中國特色新型智庫影響力的生成邏輯、作用機(jī)制與提升路徑

錢再見　高曉霞

摘要：[目的/意義]影響力是智庫的生命力和價(jià)值之所在。中國特色新型智庫影響力的核心是其作為政策研究與咨詢機(jī)構(gòu)的政策研究洞察力、政策設(shè)計(jì)的創(chuàng)造力和政策咨詢競爭力。[方法/過程]本文通過文獻(xiàn)研究和系統(tǒng)分析認(rèn)為，中國特色新型智庫影響力的生成離不開國家治理中的需求拉動(dòng)，知識(shí)運(yùn)用過程中的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，以及政策網(wǎng)絡(luò)中不同主體的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。中國特色新型智庫影響力的生成還需要在政策研究、政策咨詢和政策制定過程中逐步落地，形成政策話語的傳播力、說服力和影響力。[結(jié)果/結(jié)論]在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，新型智庫要在治理進(jìn)程中催生影響力，同時(shí)，要通過知識(shí)運(yùn)用提升影響力，此外，還要在政策網(wǎng)絡(luò)中不斷擴(kuò)大影響力。

關(guān)鍵詞：新型智庫? 影響力? 治理? 知識(shí)運(yùn)用? 政策網(wǎng)絡(luò)? 政策話語

分類號(hào)：D601

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2019.03.01

影響力是智庫的生命力和價(jià)值之所在。影響力，包括政治影響力，也是評(píng)價(jià)智庫競爭力的重要指標(biāo)之一[1]。加拿大智庫研究學(xué)者唐納德·E.艾貝爾森（Donald E. Abelson）在其《智庫能發(fā)揮作用嗎？ 公共政策研究機(jī)構(gòu)影響力評(píng)價(jià)》（《Do Think Tanks Matter？ Assessing the Impact of Public Policy Institutes》）一書中認(rèn)為，智庫能否在政策制定共同體（policy-making community）中建立和維持強(qiáng)大的影響取決于這些機(jī)構(gòu)怎樣定義其使命（missions），取決于其領(lǐng)導(dǎo)者（directors）用以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)（stated goals）的資源和戰(zhàn)略，而其所處的政治環(huán)境也起著同樣重要的作用[2]。默里·L.韋登鮑姆（Murray L. Weidenbaum，1927—2014）指出，智庫對(duì)公共政策做出的最根本和最持久的貢獻(xiàn)，是智力上的競爭意識(shí)（intellectual sense of competition）[3]。黛安·斯通（Diane Stone）從中觀層面分析了智庫在公共政策過程中的影響力，她提出，知識(shí)交流在政策研究機(jī)構(gòu)中具有重要作用[4]。國內(nèi)學(xué)者王莉麗認(rèn)為，智庫影響力的實(shí)質(zhì)是輿論影響力[5]。朱旭峰則認(rèn)為，智庫影響力是通過直接或間接途徑使政策過程或政策決策者的觀點(diǎn)發(fā)生改變的可觀測(cè)到的具體行為[6]。本文認(rèn)為，中國特色新型智庫的影響力主要是指其在政策過程中對(duì)于政策問題的洞察力、政策方案設(shè)計(jì)中的創(chuàng)造力以及政策咨詢中的說服力。

1? 中國特色新型智庫影響力的生成邏輯

中國特色新型智庫影響力的核心內(nèi)容包括其作為政策研究與咨詢機(jī)構(gòu)的政策研究實(shí)力、政策設(shè)計(jì)能力和政策咨詢競爭力。中國特色新型智庫影響力的生成離不開國家治理中的需求拉動(dòng)，知識(shí)運(yùn)用過程中的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，以及政策網(wǎng)絡(luò)中不同主體的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

1.1? 國家治理現(xiàn)代化為中國特色新型智庫影響力生成提供了廣闊空間

國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于政府公共決策的科學(xué)化、民主化和法治化。新型智庫基于政策調(diào)查、政策研究和政策分析為政策過程奠定厚實(shí)的知識(shí)基礎(chǔ)，廣集民意民智，從而為政策制定及時(shí)提供智力支撐。治理強(qiáng)調(diào)的法治化、民主化和透明化為新型智庫功能的發(fā)揮和影響力的生成提供了廣闊的空間。

首先，治理的法治化內(nèi)在地要求政府行政決策過程的程序化和規(guī)范化，從而為新型智庫影響力生成奠定了法制基礎(chǔ)。法治作為國家治理的重要依托，其所強(qiáng)調(diào)的是制約權(quán)力的規(guī)則之治和程序之治。中共十八屆四中全會(huì)從全面推進(jìn)依法治國的意義上明確提出了要健全依法決策機(jī)制，強(qiáng)調(diào)了必須做到位的5個(gè)“法定程序”，即：公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查以及集體討論決定。2019年5月8日頒布的《重大行政決策程序暫行條例》從提高政府公信力的意義上強(qiáng)調(diào)了健全科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制的重要性。規(guī)定決策承辦單位應(yīng)當(dāng)組織專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)論證相關(guān)決策的必要性、可行性、科學(xué)性等。并且規(guī)定：“專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立開展論證工作，客觀、公正、科學(xué)地提出論證意見。”新型智庫影響力的構(gòu)建很大程度受益于治理的法治化對(duì)于政府決策所做出的專家論證的程序性設(shè)計(jì)和明確要求。

其次，治理的透明化意味著政府公共決策過程和結(jié)果等方面的信息公開，進(jìn)而為新型智庫影響力生成打開了信息通道。因?yàn)樾畔⒈徽J(rèn)為是公共政策創(chuàng)新的命脈，這在客觀上為新型智庫設(shè)計(jì)科學(xué)的政策方案規(guī)劃并且生成影響力提供了有利的條件。從目前中國公共政策制定的情況來看，咨詢力度的擴(kuò)大改善了政府決策的信息基礎(chǔ)，推動(dòng)了科學(xué)、民主決策的發(fā)展[7]。而信息公開和信息共享也為新型智庫政策分析和政策咨詢能力的提升和影響力的生成打開了信息通道。

第三，治理的民主化強(qiáng)調(diào)治理過程中的多主體協(xié)同參與，由此為新型智庫影響力生成拓寬了渠道空間。新型智庫正是作為治理過程中的一股重要力量在政府決策中發(fā)揮咨詢參謀作用而不斷生成影響力的。在協(xié)同治理的背景下，智庫分享了治理過程中合作性的知識(shí)權(quán)力和話語權(quán)力。在公共政策制定過程中，智庫作為政策制定間接主體和決策輔助系統(tǒng)固然并不具備制定政策的決斷權(quán)，但其作為咨詢對(duì)象所擁有的話語權(quán)在決策過程中發(fā)揮越來越重要的作用，使政策從思想逐漸演變成現(xiàn)實(shí)。

1.2? 知識(shí)創(chuàng)新基礎(chǔ)上的知識(shí)運(yùn)用為中國特色新型智庫影響力生成奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

不難理解，現(xiàn)代智庫作為知識(shí)創(chuàng)新和知識(shí)運(yùn)用而孕育的結(jié)果，其本身就是知識(shí)共同體（epistemic communities）中的一個(gè)有機(jī)組成部分。從這個(gè)意義上說，知識(shí)創(chuàng)新、知識(shí)運(yùn)用、政策研究、政策分析與政策咨詢作為現(xiàn)代智庫的中心工作，無疑也是直接關(guān)系到智庫影響力生成與提升的核心因素。一方面，現(xiàn)代智庫是知識(shí)運(yùn)用、政策研究與政策分析實(shí)踐發(fā)展而形成的政策研究機(jī)構(gòu);另一方面，它也是現(xiàn)代公共政策研究作為一門科學(xué)和一種職業(yè)不斷成長的組織形式和重要載體。以色列公共政策學(xué)者葉海卡·德洛爾（Yehezkel Dror）認(rèn)為，智庫，就其獨(dú)特的政策研究與政策分析組織意義而言，不但是政府設(shè)計(jì)（governmental design）的有意義的發(fā)明，也是各種政策研究成長的搖籃（breeding ground）……智庫是政策研究的最純粹的組織體現(xiàn)（the purist institutional expression of policy studies）[8]。實(shí)際上，任何能夠形成政策的理論問題都離不開知識(shí)生產(chǎn)、知識(shí)創(chuàng)新和科學(xué)研究。換句話說，從理論研究發(fā)展到公共政策需要大量的知識(shí)運(yùn)用、政策研究和政策分析。其實(shí)，知識(shí)運(yùn)用理論就是致力于探討政府公共決策中知識(shí)資源在知識(shí)共同體和決策共同體之間的流動(dòng)。而對(duì)于其他政策參與者而言，是否有意愿接收智庫知識(shí)運(yùn)用的思想傳遞也成為衡量新型智庫影響力的重要指標(biāo)。從機(jī)理上講，知識(shí)發(fā)展能力對(duì)政策民主化環(huán)境的實(shí)現(xiàn)是有促進(jìn)作用的，既提升了社會(huì)公眾的政策參與和民主監(jiān)督能力，也無形中助推新型智庫影響力的生成與擴(kuò)大[6]。中國的國家治理現(xiàn)代化呼喚中國特色新型智庫的現(xiàn)代化。可以說，知識(shí)創(chuàng)新是新型智庫的生命力和競爭力之所在。同時(shí)，在知識(shí)創(chuàng)新基礎(chǔ)上的知識(shí)運(yùn)用則直接推動(dòng)了中國特色新型智庫影響力的生成與擴(kuò)大。

1.3? 統(tǒng)一戰(zhàn)線意義上的政策網(wǎng)絡(luò)為中國特色新型智庫影響力生成提供了多元通道

自20世紀(jì)80年代以來，政府職能改革與還權(quán)于民的呼聲推動(dòng)了“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的勃興。而20世紀(jì)90年代以后又演變形成了新的“治理理論”。無論是新公共管理理論還是治理理論，其實(shí)都源于多元主義。在多元主義理論范式中，強(qiáng)調(diào)影響公共決策體系的社會(huì)力量多元性，認(rèn)為影響決策的各因素和主體處于分散而不斷變化的狀態(tài)，而智庫“只是越來越擁擠的思想市場(chǎng)的眾多群體之一”，智庫與利益集團(tuán)、工會(huì)、人權(quán)組織、環(huán)境協(xié)會(huì)及其他非政府團(tuán)體一樣，其參與政治過程的目的在于“影響公眾態(tài)度和政策決策”[9]。在西方資本主義社會(huì)中，相較于“鐵三角”（Iron Triangle）模型中所謂的國會(huì)議員、政府官員和利益集團(tuán)互動(dòng)勾結(jié)的政策制定模式而言，多元主義模式更多地體現(xiàn)了現(xiàn)代多元社會(huì)中多元主體通過“競爭”達(dá)成“妥協(xié)”的一種民主政治取向。正如羅伯特·A.達(dá)爾所認(rèn)為的，民主政治的最核心因素不是權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約。在這些因素中，發(fā)揮關(guān)鍵作用的是社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和公民個(gè)人[10]。傳統(tǒng)政治民主化理論忽視了社會(huì)中的多元制衡機(jī)制的作用。在我國，統(tǒng)一戰(zhàn)線是一種大聯(lián)盟和大聯(lián)合，其出發(fā)點(diǎn)是共同政治基礎(chǔ)，其關(guān)鍵任務(wù)是達(dá)成政治共識(shí)，其目標(biāo)和宗旨就是鞏固和發(fā)展廣泛的政治聯(lián)盟[11]。從這個(gè)角度說，統(tǒng)一戰(zhàn)線本身雖然并非純粹意義上的智庫，但是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度體系中事實(shí)上發(fā)揮著新型智庫的功能，在某種程度上也具有政策網(wǎng)絡(luò)的效應(yīng)。在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，統(tǒng)一戰(zhàn)線不僅具有“凝聚人心”這一“最大政治”的使命，而且作為國家治理體系的重要組成部分，在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中具有不斷“匯聚力量”的任務(wù)，發(fā)揮著基于元治理意義之上的多中心治理功能、協(xié)商式治理功能和網(wǎng)絡(luò)化治理功能。在中國特色新型智庫建設(shè)中，統(tǒng)一戰(zhàn)線具有獨(dú)特的地位，突出地表現(xiàn)在能夠提供決策咨詢平臺(tái)、人才智力資源和資金政策支持[12]。統(tǒng)一戰(zhàn)線在政策網(wǎng)絡(luò)意義上發(fā)揮的智庫功能主要體現(xiàn)在反映政策訴求、提供決策咨詢、設(shè)計(jì)政策方案、反饋政策信息和實(shí)施政策監(jiān)督等方面。

2? 中國特色新型智庫影響力的作用機(jī)制

眾所周知，智庫的首要目標(biāo)是要通過在知識(shí)共同體中的知識(shí)創(chuàng)新、知識(shí)運(yùn)用、政策研究和政策咨詢影響決策公共體中決策層的政策決定。同時(shí)，由于智庫影響力具有顯性、因果性、直接（間接性）等特點(diǎn)[13]，因而，智庫也必然要致力于對(duì)媒體輿論和社會(huì)公眾產(chǎn)生影響力。換句話說，中國特色新型智庫影響力的生成還需要在政策研究、政策咨詢和政策制定過程中逐步落地，形成政策話語的傳播力、說服力和影響力。

2.1? 中國特色新型智庫影響力的內(nèi)外互動(dòng)機(jī)制

影響力的作用機(jī)理是由內(nèi)而外的。就新型智庫而言，其影響力的生成和作用機(jī)理是基于自身的知識(shí)創(chuàng)新、知識(shí)運(yùn)用在知識(shí)共同體內(nèi)外建構(gòu)互動(dòng)機(jī)制，包括知識(shí)共同體與公眾、決策共同體以及媒體之間的互動(dòng)機(jī)制（如圖1所示）。

首先，在面向公眾的政策調(diào)查基礎(chǔ)上發(fā)揮新型智庫政策問題建構(gòu)的公眾影響力。與“專家治國”政治背景下的精英決策不同的是，在民主政治的理念和背景下，更加需要科學(xué)決策與民主決策的結(jié)合。政策問題識(shí)別、界定與共識(shí)的達(dá)成是通過公眾參與的途徑和民主協(xié)商的渠道來實(shí)現(xiàn)的。但是，在這一民主協(xié)商的過程中，智庫專家的作用也是不可或缺的。在智庫實(shí)施的政策調(diào)查基礎(chǔ)上，通過與公眾的互動(dòng)，在民主協(xié)商中構(gòu)建政策問題，從而發(fā)揮智庫在政策問題構(gòu)建過程中的公眾影響力。

其次，在“謀”與“斷”的政策咨詢互動(dòng)中提升智庫政策咨詢的決策影響力。智庫作為決策共同體中“決策層”即“決策中樞系統(tǒng)”的決策咨詢系統(tǒng)或決策輔助系統(tǒng)，其所承擔(dān)的政策設(shè)計(jì)和政策分析工作是政策決策者的決斷依據(jù)。如果說，智庫的政策研究、政策分析以及政策設(shè)計(jì)是一種“謀”的工作，那么，“決策中樞系統(tǒng)”的政策方案抉擇則是一種“斷”的工作。“謀”與“斷”相互支持，相輔相成。智庫作為“知識(shí)與權(quán)力之間的橋梁（bridge between knowledge and power）”[14]，其穩(wěn)固性依賴于政策調(diào)查的實(shí)證性、政策知識(shí)的真理性和政策分析的科學(xué)性。在國家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐中，知識(shí)共同體中的新型智庫與決策共同體之間“謀”與“斷”的頻繁互動(dòng)既體現(xiàn)了新型智庫知識(shí)創(chuàng)新與知識(shí)運(yùn)用的內(nèi)在邏輯，也凸顯了中國特色新型智庫決策影響力作用的關(guān)鍵機(jī)制。

第三，在與媒體及公眾的互動(dòng)中擴(kuò)大智庫政策宣傳的輿論影響力。現(xiàn)代社會(huì)中任何一個(gè)國家的政府都十分重視利用大眾傳播媒介進(jìn)行政策宣傳，使公眾充分了解政策[15]，進(jìn)而也擴(kuò)大了智庫的輿論影響力。德洛爾認(rèn)為，政策研究機(jī)構(gòu)（智庫）的研究成果應(yīng)該是既全面又深入的，但是表達(dá)形式和語言應(yīng)該容易為公眾所接受;而且其目的應(yīng)該是增加人們可以采取自主立場(chǎng)的機(jī)會(huì)，而不是向他們兜售這一個(gè)或另一個(gè)解決方案。所以，政策研究組織（智庫）的研究報(bào)告，應(yīng)該通過通信宣傳工作，包括書面的報(bào)告、電視節(jié)目等各種手段廣泛地傳播出去[16]。從這個(gè)意義上說，對(duì)公眾進(jìn)行政策啟蒙教育是現(xiàn)代智庫的一項(xiàng)基本工作和功能。在卡羅爾·赫希恩·威絲（Carol Hirschon Weiss， 1926—2013）看來，也許社會(huì)科學(xué)研究最頻繁地進(jìn)入政策領(lǐng)域的方式就是通過這種被稱為“啟蒙”（enlightenment）的過程實(shí)現(xiàn)的。實(shí)際上，并不是一項(xiàng)單一研究的結(jié)果，也不是相關(guān)研究的結(jié)果直接影響了政策。而是社會(huì)科學(xué)研究產(chǎn)生的概念和理論觀點(diǎn)滲透了決策過程[17]。其實(shí)，智庫不僅針對(duì)普通民眾，也面向決策者和社會(huì)精英進(jìn)行政策宣傳。

2.2? 中國特色新型智庫影響力的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)機(jī)制

從哲學(xué)辯證法的角度來說，智庫影響力的生成邏輯和作用機(jī)理根本在于內(nèi)因。中國特色新型智庫影響力無疑也是生成于智庫內(nèi)部政策分析專家的知識(shí)創(chuàng)新能力的。在政策制定過程中，智庫不只是簡單的議政，而是以更加專業(yè)化的出謀劃策即包括了政策分析和政策方案設(shè)計(jì)，當(dāng)然也包括政策辯論和政策評(píng)估[18]，不斷施展影響力。

首先，依托知識(shí)共同體實(shí)現(xiàn)知識(shí)生產(chǎn)和知識(shí)創(chuàng)新，體現(xiàn)洞察力和判斷力。政府公共決策過程實(shí)際上是一個(gè)獲取和運(yùn)用公共知識(shí)資源的過程。在卡羅爾·威絲所概括的6種知識(shí)運(yùn)用模式即知識(shí)驅(qū)動(dòng)模式（knowledge-driven model）、問題解決模式（problem-solving model）、互動(dòng)模式（interactive model）、政治模式（political model）、戰(zhàn)術(shù)模式（tactical model）、啟蒙模式（enlightenment model）中，問題解決模式強(qiáng)調(diào)知識(shí)運(yùn)用的動(dòng)力來自決策者的需求，并通過需求推動(dòng)或者說是拉動(dòng)政策研究。而知識(shí)驅(qū)動(dòng)模式則強(qiáng)調(diào)知識(shí)本身可以能動(dòng)性地推動(dòng)知識(shí)應(yīng)用于實(shí)際。在知識(shí)共同體理論視角中，知識(shí)是智庫影響力的基石和核心要素之一。美國蘭德公司創(chuàng)始人弗蘭克·科爾博莫（Frank Collbohm）的理解，智庫就是一個(gè)思想工廠和“戰(zhàn)略思想中心”[19]。

其次，基于知識(shí)創(chuàng)新和政策分析促進(jìn)政策咨詢，激發(fā)創(chuàng)造力和說服力。在艾倫·B.韋爾達(dá)夫斯基（Aaron B. Wildavsky）看來，政策分析其實(shí)就是創(chuàng)造力（creativity）的同義詞，它可以被理論激發(fā)，也可以被實(shí)踐所強(qiáng)化[20]。為了發(fā)揮其在決策共同體中的影響力作用，智庫在知識(shí)共同體中所進(jìn)行的知識(shí)生產(chǎn)與知識(shí)創(chuàng)新不僅要有洞察力，而且要有丹尼爾·勒納（Daniel Lerner， 1917—1980）所說的“政策切合性（policy relevance）”，用儒家的話語講就是要能夠“經(jīng)世致用”，能夠在知識(shí)運(yùn)用過程中切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)政策問題。在“決策共同體”理論視角中，政治決策體系是由多種力量構(gòu)成的“決策共同體”或“政策網(wǎng)絡(luò)（policy networks）”，其內(nèi)部各種力量的互動(dòng)形成不斷流動(dòng)的政策過程，決策者為處理復(fù)雜問題，不得不依賴“決策共同體”中由專家構(gòu)成的“知識(shí)共同體”，而智庫則是其中的一部分力量。美國馬薩諸塞大學(xué)安姆斯特分校彼得·M.哈斯（Peter M. Haas）指出，“知識(shí)共同體”視角側(cè)重于在特定的專門知識(shí)領(lǐng)域內(nèi)達(dá)成共識(shí)的過程，并通過協(xié)商一致的知識(shí)（consensual knowledge）傳播給其他行動(dòng)者并由其他行動(dòng)者執(zhí)行。它主要關(guān)注的是一個(gè)知識(shí)共同體可能對(duì)集體決策產(chǎn)生的政治影響，而不是所提建議的正確性[21]。換句話說，知識(shí)共同體所提出的政策建議的正確性本身是知識(shí)意義上的技術(shù)性問題，而其對(duì)決策共同體所產(chǎn)生的政治影響則是政治方向上的問題，自然更加受到關(guān)注。基于政治共識(shí)而形成的政策建議則更具說服力和影響力。

最后，通過成果轉(zhuǎn)換推動(dòng)政策創(chuàng)新，展示影響力和公信力。智庫的知識(shí)權(quán)力只有在廣泛而深入的交流互動(dòng)和政策參與中才能轉(zhuǎn)換成為對(duì)于公共政策決策的影響力，并且形成交往權(quán)力（communicative power）。在過去的幾十年里，協(xié)同共治的新治理模式已經(jīng)取代對(duì)抗模式（adversarial mode）和管理模式（managerial mode）的政策制定和執(zhí)行。實(shí)際上，智庫作為知識(shí)共同體中一種“知識(shí)精英”群體，在實(shí)際治理過程中，為決策共同體提供了廣泛的智力支持，甚至形成了“政治求助于科學(xué)，決策依賴于專家”的格局（如圖2所示）。如果說，基于知識(shí)共同體中智庫的知識(shí)創(chuàng)新和知識(shí)運(yùn)用有力地促進(jìn)了決策共同體的公信力提高，那么可以說，也正是在政策咨詢過程中通過知識(shí)共同體與決策共同體的互動(dòng)合作中生成、發(fā)揮并且擴(kuò)大了新型智庫的影響力。當(dāng)然，好酒也怕巷子深，新型智庫影響力的落地也離不開交往互動(dòng)能力以及傳播營銷理念和能力。

2.3? 中國特色新型智庫影響力的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制

現(xiàn)代多元復(fù)雜社會(huì)內(nèi)在地需要多元主體的協(xié)作性治理（collaborative governance）和網(wǎng)絡(luò)化治理（governing by network）。美國加州大學(xué)伯克利分校政治學(xué)者克里斯托弗·K.安塞爾（Christopher K. Ansell）和艾莉森·L.加什（Alison L. Gash）提出，協(xié)作性治理是這樣一種治理安排（governing arrangement），即一個(gè)或多個(gè)公共機(jī)構(gòu)（public agencies）使非國家的利益相關(guān)者（non-state stakeholders）直接參與到圍繞公共政策或公共項(xiàng)目的正式的、協(xié)商式的和共識(shí)性的集體決策過程 （collective decision-making process）[22]。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)所面對(duì)大量復(fù)雜性問題的背景下，現(xiàn)代智庫無疑是協(xié)作性治理和網(wǎng)絡(luò)化治理中的重要力量。同時(shí)，智庫參與國家治理也是公共政策制定科學(xué)化、民主化和規(guī)范化的必然要求。智庫在協(xié)同治理中發(fā)揮影響力的作用機(jī)理是怎樣的呢？詹姆斯·G.麥甘發(fā)現(xiàn)，政治與社會(huì)環(huán)境變化在為智庫帶來挑戰(zhàn)的同時(shí)亦為其帶來機(jī)遇，主要表現(xiàn)在：（1）經(jīng)費(fèi)的改變（changes in funding）;（2）非政府組織特別是智庫的擴(kuò)張（the proliferation of NGO’s general- ly， and think tanks specifically）;（3）全天候媒體公司的出現(xiàn)（the emergence of a 24/7 media）;（4）技術(shù)進(jìn)步更具體地說就是互聯(lián)網(wǎng)的主導(dǎo)地位（technological advances， and more specifically the dominance of the Internet）;（5）黨派政治的發(fā)展（increases in partisan politics）;（6）全球化的持續(xù)影響（the continuing impact of globalization）[1]。可見，智庫應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化關(guān)鍵在于要有長期的、穩(wěn)定的資金機(jī)制（funding mechanisms）以確保其能夠通過知識(shí)生產(chǎn)和知識(shí)創(chuàng)新獲得全面、獨(dú)立的研究成果。德國學(xué)者馬丁·W.蒂納特（Martin W. Thunert）在討論德國的智庫時(shí)指出，在確保政治協(xié)商（political counseling）——即以專家為一方，以具有政治意識(shí)的公眾（a politically aware public）和政治決策者（political decision-makers）為另一方而進(jìn)行的不間斷的雙向思想交流（a constant two-way exchange of ideas）——方面，以實(shí)踐為導(dǎo)向的研究機(jī)構(gòu)（practically oriented research institutes）發(fā)揮著特殊的作用，這就是眾所周知的智庫[23]。在我國，新型智庫作為國家治理體系中的重要組成部分，始終與政治決策者以及具有政治意識(shí)的公眾保持密切的互動(dòng)和聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

荷蘭阿姆斯特丹大學(xué)公共政策學(xué)教授馬爾滕·阿拉德·海杰（Maarten Allard Hajer）等學(xué)者認(rèn)為，智庫是能夠?yàn)闆Q策議題進(jìn)行話語建構(gòu)的重要行為體[24]。所謂話語聯(lián)盟（discourse coalitions），是一組故事情節(jié)（story-lines）的組合，說出這些故事情節(jié)的參與者，以及符合這些故事情節(jié)的做法都圍繞某一話語而組織起來。話語建構(gòu)是一種爭論性的斗爭，這種斗爭是一種主導(dǎo)辯論結(jié)構(gòu)的話語，并在（國家）實(shí)踐中制度化，即取得霸權(quán)地位[25]。但是，智庫話語權(quán)的基礎(chǔ)是其在政策參與和交往互動(dòng)過程中實(shí)現(xiàn)的知識(shí)權(quán)力，而知識(shí)權(quán)力的來源則是知識(shí)和信息的獲取，特別是政府等公共權(quán)力部門實(shí)際治理和運(yùn)作過程的信息。

智庫借助于特定通道影響政策過程從另一個(gè)側(cè)面反映了其參與政策決策的現(xiàn)實(shí)限度。在精英決策體制和模式中，體制內(nèi)的官方智庫及其政策咨詢無疑會(huì)受到人治思維的影響。一方面，由于認(rèn)識(shí)上的偏差，我國政府決策人員在公共政策制定過程中往往忽視甚至無視智庫的專家參與、政策分析和政策建議。這使得智庫的政策方案規(guī)劃和政策分析成果因缺乏市場(chǎng)和環(huán)境而落入“英雄無用武之地”的尷尬境地。另一方面，由于一些智庫本身也缺乏足夠的政策設(shè)計(jì)能力和政策市場(chǎng)營銷渠道，導(dǎo)致我國智庫的政策影響力一般較弱。

3? 新時(shí)代中國特色新型智庫影響力的提升路徑

在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，新型智庫要在治理進(jìn)程中催生影響力，同時(shí)，要通過知識(shí)運(yùn)用提升影響力，此外，還要在政策網(wǎng)絡(luò)中不斷擴(kuò)大影響力。

3.1? 在治理進(jìn)程中催生中國特色新型智庫影響力

一個(gè)國家的治理與善治，不僅要靠決策層的智慧與魄力，還要在決策科學(xué)化、民主化和法治化的過程中，借助于智庫的力量與智力支持[26]。也正是在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，新型智庫得以大顯身手，并且形成自身的影響力。

首先，在治理法治化的軌道上催生中國特色新型智庫影響力。在中國特色社會(huì)主義制度體系中，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國是有機(jī)統(tǒng)一的。決策咨詢制度作為現(xiàn)代國家治理體系中的重要方面，離不開新型智庫的自身建設(shè)及其影響力的生成與擴(kuò)大。但是，新型智庫建設(shè)絕不能只為擴(kuò)大自身的影響而采用不合法律程序的方式。

其次，在治理透明化的背景下凸顯中國特色新型智庫影響力。治理透明化意味著信息公開和信息共享的制度化和法治化，這也是新型智庫獲取那些進(jìn)行政策分析所必要信息的制度化措施和法治化保障。在政策信息調(diào)查基礎(chǔ)上進(jìn)行政策設(shè)計(jì)和政策咨詢既是智庫專家的基本功，同時(shí)也是其進(jìn)行政策分析最基本的工作方法和工作態(tài)度。同時(shí)，也只有堅(jiān)持經(jīng)常性的政策調(diào)查研究，建構(gòu)政策話語，才能增強(qiáng)其政策建議的說服力和影響力。

第三，在治理民主化的進(jìn)程中增進(jìn)中國特色新型智庫影響力。民主通常是一項(xiàng)話語事業(yè)（discursive enterprise）……協(xié)商民主得益于一種科學(xué)討論式的爭論（a style of debate typical of scientific discussion）。[27]”從這個(gè)意義上說，公共政策的民主化也是要通過政策話語體現(xiàn)的。通過話語的政策辯論和政策建言也因此具有了權(quán)力和力量，相應(yīng)地就具有責(zé)任性，其職業(yè)倫理的基本要求則是要基于政策調(diào)查和知識(shí)創(chuàng)新向決策者誠懇建言并且需要接受監(jiān)督和問責(zé)。在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中實(shí)施重大決策失誤的責(zé)任追究制，也應(yīng)明確決策者應(yīng)承擔(dān)的決策責(zé)任和智庫決策咨詢應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。

3.2? 通過知識(shí)運(yùn)用提升中國特色新型智庫影響力

可以說，智庫的行動(dòng)邏輯是基于審慎思辨的理論論證和政策分析而展開的。用中國古人的治學(xué)理念來講，就是要“博學(xué)之，審問之，慎思之，明辨之，篤行之”。

首先，基于知識(shí)創(chuàng)新和知識(shí)運(yùn)用提升新型智庫在知識(shí)共同體中的判斷力和影響力。知識(shí)是智庫影響力的基石和核心要素之一。因此，智庫提升影響力的基礎(chǔ)必然在于通過知識(shí)創(chuàng)新促進(jìn)知識(shí)運(yùn)用。通常，智庫專家會(huì)遵循“基礎(chǔ)研究（basic research）→應(yīng)用研究（applied research）→開發(fā)（development）→應(yīng)用（application）”這一線性序列（linear sequence）的路徑向決策者直接傳遞信息、知識(shí)和建議。其理念是，基礎(chǔ)研究揭示了一些可能與公共政策相關(guān)的機(jī)會(huì);于是進(jìn)行了應(yīng)用研究，以確定和檢驗(yàn)基礎(chǔ)研究的結(jié)果，以便采取實(shí)際行動(dòng);如果一切進(jìn)展順利，則開發(fā)適當(dāng)?shù)募夹g(shù)來落實(shí)這些研究結(jié)果;并在此基礎(chǔ)上加以應(yīng)用。這個(gè)假設(shè)是，知識(shí)存在這一純粹的事實(shí)迫使它朝著發(fā)展和使用的方向發(fā)展[28]。在智庫的運(yùn)作邏輯中，知識(shí)運(yùn)用的過程實(shí)際上就是在知識(shí)和政策之間架起一座溝通的橋梁。

其次，加強(qiáng)話語政策分析提升新型智庫在公共輿論場(chǎng)中的說服力和影響力。弗蘭克·費(fèi)希爾（Frank Fischer）被認(rèn)為低估了話語分析的力量，因?yàn)樗f，“話語政策分析師的方向……是一種懷疑和批判，而不是尋求真理本身（truth-seeking per se）”[29]。而馬丁·雷恩（Martin Rein， 1915—2010）和唐納德·艾倫·肖恩（Donald Alan Sch?n， 1931—1997）在《重構(gòu)政策話語》一文中指出，政策話語通過個(gè)人、利益集團(tuán)、社會(huì)運(yùn)動(dòng)和機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)將問題情境（problematic situations）轉(zhuǎn)化為政策問題，設(shè)定議程，做出決定，并采取行動(dòng)。我們認(rèn)識(shí)到，政策分析是一種智力活動(dòng)的形式，它可能作為更大的政策話語過程中運(yùn)動(dòng)的原因或結(jié)果[30]。美國波士頓大學(xué)政治學(xué)者費(fèi)雯·安·施密特（Vivien Ann Schmidt）指出，“事實(shí)上，促成話語成功的因素包括許多與有助于想法成功的相同因素：與當(dāng)前問題的相關(guān)性（relevance to the issues at hand）、充分性（adequacy）、適用性（applicability）、適當(dāng)性（appropriateness）和共鳴性（resonance）……話語不但能表達(dá)一群行動(dòng)者的策略性利益（strategic interests）或規(guī)范性價(jià)值（normative values），而且能說服其他行動(dòng)者接受特定行動(dòng)方案的必要性及/或適當(dāng)性 （necessity and/or appropriateness）[31]”。新型智庫專家作為政策分析者（analyst）通過話語政策分析要在公共輿論場(chǎng)中為社會(huì)正義事業(yè)作倡導(dǎo)者（advocate），為社會(huì)公共利益鼓與呼，為社會(huì)科學(xué)知識(shí)作立言者，為社會(huì)弱勢(shì)群體作代言者，為政府公共決策作建言者（advisor），從而提升新型智庫的說服力和影響力。

最后，堅(jiān)持政策咨詢的政治方向提升新型智庫在決策共同體中的公信力和影響力。如果不考慮語言及其背后的意義世界，政策制定者和研究者就很難真正理解政策問題的由來和人們的訴求[32]。卡羅爾·赫希恩·威絲（Carol Hirschon Weiss， 1926—2013）在討論知識(shí)運(yùn)用的政治模式時(shí)坦率地指出，圍繞政策問題的利益組合通常預(yù)先決定了決策者所持有的立場(chǎng)。或者是爭論持續(xù)了一段時(shí)間并且意見已經(jīng)變得強(qiáng)硬起來了。此時(shí)，決策者不太可能接受社會(huì)科學(xué)研究的新證據(jù)。出于興趣、意識(shí)形態(tài)或智力等原因，他們采取了研究不太可能動(dòng)搖得了的立場(chǎng)。由此看來，政策過程中的政策問題識(shí)別與界定以及代表公共利益的政治共識(shí)就顯得尤為重要。在中國特色新型智庫所進(jìn)行的公共政策分析過程中，如果作為公共政策分析者的智庫專家自身缺乏社會(huì)公共道德，沒有正確的價(jià)值觀和政治方向，那么公共政策分析也就沒有意義了。評(píng)價(jià)一個(gè)政策分析者時(shí)，不應(yīng)只關(guān)注其業(yè)務(wù)能力，更要考察其道德水平，選擇正直、誠實(shí)、無私的專業(yè)公共政策分析人才，才能保證公共政策分析的公平合理與有效。

3.3? 借助政策網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大中國特色新型智庫影響力

首先，在政策網(wǎng)絡(luò)中通過協(xié)商式治理擴(kuò)大新型智庫影響力。在政策網(wǎng)絡(luò)的協(xié)商式治理機(jī)制中，所有涉及問題領(lǐng)域的人都集中他們的才智、信念和判斷來努力理解一個(gè)問題。在卡羅爾·威絲所說的知識(shí)運(yùn)用互動(dòng)模式中，政策研究及知識(shí)的運(yùn)用只是一個(gè)復(fù)雜過程的一部分，同時(shí)也運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)（experience）、政治洞察力（political insight）、壓力（pressure）、社會(huì)技術(shù)（social technologies）和判斷（judgment）。它不僅適用于面對(duì)面的情境（face-to-face settings），而且適用于通過中介（intermediaries）去收集和利用情報(bào)的多種方式[28]。實(shí)際上，決策者也是通過這一過程了解某一政策領(lǐng)域（policy area）的各種知識(shí)和意見。協(xié)商式治理作為中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的實(shí)踐形式，超越了自由民主的局限，讓民主不再是停留于投票和選舉這些操作性環(huán)節(jié)上，而是拓展到公共治理的全過程之中，使公共治理在堅(jiān)持廣泛民主性的基礎(chǔ)上保證了參與的有序性。智庫專家作為眾多參與者中的一部分而進(jìn)行相互協(xié)商（mutual consultations），逐步接近可能的政策方案。

其次，在政策網(wǎng)絡(luò)中借助旋轉(zhuǎn)門機(jī)制擴(kuò)大新型智庫專家的影響力。作為智力密集、人才薈萃的政策研究組織機(jī)構(gòu)，新型智庫自身建設(shè)特別是影響力的提升對(duì)人才的要求更高、更迫切。如果說影響力是新型智庫的生命力所在，那么人才則是新型智庫建設(shè)的核心和關(guān)鍵。在國家治理的政策網(wǎng)絡(luò)體系中，新型智庫的“智”來自人才流動(dòng)的“旋轉(zhuǎn)門”而非傳統(tǒng)意義上的“常閉門”[33]。在中國特色社會(huì)主義制度體系中，統(tǒng)一戰(zhàn)線的最大優(yōu)勢(shì)就是其所具有的人才優(yōu)勢(shì)，匯聚著大量具有不同學(xué)科背景的專家學(xué)者、專業(yè)人才，他們是國家治理進(jìn)程中黨委、政府實(shí)施科學(xué)決策、民主決策和依法決策的重要智力支撐。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，發(fā)揮著“人才庫”和“智囊團(tuán)”的作用。中國特色新型智庫建設(shè)要在統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的政策網(wǎng)絡(luò)體系中借助旋轉(zhuǎn)門機(jī)制擴(kuò)大新型智庫專家的影響力。

最后，在政策網(wǎng)絡(luò)中通過政策參與機(jī)制擴(kuò)大新型智庫在決策共同體中的影響力。英國公共管理學(xué)者斯特拉·拉迪（Stella Ladi）將智庫理解為“與政府不同的組織，它們的目標(biāo)是通過使用知識(shí)和建立網(wǎng)絡(luò)，就各種政策問題提供咨詢意見[34]”。的確，只有通過知識(shí)生產(chǎn)、知識(shí)創(chuàng)新和知識(shí)運(yùn)用并且在政策研究中實(shí)現(xiàn)思想轉(zhuǎn)變和觀念創(chuàng)新，才能借助于政策網(wǎng)絡(luò)中的互動(dòng)、溝通和協(xié)同，在政策咨詢過程中向決策共同體推廣自己的思想產(chǎn)品，如政策設(shè)計(jì)方案等，不斷擴(kuò)大新型智庫在決策共同體中的影響力。當(dāng)然，智庫專家在政策網(wǎng)絡(luò)中的政策參與，絕不是要把知識(shí)和精力用來揣摩領(lǐng)導(dǎo)人的所謂“精神”，迎合某些領(lǐng)導(dǎo)人的心理需要，淪為領(lǐng)導(dǎo)人的“應(yīng)聲蟲”，從事“御用咨詢”，而是要通過政策調(diào)查，實(shí)地考察社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問題和矛盾，實(shí)事求是地尋求解決政策問題的各種決策思路，從而在調(diào)查中獲得發(fā)言權(quán)，提升政策話語的說服力和影響力。一句話，就是要在實(shí)踐中求真知，以人民為中心，向決策者說真話。

4? 結(jié)論與討論

智庫作為“連接知識(shí)與權(quán)力的橋梁”，其生命力和價(jià)值不僅在于學(xué)術(shù)影響力和輿論影響力，更是旨在實(shí)現(xiàn)決策影響力。在新時(shí)代，中國特色新型智庫影響力的生成、落地與擴(kuò)大要基于自身發(fā)展的基本邏輯。在修煉內(nèi)功的基礎(chǔ)上，不斷增強(qiáng)知識(shí)創(chuàng)新能力、政策設(shè)計(jì)能力和政策咨詢能力，提升政策研究和政策分析的洞察力和影響力。同時(shí)，在政策咨詢過程中提升話語的說服力和影響力。此外，在政策網(wǎng)絡(luò)和政策協(xié)商過程中不斷擴(kuò)大自身的公信力和影響力。

4.1? 中國特色新型智庫影響力生成于內(nèi)部創(chuàng)新能力

中國特色新型智庫影響力生成于內(nèi)部創(chuàng)新力和判斷力。其影響力生成與擴(kuò)大的關(guān)鍵在于堅(jiān)持正確的政治方向。堅(jiān)持以人民為中心的政策分析和政策研究。智庫專家作為公共政策分析者應(yīng)根據(jù)外部制度環(huán)境的變化以及政策分析的內(nèi)外交互過程要求來樹立正確的價(jià)值取向，發(fā)揮價(jià)值取向在公共政策分析中的重要作用，提高公共政策分析和政策咨詢的有效性，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

4.2? 中國特色新型智庫影響力提升應(yīng)具有合法性和公信力

中國特色新型智庫應(yīng)充分利用好大眾傳播媒體的優(yōu)勢(shì)，力圖將自身的知識(shí)生產(chǎn)和政策研究與新媒體優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，促進(jìn)公眾參與，彰顯新型智庫參與國家治理和政策制定的合法性。同時(shí)，在加強(qiáng)智庫內(nèi)外互動(dòng)的過程中擴(kuò)大新型智庫的輿論影響力，提升其政策咨詢的洞察力、說服力和公信力。

4.3 中國特色新型智庫影響力擴(kuò)大說到底必然源自其始終堅(jiān)持以人民為中心的根本原則

現(xiàn)代治理體系為中國特色新型智庫參與和影響公共政策制定過程提供了制度性的框架。在這一框架中，公共政策作為民主政治體制中科學(xué)決策、民主決策和依法決策的產(chǎn)物，其本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)公眾意愿與公共利益，堅(jiān)持以人民利益為中心，為弱勢(shì)群體代言。中共十九大報(bào)告指出，“必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板，促進(jìn)社會(huì)公平正義”。這就意味著新型智庫的一切公共政策研究必須是以人民為中心、以問題為導(dǎo)向的政策研究、政策分析和政策咨詢。

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作者貢獻(xiàn)說明：

錢再見：思路框架制定，論文撰寫;

高曉霞：論文修改、完善、定稿。

Abstract： [Purpose/significance] The influence is the lifeblood and value of the think tank.The core of the influence of the new think tank with Chinese characteristics is its policy research insight， policy design creativity and policy consultation competitiveness as a policy research and consulting organization. [Method/process]Through literature review and systematic analysis， this paper holds that， the generation of influence of new think tanks with Chinese characteristics cannot be separated from the demand pull in national governance， the internal drive in the process of knowledge application， and the promotion of different subjects in the policy network.The formation of that also needs to fall to the ground in the process of policy research， policy consultation and policy development to form the spreading force， the persuasion and the influence of the policy discourse. [Result/conclusion] In the new era of socialism with Chinese characteristics， the new think tank will have an influence in the process of governance， and the influence should be promoted through the use of knowledge. In addition， it is also expanding its influence in the policy network.

Keywords： new type of think tank? ? influence? ? governance? ? knowledge application? ? policy networks? policy discourse

收稿日期：2019-05-12? ? ? 修回日期：2019-06-05