒于海峽兩岸法律體系、執法部門不盡相同，雙方可以考慮共同建立一個漁業執法委員會，加強溝通合作，擴大合作領域，推動雙邊合作到達一個新的水平。建立常態化的協調機構，明確糾紛解決方案以及海峽兩岸各自應該承擔的義務。這一方面有利于合理管控分歧，迅速、妥善處理漁業執法中遇到的相關問題;另一方面能夠增進共識，推動海峽兩岸進行更廣闊領域的合作。建立一個相互評估機制，使其在平等和互信的基礎上評估各方的實施情況。[26]2000年12月，中國與越南簽署了《中越北部灣漁業合作協定》，形成了較為成熟的溝通協調機制，其中有一項重要內容就是成立中越北部灣漁業聯合委員會，該委員會由兩國漁業、外交、公安邊防、海警等部門代表組成的。[27]《中日漁業協定》規定，設立一個為實現合作管理的漁業聯合委員會，由締約雙方政府任命的委員組成①。雖然兩岸的關系不是國與國的關系，但上述協定為兩岸漁業執法合作提供了成功經驗的借鑒。兩岸應利用海基會、海協會現有的協商機制，將海峽兩岸漁業執法合作納入到海協會與海基會協商的議題，這樣既能引起兩岸高層的重視，又能促進公眾監督。挪威和俄羅斯的漁業合作也可以為海峽兩岸漁業合作提供經驗，其合作是在漁業部門內部發展起來的。早在前蘇聯時期，1975年4月簽署的協定正式確定了這種合作，其目標是促進漁業合作和協商，1975年協定設立了聯合的挪威—蘇聯漁業委員會協助執行該協定。[28]可以由農業農村部或中國海警局和臺灣“行政院農業委員會”牽頭，在平等和相互尊重的基礎上，借鑒挪威和俄羅斯的經驗，成立一個漁業執法合作委員會。

就兩岸漁業合作而言，可以本著“一個中國、擱置爭議、循序漸進、分工協作”的合作基礎和原則方針，共同設立如下機構：一是漁業執法合作委員會，委員會下設辦公室，負責委員會日常運轉工作，定期召開兩岸聯席會議;二是政策法規中心，負責收集、發布兩岸最新有關海上執法的政策法規、文件，檢查兩岸政策法規、文件中可能存在的沖突并及時報爭端協調中心解決;三是信息網絡技術中心，負責兩岸執法網絡平臺的建設、維護，發布天氣、水文等最新漁業信息;四是執法爭端協調中心，發現并解決兩岸在執法合作中可能出現的爭端，大陸海域聯合執法小組負責大陸實際控制海域的執法合作，臺灣海域聯合執法小組負責臺灣實際控制海域的執法合作，爭議海域聯合執法小組負責在爭議海域的執法合作。

五、結語

縱觀海峽兩岸漁業發展現狀和南海錯綜復雜的形勢，海峽兩岸漁業發展休戚與共，確實有合作的必要性和緊迫性。兩岸通過執法合作的形式對“祖宗海”的生物資源進行保護和養育，以供區域內相關各方世世代代利用，實現可持續發展的目標。開展海峽兩岸漁業執法合作，需要兩岸當局擱置爭議、增強政治互信，漁業部門要溝通協調，簽訂漁業執法合作協議和建立常態化的執法合作機構。如果不能求同存異，互惠互利而共同發展，這種差異就可能成為建立任何區域合作機制的巨大障礙。[29]漁業作為現代海洋經濟的重要組成部分，屬于低政治敏感領域，現代化的漁業執法體系有利于增進兩岸民眾的福祉。海峽兩岸可先以漁業執法合作為突破口，使合作的信心能夠逐步擴散到其他的功能性事務領域，為推動兩岸下一步全方位、多層次、寬領域的合作打好基礎。海峽兩岸要一致對外，維護中華民族的共同利益和促進南海問題的最終解決。

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①參見《中日漁業協定》第11條第1款。