低丘緩坡開發利用規劃實施評價研究

楊韻鋆 周興

摘要：探討低丘緩坡利用規劃實施評價的方法，并以廣西藤縣為例對低丘緩坡試點進行全面評價。通過全面評估低丘緩坡開發利用規劃的實施情況，發現并分析存在的問題及原因，切實總結經驗和成效，及時發現指標安排過程中的問題，促進指標合理利用，使指標最大限度地發揮對經濟、社會、生態協調發展的促進作用和調控作用。

關鍵詞：低丘緩坡;開發利用規劃;實施評價

中圖分類號：F301? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）14-0025-05

Abstract： The method of evaluation and implementation of low hill and gentle slope utilization planning were discussed， and taking Teng county of Guangxi Zhuang autonomous region as an example to carry out comprehensive evaluation of low hill and gentle slope pilot. Through comprehensive evaluation of the implementation of low hill and gentle slope development and utilization planning， the existing problems and causes were discovered and analyzed， the experience and effectiveness were effectively sumed up， the problems were timely identified in the process of index arrangement， the rational use of indicators was promoted， and the indicators to the economy were maximized. The coordinated development of society and ecology were promoted and regulated.

Key words： low hill and gentle slope; development and utilization; implementation and evaluation

為了探索中國山地丘陵地區工業化、城鎮化和農村新居建設用地的科學布局，合理利用土地，更有效地保護優質耕地，促進節約集約用地，2012年原國土資源部發布《關于低丘緩坡荒灘等未利用地開發試點工作指導意見》，在部分省（區）開展低丘緩坡土地開發利用試點。低丘緩坡土地是指6°～25°地質條件較好，耕地比例不超過25%的適宜工業開發利用的土地。低丘緩坡開發利用規劃是指選擇具有一定規模、具備成片開發利用條件的低丘緩坡區域，合理確定土地開發利用的用途、規模、布局和時序，促進城鎮建設、工業建設和農村新居民點建設中科學開發和充分利用土地。低丘緩坡開發利用規劃編制目的在于結合區域實際，充分發揮低丘緩坡土地資源優勢，全面促進低丘緩坡土地資源的開發利用;有效減少城鄉建設占用耕地，切實保護耕地特別是基本農田;增加土地有效供給，緩解用地供需矛盾，保障工業化、城鎮化發展的必要用地;統籌好建設開發、農用地保護和生態環境建設之間的關系，優化城鄉用地結構和布局，促進土地資源高效與節約集約利用，增強土地對經濟社會的保障能力[1]。

為切實總結經驗和成效，全面評估低丘緩坡開發利用規劃試點工作實施情況、發現并分析存在的問題及原因是十分必要的。分析指標使用情況與用地計劃的一致性，直觀反映低丘緩坡用地指標對用地計劃的保障率。通過評估，了解指標的使用情況，及時發現指標安排過程中的問題，總結經驗、教訓，及時調整指標安排方向。促進指標合理利用，使指標最大限度地發揮對經濟、社會、生態協調發展的促進作用和調控作用。

現階段低丘緩坡開發利用規劃的評價缺乏科學的評價體系，一方面是對于低丘緩坡開發利用規劃的評估研究較少，目前對土地規劃的評估常見的有土地整治規劃[2]、土地利用總體規劃[3-5]等的評估;另一方面是現今普遍使用的低丘緩坡開發利用規劃評價方法多為數據的簡單羅列或對低丘緩坡開發利用規劃實施情況的直接描述。為此，本研究將采用定性與定量相結合的方法對藤縣低丘緩坡試點進行全面評估。以求增強評估工作的科學性和合理性，確保評估結果客觀可靠。首先將低丘緩坡開發利用規劃實施的各項工作進行定性分析，然后在此分析的基礎上根據各個評價內容的重要性確定評價指標體系及其權重。再計算各個指標得分和綜合得分。最終將定性分析結果與定量分析結果相結合，分析得出結論。

1? 研究區概況

藤縣隸屬于廣西壯族自治區梧州市，東接蒼梧，南界岑溪、容縣，西鄰平南，北與蒙山、昭平毗鄰;介于北緯23°02′35″—24°03′09″，東經110°21′00″—111°11′27″。藤縣地勢南北高，中部低，呈馬鞍形。但西部高于東部，北部又高于南部。總的由西北向東南傾斜;地形以低山丘陵為主，平原和盆地所占比例較小。其中低山占1.16%，丘陵占81.73%，平原和盆地占17.11%。藤縣全縣面積394 618.95 hm2，其中耕地僅有46 243.59 hm2，占全縣總面積的11.72%。

2017年，全縣實現地區生產總值270.62億元。其中第一產業增加值53.07億元，第二產業增加值157.81億元，第三產業增加值59.74億元。一二三產業增加值占地區生產總值的比重分別為19.6%、58.3%、22.1%。一二三產業對經濟增長的貢獻率分別為8.2%、70.2%、21.6%。按常住人口計算，人均地區生產總值30 926元。

藤縣經濟社會發展正處于加速時期，建設用地空間需求與稀缺的優質耕地資源保護之間的矛盾越來越突出。實施低丘緩坡土地開發利用，引導建設用地，尤其是工業項目用地上山上坡，在保護優質耕地的同時，有效拓展了建設用地發展空間，有助于緩解保護耕地與保障發展之間的兩難矛盾。

根據原國土資源部意見，藤縣作為廣西低丘緩坡試點項目區，編制了《藤縣低丘緩坡土地綜合開發利用試點實施規劃（2012—2016年）》，藤縣低丘緩坡綜合開發利用試點項目區規劃建設開發5個重點區塊：藤縣藤州新城、藤縣田寮小區、藤縣工業集中區A區、藤縣工業集中區B區。項目區位于藤州鎮和塘步鎮，共涉及白坭、白沙、東勝、純平、三坡、勝西、大羅、古佩、龍安、孔良、赤水、大元和潭東等13個行政村，項目區總面積為848.64 hm2，涉及新增建設用地面積787.48 hm2。藤縣試點項目區坡度6°～25°的面積為560.16 hm2，占項目區總面積的66.01%。

至2017年，藤縣低丘緩坡開發利用規劃已實施5年，為切實總結經驗和成效，發現并分析存在的問題及原因，為下輪規劃的編制和實施提供依據，全面評估低丘緩坡開發利用試點工作實施情況是十分必要的。

2? 低丘緩坡利用規劃評價指標與方法

2.1? 評價指標體系的構建

對低丘緩坡開發利用規劃的評價主要考慮低丘緩坡的布局是否合理、指標的執行進度是否與規劃的安排相適應、在實際建設中是否能夠達到預期的效益，為此評價體系的構建主要圍繞以上4個方面構建目標層、準則層、子準則層和指標層（表1）。

目標層：將低丘緩坡開發利用規劃實施情況作為目標層，主要表征規劃的綜合實施情況。

準則層：反映低丘緩坡開發利用規劃的綜合因素，包括效果性指標和執行性指標。適應性指標是指低丘緩坡地區自實行規劃以來是否與當地環境、城市規劃相適應，以及規劃執行以來對規劃區所產生的效益;執行性指標是指至規劃末期，低丘緩坡利用規劃各項指標的執行情況[6]。

子準則層：表征對準則層貢獻的大小。其中執行指標包括新增建設用地指標執行進度、土地項目實施進展、企業項目進度;效果指標包括與各類規劃的銜接情況和實施低丘緩坡開發利用規劃后產生的經濟效益變化情況。

指標層：指標層直接反映評價對象元素，是評價指標體系的基礎[7]。

2.2? 指標標準化

為保證評價結果的科學性，首先必須對指標進行標準化處理。標準化數值越大，說明該項指標實現度越高。本文構建的評價指標體系主要是正向指標，因此采用理想值比例推算法，以指標實現度分值進行度量，公式如下：

Sij=×100

式中，Sij為i目標j子目標的實現度分值;Xij為i目標j子目標的現狀值;Tij為i目標j子目標的理想值。

2.3? 指標權重的確定

指標權重的大小取決于目標層、準則層、子準則層、指標層低丘緩坡開發利用規劃實施程度的影響大小，其權重在0～1。各目標權重之和、同一目標下的各子目標權重之和、同一子目標下的各指標權重之和都為1。

本次評價的權重為專家咨詢法和層次分析法確定權重的平均值。

1）專家咨詢法。邀請數位專家在不相互協商的情況下獨立進行2輪打分，結合式（1）計算各層指標的權重：

Wi=? ?（1）

式中，Wi為第i個目標、子目標或指標的權重;Eij為專家j對第i個目標、子目標或指標的打分;n為專家總數。

2）層次分析法。通過對系統多個元素的分析，劃分出各因素間相互聯系的有序層次;再請專家對每一層次的各因素進行客觀的判斷后，相應地給出相對重要性的定量表示;進而建立數學模型，計算出每一層次全部因素相對重要性的權值，并在通過一致性檢驗后再加以排序;最后根據排序結果進行規劃決策和選擇解決問題的措施[8]。

根據上述方法確定的低丘緩坡開發利用規劃評價各指標權重，如表2所示。

2.4? 理想值的確定

理想值的確定直接影響到低丘緩坡開發利用規劃評價各指標的實現度分值，并進而影響到其規劃實施程度評價最后得分。因此，科學準確地計算和判斷各項指標的理想值顯得尤為重要。本研究采取目標值法和經驗借鑒法兩種方法確定低丘緩坡開發利用規劃實施評價指標理想值[9]。

1）目標值法。結合低丘緩坡開發利用規劃、土地利用總體規劃、城市規劃等相關規劃、林業規劃、環境規劃，以及有關用地標準、行業政策等，在分析項目區現狀的基礎上，確定指標理想值。上級下達指標實現率、報批進度、獲批進度、征地率、開發率、供地率、土地建成率、資金使用率、項目引進率、與城市規劃相適應、與林地規劃相適應、與環境規劃相適應等指標是用目標值法確定理想值，根據項目區實際情況對比低丘緩坡開發利用規劃確定的相應指標的數值。

2）經驗借鑒法。參考其他低丘緩坡項目區指標值，確定指標理想值。通過對比梧州其他低丘緩坡試點項目區地均GDP增長率，確定最高值為理想值。

2.5? 綜合評價等級劃分

結合評價區域的實際情況，低丘緩坡開發利用規劃實施評價等級分為5個等級（表3），評價分值越高，說明評價區域低丘緩坡開發利用規劃實施程度越好，對當地低丘緩坡資源的利用程度越高，其帶來的經濟、社會、生態效益越好。

3? 評價結果及原因分析

3.1? 評價結果

根據設定的低丘緩坡開發利用規劃實施評價指標體系，結合藤縣低丘緩坡區域實際情況和藤縣低丘緩坡開發利用規劃，以及藤縣歷年土地供應數據、統計年鑒相關數據，通過計算得出了藤縣低丘緩坡開發利用規劃實施評價結果如表4所示。13個評價指標中，4個評價指標標準化值低于60分，分別為獲批進度、土地建成率、資金使用率、項目引進率。

綜合4個評價單元，藤縣低丘緩坡開發利用規劃實施情況得分為68.51分，評價等級為中等。

3.2? 原因分析

在指標執行進度方面，上級下達指標和報批進度都比較理想，但2015年藤縣土地利用總體規劃進行了全面的調整完善，藤縣低丘緩坡開發利用規劃確定的試點項目區有122.17 hm2用地不符合修改后的土地利用總體規劃，因此造成項目區指標獲批進度緩慢。其次，自國務院批復梧州港口岸擴大開放赤水作業區以來，眾多重大項目落地藤縣赤水港，原有的低丘緩坡項目區選址已不符合現階段的發展需求，因此造成項目區指標獲批率明顯偏低，標準化值僅為43.31分。

在土地項目實時進展方面，土地征收、供應、平整進度較好，但由于招商引資的部分企業還停留在意向性洽談階段，已簽訂協議準備入園的項目很多還存在立項審批備案進度慢、環評資料不全等問題，對獲批項目建設產生一定影響，土地建成率標準化值僅為25.18分。

在企業項目落地方面，首先，藤縣地區社會發展基礎薄弱，引進項目難，多數資金用于土地的三通一平等前期建設;其次，藤縣大多企業意向選址在赤水港工業區，已劃定的低丘緩坡區域不符合企業的選址要求，造成實際引進項目僅為規劃引進項目的25%，資金使用率卻達到52.15%。

在規劃銜接情況方面，鑒于藤縣低丘緩坡開發利用規劃編制時參考藤縣城市規劃、林地規劃、環境規劃、礦產資源規劃和中國地震動參數區劃圖，土地適宜建設的程度高。

4? 實施建議

由評價結果可以看出，藤縣低丘緩坡開發利用規劃評價分值低的主要原因是獲批進度慢，建成率低，引進項目少，由此提出以下建議。

4.1? 適當調整規劃布局

調整低丘緩坡開發利用規劃是解決藤縣低丘緩坡開發利用規劃實施進度慢問題的重要途徑。科學分析土地供需形勢，堅持保護耕地的原則，在調整完善后的土地利用總體規劃基礎上，根據引進產業的選址意向，在赤水港工業園、中和符陶瓷園等有供地需求的區域選擇符合低丘緩坡開發利用要求的地塊重新布置低丘緩坡開發區域，使低丘緩坡開發利用規劃與土地利用總體規劃相銜接。

4.2? 做好招商引資和建設項目儲備，加快土地供應

總結藤縣低丘緩坡開發利用規劃實施評估結果，發現企業項目建設方面薄弱，項目落地難，除了土地獲批進度慢等原因外，地區經濟社會發展基礎薄弱也是其中的重要原因。應根據試點項目區規劃用途管控和產業定位，加大招商引資力度。對于已簽訂協議準備入駐試點項目區的項目，要積極主動服務，指導協助項目業主加快項目前期工作。對于具備供地條件的，要嚴格按照國家產業政策和供地政策，加快供地，避免土地閑置。

4.3? 強化項目用地供后實施監管，督促項目盡快開工建設

要嚴格按照土地出讓合同約定的項目開竣工時間，強化項目供后監管。嚴格管制入駐項目的土地用途和動工、竣工期限以及竣工后工業產值，并收取履約保證金，用地單位違約則沒收履約保證金。從簽訂出讓合同至項目竣工的整個過程，均錄入土地動態監測和監管系統，嚴格監管項目業主是否按規定時間開工、按批準用途使用、按合同投入資金強度建設等。

參考文獻：

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