當前土地儲備制度轉型分析

劉浩輝

摘 要：城鎮化背景下，以往土地儲備制度已難以適應新時代的發展要求，需要完善優化。國家和政府要結合國內形勢，采用多元融資渠道，構建完整管理機構，以公共利益為導向，使各項法律法規更加完善，主導土地儲備制度轉型。文章簡要論述我國土地儲備制度發展脈絡，簡要分析土地儲備制度中存在的問題，深入探討土地儲備制度轉型路徑。

關鍵詞：土地儲備制度；用地減量；融資方式；結構

社會主義市場為土地儲備制度提供了改革和發展環境，該制度極具創新性，不僅對社會經濟發展起到促進作用，還能夠合理利用土地資源。自上世紀末，我國首家土地儲備機構成立以來，經試點探索、立法建制等一系列過程，使之不斷完善。但是，這一過程中，仍存在諸多問題亟待解決。故而，應加強土地儲備制度轉型，開拓更加廣闊的發展空間。

1.我國土地儲備制度發展脈絡

在我國，土地儲備制度發展經歷了如下四個階段。第一階段：試點探索（1996—1999）。全國首家土地儲備機構在上海成立，之后，杭州、武漢等地也紛紛跟風成立。該制度的探索，便于政府宏觀調控土地使用狀況，資源利用率得到明顯提高。第二階段：全面推行（1999-2003）。隨著“杭州經驗”的全面推廣，全國各個地區紛紛效仿，都逐漸把土地儲備機構建立了起來，使我國土地改革工作得到了全面深化，依托市場調控，土地收益明顯提高。第三階段：立法建制（2003—2007）。當全國各個地區土地儲備機構全面建立起來之后，土地管理中建設用地及低成本工業用地等問題日益凸顯。為了解決上述問題，國家出臺具體政策，把土地儲備制度確定下來，使這項工作更加規范，有據可依，有章可循[1]。第四階段：完善規范（2007年至今）。我國土地儲備制度具備法制化特征，不斷完善，有效規避了傳統土地使用制度中存在的各類問題，使土地資源配置、利用不斷優化。

2.我國土地儲備制度問題

我國土地儲備制度雖已建立十年以上，但仍存在諸多問題亟待解決。具體表現為以下四個方面：其一，土地儲備機構定位不明。從現階段土地儲備制度推行情況來看，土地儲備機構的角色比較多元、復雜，除了具備政府職能之外，還具備一定的企業職能，土地儲備制度的公益性本質體現不足。這種情況，一定程度上限制了土地儲備機構發展及制度推行，導致社會爭議增多，發展受限。其二，收儲范圍擴張與收儲資金不足的矛盾。盡管制度中清晰界定了土地儲備收縮范圍，但城鎮化背景下，地方政府大多仍依靠土地財政獲取收益，導致收儲范圍進一步擴張，難以壓抑收儲沖動。同時，收儲資金籌措難度增加，收儲難度加大。以往，土地儲備機構主要依賴銀行貸款融資籌措收儲資金，以至地方政府面臨沉重的債務及還貸負擔。這有違市場規律及發展要求，甚至引發過度供給土地以便償還債務的問題。而禁止向銀行貸款融資后，地方政府財政又難以填補巨大資金缺口，土地儲備所需資金難以籌措到位。其三，重收儲、輕管理。隨著各個地方政府土地儲備量的不斷增加，儲備土地的管理問題逐漸成為土地儲備機構的一個重點工作。在土地財政收益的驅動下，地方政府往往著眼于收儲數量，但對于儲備土地的管理則相對輕視。面對日益龐大的儲備土地，相關前期開發整理、臨時利用管理等制度、規定也亟需訂立和完善。其四，土地一級市場高度壟斷，制約了其他非國有建設用地進入市場。由于地方政府壟斷土地一級市場，在一些地區，無論土地收回還是征收，其補償標準都相對偏低，一定程度上損害了原權屬人的經濟利益，同時，制約了土地多元化利用，影響了城市開發建設。政府和相關部門要結合土地儲備制度中存在的各類問題，加大探索力度，從多個方面和路徑，引導其進行制度轉型，為后續各類相關工作開展奠定良好基礎。

3.土地儲備制度轉型路徑

土地儲備制度轉型過程中，存在諸多問題和困境，而我國社會又處于全面深化改革階段，在肯定各領域改革成果的同時，要從固有的城鄉二元土地管理體制內跳脫出來，把城市和農村土地制度統一起來，凸顯土地儲備制度的公益本質及職能，推進社會、經濟、環境全面協調發展，通過探索，使我國土地儲備制度轉型更加科學、合理、合規，為后續該項制度的靈活運用及發展打下堅實基礎。

3.1統一城鄉市場，推進建設用地減量增長

自開展了農村經營性集體建設用地入市工作，相關集體建設用地確權工作也隨之推進，這對集體建設用地市場發展有促進作用。該背景下，既要對建設用地市場交易平臺進行統一，還要在以往基礎上，增加建設用地供給主體。通過流轉建設用地及相關指標，對固有壟斷供給機制加以突破，對壟斷高價進行有效抑制，依托這種方式，使土地價格更加合理。這一過程中，農民還能夠對土地市場化升值存在的隱性益處進行共享。選擇正確的方法，靈活調節土地儲備和供應，對新增建設用地供給情況加以控制，使建設用地清退、更新改造用地增加等城市存量用地得到最大限度開發和利用，確保各類建設用地數量平衡，推進城市平衡發展，同時轉變土地儲備方式，使之由以往的增量土地為主轉變為以存量土地為主[2]。

3.2完善法律法規，確保土地儲備有法可依

自出臺了《土地儲備管理辦法》，我國土地儲備制度具備法制化特征，但法律法規中仍存在漏洞，許多實際問題未能夠全面解決。多元社會環境下，發揮法律法規優勢，使土地儲備制度得到徹底轉型，各個土地儲備環節也更加規范，依托法律授權，為土地儲備提供法律支持。借助完善的土地儲備法律法規，把層級管理系統確立下來，以權威性法律對土地儲備制度進行有效約束。無論我國立法機構，還是地方政府都要依據土地儲備工作背景及要求，把完整的法律法規、規章制度等確立下來，為政府、各利益主體、土地儲備機構等提供法律約束，確保這項工作開展更加嚴謹。

3.3拓寬融資渠道，引進多元土地融資方式

土地儲備機構以現有融資方式、渠道為依托，對國外土地儲備融資模式加以借鑒和創新，把完整、高效的多元融資系統建立起來，凸顯融資平臺、政策性金融作用和功能，使資金供給更加穩定，把財務風險降到最低。一些土地資源管理水平高，條件成熟的區域，要積極探索土地基金、債券等方式，使土地儲備融資內容、方式等更加科學、合理。這將有效地改革政府融資體制，地方政府不再作為融資主體，無需土地儲備抵押，銀行信貸也不是唯一方式，為地方政府開拓新型資金來源[3]。后續，還可以把地方政府土地經營管理職能剝離掉，以土地出讓金管理、儲備制度等方式，依托探索，委派相關國有土地資產管理公司，對政府職能進行替代，使之不再參與土地經營，而是集中精力，全面落實土地微觀規劃管理、市場宏觀調控等一系列工作，把現代財政制度建立起來。如圖1所示，土地儲備經營公司運作模式。

3.4明確機構職能，重構土地儲備管理體系

優選單向垂直委托——代理關系下土地儲備管理系統，以土地管理體制為依托，分別賦予各職能部門決策、執行、監管權利，使中央政府、土地管理部門、儲備機構等互相轄制，共同合作，保證各個層級之間信息對稱，不斷提高土地儲備管理工作質量及效率，使土地儲備機構始終處于良好運行狀態，優化資源配置及土地儲備開發雙向工作。該背景下，土地儲備機構、土地開發公司職責、工作內容等存在差別，無隸屬關系。土地管理部門應依據土地儲備管理工作要求，對經營者、所有者、管理者加以協調，把土地儲備機構行政效能、土地資源管理水平充分發揮出來，增強宏觀調控能力，使我國土地儲備工作水平得到明顯提升。

3.5制定土地規劃，優化土地儲備結構周期

依據城市、土地利用等相關規劃，把土地儲備專項規劃確定下來，各部門互相配合，對城市土地規劃利用靈活把控。依據城市規模、性質、發展情況等，結合土地利用規劃工作要求，對土地儲備量加以明確。通過結構、周期優化，對地方政府各類不良行為加以規避，從傳統土地財政思路中跳脫出來，使我國土地市場呈現健康發展狀態，始終確保建設用地儲備、出讓制度運行更加協調、有序。

3.6強調公眾參與，發揮土地儲備優越性

呼吁公眾參與到土地儲備工作中，通過信息公開，使土地關系人擁有相應的知情、參與等權利，以此對土地儲備資金籌集渠道、方法等加以拓寬，發揮社會資本作用；由政府、企業合作，最大程度調動社會資金，達到良好的土地儲備效果。這既能有效緩解政府融資壓力，又使土地儲備監督管理體制更加規范，不再是政府專斷，而是由公眾參與進來，把土地儲備優越性充分發揮出來[4]。

4.結束語

綜上，在城市土地管理工作中，土地儲備制度不可或缺。政府部門要依據我國土地儲備制度發展脈絡，明確我國土地儲備制度中存在的各類問題。采用多元方法，解決土地儲備制度中存在的法律、資金、管理等一系列問題，既要發揮政府主導作用，還要強調公眾參與，兼顧土地資源管理宏觀調控。

參考文獻

[1]王春鳳，曹飛，等.供給側結構性改革下渝北區土地儲備制度轉型研究[J].南方農業，2018（1）：65-69.

[2]黃偉.供給側結構性改革背景下我國房地產市場土地儲備制度改革研究[J].華北水利水電大學學報（社會科學版），2017，33（2）：17-20.

[3]王鵬.我國土地儲備制度轉型研究[J].居業，2017（11）：178-178.

[4]陸少妮.我國土地儲備制度的定位分析及其完善[J].國土資源情報，2018（3）：29-33.