三峽生態經濟合作區戰略研究

肖金成 申兵

摘要：三峽生態經濟合作區位于長江中上游結合部，在舉世聞名的三峽工程周邊。建設三峽生態經濟合作區，有利于深入實施區域協調發展戰略，加快建設統一開放、競爭有序的市場體系;有利于促進集中連片貧困地區脫貧致富;有利于深化長江中上游地區區域經濟合作，形成長江經濟帶優勢互補、協作互動的格局。本文提出了三峽生態經濟合作區的范圍及重要意義，闡述了建設三峽生態經濟合作區的總體思路、空間布局、政策建議與保障措施。

關鍵詞：三峽 生態經濟合作區 區域合作 區域協調 長江經濟帶

作者簡介：肖金成，國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所原所長、研究員;申 兵，國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所副所長、研究員。

加強區域合作是促進區域協調發展的重要途徑之一。近年來，黨中央、國務院高度重視區域合作工作，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確提出建設三峽生態經濟合作區。建設三峽生態經濟合作區，有利于深入實施區域協調發展戰略，加快建設統一開放、競爭有序的市場體系;有利于促進集中連片貧困地區脫貧致富;有利于深化長江中上游地區區域經濟合作，形成長江經濟帶優勢互補、協作互動的格局。

一、建立三峽生態經濟合作區的重要意義

三峽生態經濟合作區（以下簡稱合作區）位于長江中上游結合部，在舉世聞名的三峽工程周邊，是湖北省、湖南省、四川省、重慶市、貴州省等五省市交界地區，范圍包括宜昌市、恩施土家族苗族自治州、常德市、張家界市、湘西土家族苗族自治州、達州市、銅仁市等7個州市和神農架林區、重慶的萬州區等15個區（縣），共22個行政單元，國土面積約17.28萬平方公里，2016年實現地區生產總值（GDP）1.39萬億元，年末總人口3554萬人，人均GDP為39285元（按2016年平均匯率折合5914美元），相當于全國平均水平的72.8%。促進三峽生態經濟合作區一體化發展具有十分重要的意義。

（一）有利于打破行政壁壘，加快經濟要素跨區域流動

由于行政隸屬關系不同和對自身經濟社會發展指標的追求，合作區內部行政分割問題比較突出。合作區發展需要突破“一畝三分地”的思維定式，各行政主體要以合作區建設為契機，樹立合作共贏理念，打破行政壁壘。通過基礎設施一體化、產業對接協作、基本公共服務均等化、生態環境保護聯控聯防聯治等措施，推動經濟要素有序自由流動、資源高效配置、市場統一融合，縮小地區發展差距，緩解合作區內部發展不平衡問題，促進區域經濟協同發展。

（二）有利于武陵山和秦巴山連片貧困地區加快脫貧步伐

通過三峽生態經濟合作區建設，實施精準扶貧，深入推進集中連片特困地區扶貧攻堅，堅決打贏脫貧攻堅戰。集中連片貧困地區的特點是同質性強，致貧原因相同，采取的措施與手段基本一致，較易引起國家重視，探索有效的路徑，根本擺脫貧困落后面貌。深入實施跨區域扶貧協作，引導中上游貧困人口通過轉移就業、易地搬遷等方式向下游轉移，下游企業通過產業轉移、擴大投資等方式參與中上游貧困地區扶貧開發，重點攻克深度貧困地區脫貧任務，確保到2020年現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。

（三）有利于保護三峽庫區的生態環境

生態環境是人類的生存之本、發展之基。眾所周知，三峽庫區生態比較敏感，庫區周圍地區的排放成為庫區環境的最大威脅。三峽庫區是長江的重要生態屏障，庫區生態環境是整個長江流域經濟社會可持續發展的重要保障，庫區生態保護顯得尤為重要，必須像對待生命一樣對待庫區生態環境。應統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度，以最高的標準、最嚴的要求、最大的力度來保護生態、優化環境，提升生態系統質量和穩定性。通過把生態文明建設融入整個現代化建設之中，推廣綠色低碳生態經濟模式，努力探索一條產業發展與生態環境相協調的新型現代產業化之路，把三峽生態經濟合作區建設成為全國生態文明示范區。

（四）有利于探索生態保護區開發與保護新模式

樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，以共抓大保護、不搞大開發為導向，以生態優先、綠色發展為統領，把保護和修復長江生態環境擺在首要位置，在保護生態的條件下推進發展，實現經濟發展與資源環境相適應。在庫區上游嚴禁發展有污染、高排放的產業，對一些不適合人類生存的深山區、喀斯特地貌地區及嚴重石漠化地區，要減少人類活動，加快移民搬遷。通過發展區域性中心城市，推進城鎮化進程，吸引深山區人口就近到城市就業，降低人類活動對生態環境的影響。圍繞省、市、縣、鎮等多行政層次，產業、資金、人才、技術、生態環保、公共服務、基礎設施等多領域開展次區域合作，加快建立干流上下游、支流上下游、相鄰省市、關聯產業、受益地區和生態保護區之間的橫向生態補償機制，提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的對優美生態環境的需要，將生態優勢、資源優勢、環境優勢轉化為產業優勢、經濟優勢、競爭優勢。

（五）有利于深化省際交界區域的經濟合作

構建三峽生態經濟合作區，以深化區域合作為主線，建立區域合作高層協調機制，加強組織領導和統籌協調，合力解決區域合作的重大問題，推進區域性基礎設施共建、生態環境共保、公共服務共享，不僅可以使合作區減少發展中的相互掣肘，實現合作共贏，而且可以為省際交界地區，特別是欠發達的省際交界地區形成一體化發展格局積累經驗和提供示范。

二、三峽生態經濟合作區的基本特征

合作區東部平原地勢坦蕩、水網曲折，中部和北部丘陵盆地交錯，南部山區嶺谷相間，地形地貌多樣。受此影響，合作區內的人口、產業和城鎮多集中在長江及其支流的河流谷地和盆地平原地區。南部地區受地形地貌和經濟發展基礎所限，城鎮化和產業發展水平較低。

（一）宜昌、常德等地相對發達，但中部發展滯后

宜昌、常德、達州是合作區經濟發展水平較高的地區。2016年宜昌以占合作區12%的面積和11%的人口，完成了合作區26%的GDP;人均GDP、城鎮人均收入、農村人均收入分別為合作區平均水平的2.3、1.3和1.1倍。除宜昌外，位于合作區東部的常德和北部的達州也屬區內經濟較發達地區，2016年兩地GDP合計占合作區37%。三市的GDP合計超過合作區的50%。而中部地區經濟發展普遍滯后。巫溪、巫山、恩施、酉陽等地的人均GDP不僅明顯低于全國、所在省（市）的平均水平，與合作區其他地區相比也非常滯后，僅相當于合作區平均水平的51%～56%。

（二）產業特色鮮明，但總體發展水平不高

近年來，合作區利用農林資源優勢，綠色生態農業發展有了長足進步，恩施富硒茶、達州油橄欖、湘西黃牛、巫溪高山蔬菜、石柱紅辣椒、酉陽青花椒等農產品地域特色鮮明。化工、食品加工業成為支柱產業，新材料、生物醫藥產業發展勢頭良好，旅游業已成為拉動當地經濟增長的新引擎，旅游收入相當于合作區GDP的21.8%，高于全國15.4個百分點。但受區位條件、發展基礎、資源稟賦等多方面所限，合作區產業現代化程度低。農產品產業鏈條短，仍然局限在賣原料或粗加工狀態，農業資源開發與現代工業和服務業的結合、農業生產經營模式的現代化尚在探索和起步階段。工業總體上仍然以資源型產業、勞動密集型產業和傳統重化工業為主，先進制造在近幾年有較快發展但尚未形成規模。旅游資源開發粗放，旅游產品單一，旅游產業鏈尚未形成。

（三）城市建設成效明顯，但集聚功能不強

包括萬州和黔江在內，合作區共有15個城市，其中宜昌為大城市，常德、達州、萬州3個為中等城市，其余11個城市為小城市，Ⅰ型小城市包括枝江、恩施、利川、張家界、吉首、黔江、銅仁，共7個;Ⅱ型小城市包括宜都、當陽、津市、萬源，共4個。各城市建成區擴展較為迅速，城市建設步伐不斷加快。

如果與全國平均水平相比，合作區城鎮化水平和城鎮建設水平都較低。2016年合作區城鎮化水平為46.1%（除宜昌與全國平均水平持平外），平均低11個百分點，大體相當于2007年全國的城鎮化水平，落后于全國平均水平10年左右。此外，合作區的城市道路、污水處理等基礎設施建設也明顯低于全國平均水平，這些都影響了城鎮人口和產業集聚功能的發揮。合作區內僅宜昌是唯一一個人口凈流入地區，其他地區均為人口凈流出。

（四）合作區文化相融，但合作機制有待完善

合作區巴蜀和荊楚文化的交流融合源遠流長。秦統一六國，楚人行徙川東，以至有“江州以東，濱江山險，其人半楚”的記載。至明末清初，“湖廣填四川”帶來了巴楚人口與文化的大融合，并最終形成了山水相連、人緣相親、文化一脈的相似文化理念和文化風俗，成為區域一體化發展的文化基礎。近年來，區域合作有所加強，如達州—萬州形成鐵公水多式聯運物流體系，來鳳和龍山同城化發展與合作機制已經形成。但受限于行政區劃分割和交通基礎設施滯后，三峽生態經濟合作區經濟聯系尚不夠密切，一體化的市場體系尚未形成，依然存在阻礙要素合理流動的各種壁壘，區域合作缺乏長效合作機制，涵蓋省、市、縣、鎮級的跨行政區域多層次合作體系亟待建立。

三、三峽生態經濟合作區合作與發展的總體思路

作為生態經濟區，要妥善處理好發展與保護的關系，既要金山銀山，又要綠水青山。按照生態優先、綠色發展的原則，在生態環境得到保護的基礎上，提升流域的生態價值、經濟價值和社會價值，促進全面、協調、可持續發展。作為跨行政區域的合作區，要拓展合作領域、豐富合作形式、創新合作機制，努力構筑各地比較優勢充分發揮、各類要素優化配置、各地區良性互動的發展格局。

（一）指導思想

牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的理念，緊緊抓住國家推動長江經濟帶發展的歷史機遇，充分發揮市場配置資源的決定性作用，更好發揮政府規劃和政策的引導作用，以生態文明建設為主線，以聯動合作為主題，以保護生態、加快發展、改善民生為主基調，以創新體制機制為保障，著力培育經濟增長極、優化空間布局，著力調整產業結構、促進經濟社會轉型，著力加快水利、交通、城市等基礎設施建設，改善區域發展條件，著力加強區域合作，實現內外聯動、合作共贏，構建經濟繁榮、社會和諧、生態良好的三峽生態經濟合作區。

（二）基本原則

合作區要在借鑒國內外成功經驗的基礎上，充分突出自身特色，堅持以下原則。

1.生態優先，綠色發展

建立健全最嚴格的生態環境保護和水資源管制制度，強化生態修復，尊重自然規律及河流演變規律，協調處理好江河湖泊、上下游、干支流等關系，保護和改善生態服務功能。牢固樹立底線意識，按生態功能重要性、生態環境敏感性與脆弱性，劃定生態保護紅線，強化用途管制，嚴禁任意改變用途。按照“產業生態化”的理念，大力發展生態農業、生態工業和現代服務業，促進經濟與生態協調發展。按照循環經濟發展理念，倡導綠色生產、綠色消費模式，開啟綠色經濟發展未來。

2.深化改革，合作發展

搭建區域合作發展平臺，建立政府引導，企業、社會組織、公眾廣泛參與的合作機制，不斷完善區域治理結構，推進區域治理水平和治理能力現代化。著力消除各類封鎖和地方保護，形成統一的商品和要素流通政策及貿易體制，建設統一開放、競爭有序的現代市場體系。進一步打破行政區劃的界限，鼓勵和支持經濟要素及人口在流域內自由流動，提高資源要素配置效率。

3.軸帶支撐，協同發展

充分發揮各地區的比較優勢，以沿江綜合立體交通走廊為支撐，完善路網布局，推動各類要素跨區域有序自由流動和優化配置。強化不同區域、運輸方式之間高效銜接，有效引導城鎮、產業空間合理布局，促進貧困地區交通條件改善和“造血”能力提升。建立區域聯動合作機制，促進產業分工協作和有序轉移，防止低水平重復建設。

4.雙向開放，融合發展

發揮長江經濟帶貫通東西的優勢，深度融入國家開放新布局，發展更高層次的開放型經濟，打造內陸雙向開放新高地。以重要交通軸帶為統領，深化向東開放，加快向西開放，統籌陸海雙向開放。更好推動“引進來”和“走出去”相結合，更好利用國際、國內兩個市場、兩種資源，構建開放型經濟新體制，形成全方位開放的新格局。

5.統籌規劃，聯動發展

著眼長遠發展，做好頂層設計，加強規劃引導，實施“加減乘除”，統籌推進各地區和各領域改革及發展。統籌好、引導好、發揮好各地區積極性，強化區域、次區域合作，形成統分結合、整體聯動的工作機制。正確處理中部與西部、城市與鄉村、發達與貧困的關系，統籌謀劃生態經濟區合作發展，促進發展、保護、合作、和諧共生。

（三）戰略定位

合作區要立足于生態環境保護和區域協同發展，科學地明確功能定位及其經濟結構調整的方向。

1.全國生態文明建設示范區

合作區在未來的發展中要更加突出生態文明建設，把生態環境保護放在重要位置，加快推動形成綠色循環低碳的生產生活方式，建立跨區域生態建設和環境保護聯動機制，全面提升森林、河湖、濕地等自然生態系統穩定性和生態服務功能，將山清水秀天藍生態美的優勢轉化為可持續發展動能，在綠色發展、低碳發展、循環發展和體制機制等方面探索路徑，為全國其他地區提供示范。

2.中西部省際交界地區經濟合作試驗區

發揮市場在資源配置中的決定性作用，破除行政體制障礙，探索跨省交界地區合作發展有效途徑，搭建政府部門、研究機構、行業協會、企業聯盟、非政府組織（NGO）等多方合作平臺，構建多層次的區域合作體系，促進規劃共繪、交通共聯、市場共享、產業共興、環境共治，實現區域合作水平和層次的新提升，打造中西部內陸開放合作新高地，為促進區域互動合作發展積累經驗。

3.長江中上游文化旅游發展先導區

進一步整合山水、人文、養生等方面旅游資源，發揮世界級旅游資源的優勢，構建以生態旅游觀光為基礎、休閑度假和健康養生為主導、民族地域文化為靈魂的文化旅游產業體系，將文化旅游業打造成戰略性支柱產業、現代服務業率先發展的龍頭產業和惠及民生的幸福產業，把合作區建成國內外知名的生態文化旅游目的地和休閑度假旅游勝地。

4.中西部地區重要綠色產業基地

依托特色農林產品優勢，提升農產品生產加工業水平，最大限度放大合作區內綠色生態的品牌效應。促進傳統優勢行業實現綠色轉型，探索生態友好的工業發展模式。積極承接產業轉移，培育新興產業，發展就業支持型的特色產業，建設中西部地區重要的清潔能源、精細化工、生物醫藥、先進裝備制造、新材料、農產品加工等產業基地。

（四）戰略方針

深入實施落實黨的十九大提出的區域協調發展戰略，以實現合作共贏、共同發展為目標，以整合區域優勢資源、創新區域合作機制為路徑，全面提升整體經濟實力和協調發展水平。

1.協同共建，加強生態環境保護

牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的意識，遵循“生態產業化，產業生態化”的理念，建立區域生態優先型經濟，追求生態、經濟、社會三大效益的最大化，鼓勵和支持合作區內各城市綠色發展、低碳發展和循環發展。進一步發揮三峽庫區生態環境好的優勢，以長江經濟帶推進建立生態補償機制為契機，將生態產品資本化，讓生態產品供給區享受保護生態環境的收益。打破行政區劃界限，建立有效的體制機制，統一環境聯合治理，保持生態系統的完整性和持續性。繼續加強長江流域防護林體系建設，推動自然保護區升級，完善退耕還林生態補償和管護機制，提高生態系統的穩定性。依托重點區域、重點園區，推動傳統產業生態化轉型升級，優化特定地域空間產業系統、自然系統與社會系統，充分利用各種資源，促進生態、經濟與社會的可持續發展。

2.“三集”引領，加快培育中心城市

以提高資源特別是土地資源的集約節約利用效率為目標，依托重點工業園區，促進產業在地域空間上相對集中，用產業集群發展提高城市吸納能力，用“集中、集約、集群”引領區域發展。以經濟技術開發區、承接產業轉移示范區、高新技術開發區、新區、工業集聚區為載體，引導產業向園區集中、人口向城市和城鎮集中、農民向農村社區集中，加快形成各具特色的產城融合發展新格局。以交通干線、河流干支流為依托，吸引要素在其沿線集聚，打造若干生態經濟帶，構建“大分散，小集中”的空間格局。以發展基礎好、成長空間大、帶動作用強的產業為重點，遵循“建鏈、補鏈、強鏈”的思路，搭建技術支撐平臺，加快生產性服務業發展，打造具有區域特色、產業關聯度高、配套能力強、具有競爭優勢的產業集群。以完善城市功能為立足點，不斷充實中心城市高端服務功能，形成服務水平高、帶動能力強、發展環境優的功能體系，使中心城市成為帶動區域發展的動力源。

3.內暢外聯，提升互聯互通水平

堅持“強化通道、完善網絡、突出樞紐”的原則，以構筑內暢外聯交通體系為目標，以合作區內通道暢通為重點，打通“斷頭路”，不斷提升路網等級。加快交通基礎設施項目對接，以鐵路和高速公路為主體，國道和省道公路為輔助，航空和水運為補充，形成布局合理、層次清晰、功能協調、便捷高效的現代化綜合交通體系。結合長江沿線鐵路、公路和水運的建設，統籌規劃區域內鐵路、公路、航空、水運等重大交通基礎設施建設，加強合作區對內、對外的經濟聯系。從省際層面加大協調、協商力度，建立互聯互通合作機制，形成“同步規劃、同步實施、同一標準、同步建成”的共識，在國家戰略框架下，根據互聯互通布局走向，制定交通互聯互通總體規劃，構筑互聯互通的區域基礎設施網絡，共同推動區域交通體系網絡化發展。

4.改革創新，強化區域次區域合作

在強化合作區城市之間合作的同時，加強合作區與長江中游城市群、成渝城市群等的合作，增強經濟發展動力。要以烏江、嘉陵江等重要支流與長江航運的相互銜接為切入點，統籌謀劃合作區和長江經濟帶的基礎設施建設、生態環境保護、通關便利化等舉措，拓展長江航運的內陸腹地。加強合作區與長江中游城市群、成渝城市群的融合發展，把合作區作為兩大城市群重要的生態屏障，把兩大城市群作為合作區發展的重要支撐，聯動發展，共同提升。在合作區內部，積極構建由政府機構、科研機構、社會組織、企業、個人等共同參與的區域合作機制。在省際交界地區、市際交界地區、縣際交界地區、鎮際交界地區構建次區域合作機制。

四、空間布局優化

根據合作區的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，打造發展軸帶，促進跨區聯動，構筑“一軸、三帶、四片區、多圈多點”的空間格局。

（一）強化“一軸三帶”的引領作用

“一軸”是指沿江綠色發展軸，“三帶”是指黔張常經濟帶、東部經濟帶和西部經濟帶，通過培育“一軸三帶”勾勒出合作區東貫西通、南連北接的空間發展格局。

沿江綠色發展軸。該軸上云集了宜昌、萬州、枝江、宜都、利川五個城市和巴東、秭歸、云陽、奉節、巫山、忠縣等縣城，成為該軸的重要節點。以長江黃金水道和貫穿本區的鐵路、公路及機場為依托，應繼續集聚發展需要大運量的產業，拓展配套物流商貿產業，重點推進農副產品、工業品和日用消費品三大物流體系建設。以開發區和產業園區為載體，積極承接現代制造業轉移，引進工程機械、汽車制造、農業裝備及其配套等裝備制造業，形成先進制造業經濟走廊。

常張黔經濟帶。該帶上云集了常德、張家界、黔江三個城市以及多個縣城。依托沿線張家界國家森林公園、常德桃花源、柳葉湖、鳳凰古鎮等豐厚的自然資源和歷史人文底蘊，以張家界、黔江等主要旅游城市為依托，整合周邊旅游資源，面向國內國際市場，通過公路、鐵路、水路等向周邊的旅游景點輻射，是一條集休閑度假、康體娛樂、鄉村旅游、生態觀光為一體的生態文化旅游產業帶。

東部經濟帶。依托焦柳線（荊州—懷化段）、呼北高速（G59）、二廣高速（G55）、杭瑞高速（G56），打通合作區內最重要的宜昌、常德、張家界、吉首和銅仁等節點城市之間的聯系，同時可加強湖北、湖南、貴州的區域合作。將成為制造業和服務業發達、特色農業和特色旅游業共同發展的南北向發展軸線。

西部經濟帶。依托渝懷線（重慶—懷化段）和襄渝線（重慶—安康段）、包茂高速（G65）等交通軸線，連接達州、銅仁兩城市，中間有梁平、忠縣、石柱、彭水、酉陽、秀山等眾多縣城，可引導人口和產業向城鎮集聚，將發展成為合作區西部的城鎮密集帶。

（二）建設功能各有側重的“四片區”

依據資源環境承載能力、自然生態系統特征和內在經濟聯系，將合作區劃分為三峽庫區保護與特色產業區、三峽庫區下游重點開發區、南部特色發展區、北部適度發展區。

1.三峽庫區保護與特色產業片區

本區范圍包括庫區12個縣、市、區以及神農架林區，即湖北省宜昌市的夷陵區、秭歸縣、興山縣，恩施自治州的巴東縣，重慶市的巫山縣、巫溪縣、奉節縣、云陽縣、萬州區、開縣、忠縣、石柱縣和神農架林區。本區是合作區中經濟發展與生態保護矛盾最為突出的地區，總體發展方向是要在保護生態的前提下，推進產業結構的調整和促進人口向城鎮集聚，走高效低耗的工業化、城鎮化道路。

第一，確保庫區生態環境安全。一是提高企業排放控制等級，加強重點污染行業治理，推進企業清潔生產改造，嚴格控制工業污染。二是發展生態農業，治理養殖污染，減少農藥化肥使用，資源化利用農業廢棄物，控制農業面源污染。三是不斷完善防洪排澇工程體系，切實增強三峽水庫的調蓄能力和防洪保障能力。

第二，推動綠色循環低碳發展。發展“優質、高產、高效、生態、安全”的特色農產品種植業。提升傳統優勢產業，適度發展綠色食品加工業、現代中藥及生物醫藥加工業、絲麻紡織加工業、天然氣化工、鹽化工及機械制造業等特色工業。整體推進旅游業發展，以旅游業為先導，帶動交通運輸、餐飲服務、商業貿易、文化娛樂、信息服務等其他服務業的發展。

第三，推進城鎮化進程。進一步完善基礎設施，形成布局合理、功能完善、城鄉一體的基礎設施體系，提升城鎮綜合承載能力。以產業發展為動力，加快完善就業創業環境，為推進城鎮化提供強有力的就業支撐。

2.三峽庫區下游重點發展片區

本區包括宜昌市三峽大壩下游的區縣和常德市全部區縣。這一地區水土條件較好，資源環境承載力較強，應作為合作區人口和產業重要承載區，成為合作區經濟社會的龍頭。

第一，建設現代魚米之鄉。進一步強化國家糧食主產區地位，在枝江、夷陵、澧縣、漢壽、鼎城、桃源等地建設高標準糧田，提高糧食生產效率。調整作物品種結構，重點建設糧、棉、油、果、蔬無公害和綠色食品生產基地。積極推廣輪作套種、豬沼果（茶菜）、稻漁共作、林下種養等高效循環生產模式，形成生態農業鏈。

第二，承載產業和人口集聚。強化宜昌市和常德市中心城區和重點城鎮建設，引導合作區上游山地的人口向本區轉移。宜昌市和常德市均可發展成為人口超過300萬人的大城市。通過擴大城市發展空間，完善區域交通設施建設，提升公共服務能力，促進中心城區、縣級市市區、縣城和其他城鎮的聯動發展，增強對人口的吸引力，吸引外來人口和農村人口落戶。

3.北部適度發展片區

本區包括達州、城口和梁平。本區山地約占2/3，丘陵和平壩約占1/3，但仍有一些地勢較為平坦、資源環境承載力較強的地區，可作為人口和產業轉移的承接區。達州發展潛力很大，可發展成為人口200萬至300萬人的大城市。

第一，促進資源優勢向產業優勢轉化。一是發揮天然氣資源豐富優勢，加快發展天然氣能源化工業。二是引導冶金建材、機電制造、醫藥、紡織等傳統產業低碳化、循環化改造，不斷提高傳統產業可持續發展能力。三是發展清潔能源汽車及環保節能裝備、新材料、新能源、生物產業、電子產品高新技術產業化。四是利用區位優勢和交通條件，加快建設秦巴地區現代物流中心。

第二，大力發展生態、綠色、富硒等特色農業。積極打造無公害、綠色、有機和富硒等特色農業品牌及農產品地理標志產品。推進優質糧油基地、優質果蔬茶基地、優質苧麻基地、優質畜禽基地、地道中藥材基地、優質油橄欖基地等各具特色農業產業化基地建設。

第三，提高城鎮對生產要素集聚和吸納能力。依托良好的產業基礎和土地條件，將達州市培育成為合作區的中心城市之一。加強達州與周邊城市的聯系，最大可能地擴大城市影響力。不斷完善城口和梁平縣城的基礎設施和城市功能，逐步擴大城市規模，提高生產要素集聚、產業發展和就業吸納能力。

4.南部特色發展片區

本區包括恩施（除巴東縣）、湘西、銅仁、黔江、彭水、酉陽和秀山，承擔著水源涵養、水土保持、生物多樣性保護等重大任務，需要因地制宜地發展不影響主體功能定位的適宜產業，形成具有區域特色的產業體系，增強片區造血功能和內生動力。

第一，強化生態功能。以武陵源世界自然遺產、借母溪國家級自然保護區及天門山、天泉山、云山、黔江等國家森林公園和珍稀動植物物種保護區等各類各級自然保護區、森林公園、地質公園為依托，以重點生態工程為抓手，建設長江流域重要生態安全屏障。

第二，走大分散、小集中的城鎮發展模式。促進貧困人口搬遷和生態保護相結合，推動山區人口向城鎮和中心城市集中、產業向園區集聚，培育區域經濟增長極，提高綜合承載能力。

第三，形成具有區域特色的產業體系和支柱產業。積極發展綠色能源、富硒食品、繭絲、中藥材、生態旅游等特色產業，推進無公害農產品、綠色食品和有機食品“三品”認證，打造一批市場競爭力較強的生態農副產品品牌。發展壯大黔江肉類加工、湘西獼猴桃加工、龍山百合加工、恩施富硒茶加工等農林產品加工業以及特色民族醫藥產業，適度發展礦產資源加工業。推進旅游區域合作，打造張家界—恩施大峽谷—邊城—湘西鳳凰—銅仁梵凈山、神農架—三峽等多條旅游黃金線路。

（三）構建若干次區域合作區

次區域合作區是在合作區范圍內，對省際、市際、縣際交界地區開展的跨行政區合作。重點推進達州—萬州、秀山—鳳凰—松桃—花垣、龍山—來鳳、萬州—開州—云陽、津市—澧縣、邊城—洪安、神農架—巫溪—巫山等次區域合作區建設。

1.推進“達州—萬州”次區域合作

依托已形成的戰略合作機制，重點加快推進交通一體化體系建設，依托萬州深水港、達萬鐵路和達萬高速公路，積極打造鐵路、公路、水運多式聯運物流體系。同時，在構建一體化旅游市場體系、共同培育延伸產業鏈、探索建立“飛地園區”、共同打造秦巴地區綠色生態經濟走廊等方面加強合作。

2.推進“秀山—鳳凰—松桃—花垣”次區域合作

秀山、鳳凰、松桃、花垣地域相鄰，山水相連，人文相親，但分屬于湖南省、重慶市、貴州省三省市。這一區域需要建立政府間、部門間交流協調機制，在區域生態保護、農產品加工、資源綜合利用以及教育、醫療、人才等方面密切協作與合作。同時，應在秀山建設物流基地，形成輻射西南地區的物流中心。

3.推進龍山—來鳳次區域合作

湖南湘西的龍山縣與湖北恩施的來鳳縣位于湖北省、湖南省、重慶市三省市交界之地，兩縣縣城以酉水河隔河相望，新區已實現零距離對接，是全國縣城間距離最近、區位條件最為獨特的兩個縣。2011年，國家發展改革委、國務院扶貧辦批準的武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃將兩縣確定為合作示范區。示范區應在市場共建、利益共享、產業互補、信息互通等領域加強協作，共同破解交通、城市建設等方面存在的瓶頸，形成良性合作機制。

4.推進“萬開云”一體化發展

萬州區、開縣和云陽縣本屬一個地區，各縣歸市直管之后，雖距離很近，但沒有隸屬關系，應通過建立區域合作機制，突破行政壁壘，實現一體化發展。首先，從空間上要加快形成以萬州城區為核心、開縣和云陽城區為拱衛的“三組團、同城化”發展格局。其次，提升以交通、能源、水利、信息等為重點的基礎設施共建共享、互聯互通水平。再次，加強產業分工與合作，培育壯大交通運輸裝備制造、綠色食品加工、現代生物醫藥、現代輕紡服裝、精細鹽氣化工等5大產業集群，并以三峽游、三國文化游等為特色，共同打造長江黃金旅游基地。

5.推進“津市—澧縣”深度融合

津市和澧縣同處澧水下游、洞庭湖區西部，文化習俗同根同源，歷史上經歷過9次分分合合。經過多年推進，津澧融城有了一定基礎。今后應以更大力度推進津澧兩城產業、交通、商貿、金融一體化建設，探索產城融合、城鄉統籌發展模式，完善多規合一的空間規劃，創新政府和社會資本合作等多元化城市投融資模式。

6.推進茶峒—洪安共建邊城風情小鎮

湘西花垣縣邊城鎮與重慶秀山縣洪安鎮地處湘黔渝三省交界處，一河之隔，因沈從文的小說《邊城》而聞名天下，很多游客慕名而來。兩鎮具有濃郁的少數民族風情，應以旅游合作為抓手，以打造邊城風情小鎮為共同目標，按照共用品牌、共樹形象、共建產品、共拓市場、共享收益的模式，實現合作共贏。

（四）完善城鎮體系

綜合考慮合作區內的自然及交通條件、經濟聯系、人口和勞動力流動態勢、資源環境約束等因素，在合作區內推動形成“一級城市—二級城市—三級城市—縣城—建制鎮”的五級城鎮體系。

1.提升一級城市輻射力

宜昌。發揮中心城區的帶動作用，強化科技文化、產業發展、金融商務、教育醫療等綜合性功能，按照將中心城區打造成為三峽生態經濟合作區龍頭城市、長江中上游區域性中心城市的城市功能定位要求，優化產業結構和城市空間布局，提升城市品位，強化綜合承載能力，推動中心城區與周邊區域的交通連接和產業分工協作，增強輻射帶動和綜合服務能力，發揮其帶動區域發展的主導作用。

常德。按照“優形態、強輻射、增魅力”的思路，實施沿江發展和環湖發展戰略，強化江南、江北空間規劃的統籌協調，建設布局合理、功能完善、環境優美、特色鮮明的生態宜居城市，形成“一江兩岸、一湖多團”的城市發展格局。

達州。依靠便利的交通條件，優化城市發展環境，按照“南延西擴東跨、適度向北發展”的發展思路，圍繞“一心五片”布局結構，加快推進經濟開發區、產業園區、秦巴現代綜合物流園區建設，不斷拓展城市空間，擴大城市規模。

2.提高二級城市人口和經濟的集聚度

萬州。突出抓好萬州經濟開發區等，大力發展特色產業，帶動形成萬（州）開（州）云（陽）特色產業板塊，進一步發揮萬開云在重慶東北生態涵養發展區的核心引領作用，打造重慶東北及三峽庫區的經濟和對外開放重要門戶。

銅仁。加強中心城區的發展，推動市域東部的人口和經濟活動向中心城區集聚。整合由銅仁中心城區、松桃縣城、玉屏縣城、江口縣城共同構成的“一核三心”城市組團。

吉首。依托高速公路、鐵路、機場、大通道連接線和吉首大環線，拉開城市建設骨架，拓展城市發展空間;推進老城改造提質，加快州府新城、產業新區與乾州新區全面對接，帶動各類要素集聚，進一步提升吉首在湘西州的中心地位。

秀山。大力發展商貿流通、房地產、信息咨詢、中介服務、金融保險、旅游等現代服務業為主的第三產業，培育制造業、建材業等支柱產業，把秀山作為合作區的新的經濟增長極進行重點培育，發展成為加工制造業和物流業為主的中等城市。

龍山—來鳳。通過加強次區域合作、大力推進行政管理、要素市場、投融資體制等領域的改革，全面推進龍山縣城和來鳳縣城基礎設施、公共服務、特色產業、生態建設與環境保護等一體化建設，將其作為合作區的重要經濟增長極進行培育。到2030年，龍山—來鳳縣城人口規模超過50萬人，發展成為合作區的二級城市，帶動湘西州和恩施州交界地區的發展。

3.發揮三級城市承上啟下的作用

黔江、恩施、宜都、當陽、枝江、利川、津市—澧縣、張家界、萬源、開州等城市，區位交通便捷、產業基礎較好、發展潛力大，要通過創新城市管理體制、壯大城市產業實力、加快城市基礎設施和公共服務設施建設、擴大公共服務設施建設規模等，增強人口和產業聚集功能。同時，加快津市—澧縣同城化發展，使其發展成為20萬～50萬人的組團城市。

責任編輯：李 蕊