近代以來我國公文文種流變考述

楊霞

[摘要]近年來，古代公文文種流變受到了眾多學者的關注，但圍繞近代以來的公文文種流變展開的研究則相對較少。從晚清時期、太平天國時期、北洋軍閥時期、中華民國時期到新中國成立以來，公文文種既有直接或間接繼承前代者，又有為適應社會需要而新增者。全面、系統地考察近代以來公文文種的流變過程及其規律，可以維護公文文種的合法性和權威性，促進公文學科的發展，從而提升黨政機關公文處理工作水平和行政效能。

[關鍵詞]公文文種流變考述

[分類號]G277

A Research on the Evolution of Chinese Official Documentary Types since Modern Times

Yang Xia

（College of Chinese Language and Literature of Wuhan University， Wuhan， Hubei， 430072）

Abstract： In recent years， great achievements have been made in the research on the evolution of ancient official documentary types， but the research about the evolution of official documentary types of modern times is relatively weak. From Late Qing Dynasty， Taiping Heavenly Kingdom， Beiyang Warlords and the founding of the People’s Republic of China， official documentary types not only directly or indirectly inherited the previous types， but also added new types to meet the social needs. A comprehensive and systematic research of the evolution process and laws of official documentary types since modern times can safeguard the legitimacy and authority of official documentary types， promote the development of the discipline of official documents， so as to promote the level of official document processing and administrative efficiency of Party and government organs.

Keywords： Official Document； Official Documentary Types； Evolution； Review

我國公文的發展經歷了古代的由盛至衰和近代的多次調整，直到新中國成立后才逐步走上現代化之路。公文文種流變研究是公文學研究的重中之重，不僅對當下公文實踐具有重要的指導意義，而且對公文學科的發展具有一定的參考價值。

1公文文種流變研究的現狀

公文是國家施政的工具，文種即公文的種類。文種建設是公文建設的重點，流變研究則是文種研究的重中之重。

關于古代公文文種流變研究，近年來學界取得了豐碩的成果，較有代表性的是：丁曉昌在《古代公文研究》[1]中，以朝代發展的先后順序，縱向梳理了各類古代公文文種，重點闡述了創新性公文文種的來源及流變；胡元德的《古代公文文體流變》中[2]首次提出了文體族群理論，總結了古代公文文種的流變規律。相比之下，近代以來的公文文種流變研究成果較為薄弱，較有代表性的是：沈蕾的《民國時期公文程式研究》[3]著重考察了民國公文文種的流變過程，但未充分結合時代背景做深入透徹的理論分析；岳海翔在《新中國成立以來我國公文文種和公文體式的發展演變》[4]一文中簡單梳理了1949年以來的公文文種流變過程，但未結合政治歷史背景對文種的每一次演變做深入的剖析；王錦森在《建國六十年行政公文種類變革研究》[5]一文中，把研究對象限于行政類公文，未包括黨務類公文，雖也梳理了文種流變的過程，但內容較為籠統，尚缺乏深入透徹的理論闡釋。可見，關于近代以來的公文文種流變研究，目前公文學界尚缺乏整體性、系統性的研究成果。

2近代以來公文文種的流變過程

2.1晚清時期

“鴉片戰爭之后，隨著社會性質的改變、外事活動的增加以及西方先進技術的傳入，清代公文也發生了重大變化，主要表現為新增了不少外交文種。如，條約、協定、章程、照會、國書、全權證書、談話紀略、出使報告、護照、信函、電報等。同時，還出現了大量專用公文文種。如，青冊、大金榜、小金榜、察狀、結狀、保狀、領狀、金票、膳牌、牙貼、勘合、黃紅冊、易知由單、保甲冊等”[6]。而其他公文文種除了使用功能與適用范圍略有調整外，基本是直接沿襲明代的公文文種。

2.2太平天國時期

太平天國時期是我國歷史上的一個特殊階段，特殊的政治制度以及“拜上帝教”思想武器的運用，再加上廣西特殊的地理區域因素，使其公文文種既不同于前代，也不同于后代。這一時期，除了誨諭、稟申、御批、鈞醒、本章等52個常用公文文種外，還根據實踐需要創新增設了田憑、蕩憑、照憑、云馬、圓馬、飛文、揮子等帶有農民革命特色和宗教特色的文種[7]。

2.3北洋軍閥時期

北洋政府時期，公文程式多次調整，文種變化最為頻繁。1912年11月，袁世凱頒布《臨時大總統公布公文程式令》，將文種規定為“大總統令、院令、部令、任命狀、委任令、訓令、指令、咨、公函、呈、批答等”[8]。1914年5月，中央政府頒布《大總統公文程式令》及《大總統公布官署公文程式令》，將文種規定為“策令、申令、告令、批令、呈、詳、飭、咨、咨陳、示、批、稟等”[9]。1916年5月，袁世凱連續頒布《修正大總統公文程式令》《大總統公布政府公文程式令》，將文種規定為“院令、部令、咨和咨陳等”[10]。1916年7月，北洋政府頒布《公文程式》，將文種規定為“大總統令、國務院令、各部院令、任命狀、委任令、訓令、指令、布告、咨、咨呈、呈、公函和批等”[11]。1917年11月，新的《大總統公布公文程式令》，將文種規定為“大總統令、院令、部令、布告、任命狀、委任令、訓令、指令、處分令、咨、公函、呈和批”[12]。

2.4中華民國時期

1912年1月，南京臨時政府頒布《公文程式條例》，將文種規定為7個，即“公布、令、狀、示、諭、咨、呈”。南京國民政府成立后，于1927年8月頒布《公文程式條例》，將文種規定為10個，即“令、通告、訓令、指令、任命狀、呈、咨、咨呈、公函、批答”。1928年6月，南京國民政府再次頒布《公文程式條例》，將文種規定為9個，即“令、訓令、指令、布告、任命狀、呈、狀、公函、批”。1928年11月，南京國民政府頒布《公文程式條例》，將文種規定為9個，即“令、訓令、指令、布告、任命狀、呈、咨、公函、批”[13]。1938年9月，偽“中華民國臨時政府”頒布《公文程式規則》，將文種規定為13個，即“臨時政府令、議政行政司法委員會令、各部署令、任命狀、任命令、訓令、指令、布告、咨、咨呈、呈、公函、批”。1940年7月，汪偽政府頒布《修正公文程式條例》，將文種規定為11個，即“令、訓令、指令、布告、任命狀、呈、咨呈、咨、公函、批、通知”[14]。

2.5新中國成立以來

中國共產黨自成立以來就高度重視文書工作。1931年《文件處置辦法》把中央文件細分為“最高機關決議及指示性材料；中共中央對外宣言、告群眾書等；中央政治局、常委會記錄；中央通告、宣傳大綱”等四類[15]。1942年《陜甘寧邊區新公文程式》將文種規定為5個，即“命令、布告、批答、公函、呈文”[16]。1948到1949年期間，“東北行政委員會辦公廳和華北人民政府辦公廳先后3次頒布公文程式，其中一次的《公文處理暫行辦法草案》將文種規定為12個，即令、訓令、指令、指示、決定、布告、通知、通報（或通告）、狀、批復、函、呈”[17]。

1949年新中國成立后，為適應新形勢和新情況，黨和政府先后10次制發公文程式，對公文文種、行文關系、辦文程序等作了明確的規定，促使新的文書制度逐步形成，公文之地位與輔政功能日益增強。

1951年9月，中央人民政府政務院頒布《公文處理暫行辦法》，將文種規定為7個，即“報告、命令、指示、批復、通報、布告、公函”[18]。

1957年10月，國務院秘書廳發布《關于對公文名稱和體式問題的幾點意見（稿）》將文種規定為12個，即“命令、令、指示、報告、請示、批復、批示、通知、通報、布告、通告、函”[19]。

1964年2月，國務院辦公廳頒布《國家行政機關公文處理試行辦法》，將文種規定為13個，即“命令、令、指示、批轉、批復、答復、通知、通報、報告、請示、布告、通告、函”[20]。

上述調整，取消了簽報、公告和便函，增加了令、請示、批示和批轉，后將批示改為答復，還將報告和請示分開行文，這使公文的分類更加清晰，職責更加明確，溝通也更加通暢。

“文革”時期，公文發展過程較為曲折。公文的政治色彩過濃，幾乎沒有頒布相關的公文制度，文種也很不規范。直到十一屆三中全會召開之后，尤其是八十年代以來，各級黨政機關的公文工作才邁入了全新的發展階段。現根據歷次國標，將這一階段的文種流變過程梳理如下：

1981年2月，國務院辦公廳頒布《國家行政機關公文處理暫行辦法》，將文種規定為15個，即“命令、令、指令、決定、決議、指示、布告、公告、通告、通知、通報、報告、請示、批復和函”[21]。

1987年2月，國務院辦公廳頒布《國家行政機關公文處理辦法》，將文種規定為15個，即“命令（令）、指令、決定、決議、指示、布告、公告、通告、通知、通報、報告、請示、批復、函和會議紀要”[22]。

1989年4月，中共中央辦公廳頒布《中國共產黨各級領導機關文件處理條例（試行）》，將黨的公文文種規定為13個，即“公報、決議、決定、指示、條例、規定、通知、通報、請示、報告、批復、會議紀要和函”[23]。

1993年11月，國務院辦公廳頒布《國家行政機關公文處理暫行辦法》，將文種規定為13個，即“命令（令）、議案、決定、指示、公告、通告、通知、通報、報告、請示、批復、函和會議紀要”[24]。

1996年5月，中共中央辦公廳頒布《中國共產黨機關公文處理條例》，將文種規定為14個，即“決議、決定、指示、意見、通知、通報、公報、報告、請示、批復、條例、規定、函和會議紀要”[25]。

2000年8月，國務院頒布《國家行政機關公文處理辦法》，將文種規定為13個，即“命令（令）、決定、公告、通告、通知、通報、議案、報告、請示、批復、意見、函和會議紀要”[26]。

2012年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合頒布《黨政機關公文處理工作條例》，將文種規定為15個，即“決議、決定、命令（令）、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復、議案、函和紀要”[27]。該《條例》首次實現了黨政公文一體化，并且與時俱進地增刪或調整了部分文種的功能。

縱觀以上7次公文文種的調整與變革，最終取消了批轉、答復、指令、指示、布告，恢復了公告，增加了請示、意見、議案、紀要，并將公告與通告分開行文。實踐證明，公文是國家管理和傳遞政令的工具，政治體制的變化必然導致文種的變化。

3公文文種的流變規律

晚清時期，作為最后一個封建王朝，清代社會矛盾的復雜程度、社會發展軌跡的曲折多變，前所未有。公文是社會的晴雨表，文種變化是清政府行文的需要，也是文種自身發展的需要。作為國家施政的重要載體，講究實用性和注重實踐效果是公文行文的主要原則。因此，在公文實踐中，逐步淘汰掉一些不適合的文種，如，廢題改奏，也是不可避免的。同時，也根據社會現實的需要新增部分文種。如，大量外交文種和專用文種。

太平天國時期，為擴大群眾基礎、宣傳革命綱領和提高行政效率，在清王朝的公文文種基礎上進一步完善了現行公文文種體系，并根據實際情況增加了一些獨具特色的新文種，為后世公文的發展做出了積極貢獻。而且，這一時期的公文文種劃分非常細致，總體數量較多，呈現出“形式多樣、獨具特色、宗教與法制高度統一、仍保留幾千年封建文化的印記、大部分簡潔明快文風樸實以及詩歌入公文等特點”[28]。但是，由于農民革命自身存在的局限性，太平天國公文中的一些先進因素沒有能夠得到很好的延續和發展。

北洋軍閥時期，“革命與反革命、復辟與反復辟、統一與分裂的斗爭以及各派之間的割據與混戰”[29]現象較為嚴重。這一時期的公文程式屢經變化，文種體系也反復調整，除了令被劃分為大總統令、院令、部令是封建殘余思想作祟和歷史的倒退之外，其它的大部分文種卻在此時已經基本定型并被長期使用。如，現在黨政機關公文工作中使用得非常頻繁的函即源于這一時期的公函。

中華民國時期，社會動蕩和政權更迭較為頻繁，公文文種系統也相應調整。“一方面，廢除了繁雜的封建文種，制定了簡明的新文種；另一方面，摒除了封建文種的高低貴賤，從文種上表現民主思想”[30]。這些變化具體呈現出如下的規律：文種數量由少到多，再由多到少，文種體系構建基本合理；文種功能數量簡化則合并，數量繁多則細化，并且朝著功能單一、適用范圍合理的方向發展；文種的流變具有一定的繼承性和創新性，既遵循了歷史發展的規律，又回應了社會政治體制的不斷更迭；文種設置依據逐步明晰，多數是以行文主體、行文方向作為設置依據。可見，民國公文已表現出一些寶貴的現代公文理念，現代公文文種的特點也有所體現。

中國共產黨成立以來，“新民主主義革命時期各主要根據地政府使用過的文種近30個，這些文種在少數繼承國民政府文種基礎上，對封建尊卑等級觀念拋棄得更加徹底，文種設計上更具科學性，為新中國成立后的文種規范留下了選擇的巨大空間”[31]。新中國成立以來，我國黨政機關的公文工作經歷了一個統—分—統的發展過程，并對文種設置進行了系統改進和健全完善。這一時期，文種調整之多、頻率之高，前所未有，呈現出法定文種由繁到簡，文種功能越來越精準化的特點，而且，文種的流變過程順應了民主政治和民主管理的需要，使現行的公文更加富有時代感和權威性。

從文種繼承的角度來看，近代以來的公文文種流變主要有以下三種情況：

其一，部分文種是對前代文種的直接繼承。如，令在古代雖有文種名稱方面的不同，但其文種功能始終都是帝王對臣下的言辭。近代以來，雖然令的使用主體發生了根本性的變化，但其適用范圍、文種功能仍然基本沿襲古代，并沒有出現較大的變化。

其二，部分文種是對前代文種的間接繼承。一種情況是名稱相同用法卻不一樣，如，請示、報告直到1994年公文國標明確規定分開使用之前，一直都是合著使用，與現行國標的用法完全不同。另一種情況是名稱不同但用法卻一樣，如，紀要“由古代載書演變而來，秦漢以后的奏記、起居注、市政記；元代的記過；明清的實錄，都與紀要有著歷史淵源”[32]。后來，會議紀要在1987年公文國標中被確定為法定文種，又在2012年公文國標中改稱紀要。

其三，部分文種是為了適應社會需要而創新出現的。如，晚清時期大量新增的條約、協定等外交文種和青冊、大金榜等專用文種；以及太平天國時期自創的揮子等憑證類文種，田憑、蕩憑等執照類文種和云馬、圓馬等緊急類文種。

綜上可見，隨著社會歷史的向前發展，近代以來的公文程式在不斷進行調整，文種體系也同步發生變化，文種之間的功能劃分也日益明晰，繼承性與創新性并存。而且，這一時期公文文種流變的過程，既受政治體制等外部因素的影響，也是文種本身選優淘劣的結果，總體方向是不斷趨于科學合理。因此，本文通過考察近代以來我國公文文種的流變過程及流變規律，旨在強化文種建設，增強公文表達的準確性、鮮明性和生動性，促進公文學科的向前發展，從而提升黨政機關公文處理工作水平和行政效能。

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