鹽津地質公園管理運營模式研究

鄧亞東 繆雄宜 羅書文

摘要：地質公園管理運營是地質公園可持續發展的核心。從云南省鹽津地質公園管理運營實際情況出發，根據鹽津地質公園規劃申報建設期→建設發展期→發展成熟期三階段遞進式發展目標，通過對比分析國外國家公園、國內風景名勝區、國內地質公園管理運營特征，吸取其成功經驗，構建了鹽津地質公園建設發展的“準政府監管、準政府經營”→“準政府監管、國有企業經營”→“準政府監管，企業經營”三階段管理運營模式。

關鍵詞：地質公園;管理模式;運營模式;鹽津縣

中圖分類號：P963? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）14-0104-06

Abstract： The management and operation is the core of sustainable development for geological park. A comparative analysis of the operation characteristics of overseas national parks， landscape and famous scenery， and domestic geological parks was taken from the actual condition of management and operation for Yanjin geological park and based on the three-stage progressive development objectives of application construction period， construction development period， and mature development period. We can absorbs its success experience， and constructs the three-stage management and operation model for the construction development of Yanjin geological park， from“quasi-government supervision， quasi-government operation”， to “quasi-government supervision， state-owned enterprise management”， and to “quasi-government supervision， company operation”.

Key words： geological park; management model; operation model; Yanjin county

地質公園（Geological park）是以具有特殊的科學意義，稀有的自然屬性，優雅的美學觀賞價值，有一定的規模和分布范圍的地質遺跡景觀為主體;融合自然景觀和人文景觀并具有生態、歷史和文化價值;以地質遺跡保護，支持當地經濟、文化教育和環境的可持續發展為宗旨;為人們提供具有較高科學品位的觀光游覽、度假休閑、保健療養、科學教育、文化娛樂的場所，同時也是地質遺跡景觀和生態環境的重點保護區，地質研究與普及的基地[1]。地質公園為中國首創，是中國改革開放的產兒[2]，從2000年計劃在全國組織實施國家地質公園開始，截至2018年，中國有37個地質遺產被列入世界地質公園，已批準建成207個國家地質公園和數量眾多的省級地質公園。中國地質公園建設發展迅速，取得了令人矚目的成績，但公園管理運營水平卻相對滯后，其管理運營多借鑒國外國家公園與國內風景名勝區管理運營經驗，較為混亂，目前尚無統一的地質公園管理運營模式。與國外國家公園、國內風景名勝區不同，地質公園更注重地質遺跡景觀的保護與地學知識的普及，因此，不能將國外國家公園與風景名勝區的管理模式按部就班用在地質公園管理運營上，必須結合實際情況，吸取國外國家公園與國內風景名勝區管理運營的經驗，探索一種適合地質公園自身發展的管理運營模式。從中國地質公園組織實施開始，如何與中國政治制度、地方文化結構與地質遺跡景觀特點相結合，構建有中國特色內涵的地質公園管理運營模式，是地質遺跡景觀研究者的重要方向之一。如鄢志武等[3]通過分析國家地質公園建設與管理中存在的主要問題，從法律保障、管理體制、產權管理、資金投入和宣傳促銷5個方面提出了相關的對策及建議;李曉琴[4]通過借鑒國外國家公園和國內風景名勝區管理經驗，從管理體系、產權分離、政企分開的角度設計了地質公園外部管理模式與內部管理模式;胡丹臨[5]、何勛[6]、王春武[7]依據有關管理運營方面的理論，對國家地質公園管理運營模式進行了實證研究;王彥潔等[8]、林明太[9]、孫建華等[10]、雷芳等[11]從地質公園實例出發，分析地質公園管理運營中存在的問題，并提出了相應的改進措施。然而，地質公園是一個建設→發展→成熟的演進過程，在每個階段地質公園的管理運營重點有所不同，其管理運營模式也應有所調整。因此，本研究從鹽津地質公園建設發展演進的視角，對比分析國外國家公園、國內風景名勝區、國內地質公園運營管理經驗，構建鹽津地質公園管理運營的三階段演進模式，旨在為地質公園的科學管理運營和可持續發展提供參考。

1? 研究區概況

1.1? 鹽津地質公園基本概況

鹽津地質公園位于云南省昭通市鹽津縣南部，距縣城約13 km，距昭通市140 km，距昆明472 km;園內水麻高速、內昆鐵路、G040國道穿園而過，村鎮公路縱橫交織，交通便捷。公園位于104°02′59.91″-104°17′17.39″E、27°53′49.03″-28°05′01.70″N，海拔439～1 713 m，范圍東至柿子鎮爐缸頂梁子山脊，南至柿子鎮楠木樹埡口馬路，西至劉家屋基，北至豆沙鎮大黎山，于2014年被批準為省級地質公園，公園由豆沙關景區、關河景區、三股水景區、紅石溪景區組成，占地面積為110.34 km2（圖1）。鹽津地質公園以溶丘洼地、溶丘谷地、巖溶洞穴、瀑布、峽谷、單面山、河曲、象形山石等地質遺跡景觀為特色，是集科考、科普、旅游觀光、度假休閑于一體的綜合性地貌景觀類地質公園。

1.2? 鹽津地質公園管理運營現狀

2014年鹽津縣政府成立了鹽津地質公園管理委員會，由縣國土資源局統一管理，負責鹽津地質公園一切事務。然而，豆沙園區除地質公園外，還有國家級文物保護單位、省級風景名勝區、國家AAA級景區、省級歷史文化名鎮、全國特色景觀旅游示范名鎮等頭銜，相應管理部門有國土資源局、建設局、文廣旅局。此外，環保局、林業局、水務局、交通局等管理部門對地質公園內的環境、林業、水利、交通也有一定的管理權，導致不同資源隸屬不同的主管部門，缺乏統一的領導機構，時有政策沖突、體制不順等問題發生。運營上，鹽津地質公園關河景區、三股水景區、紅石溪景區沒有組建旅游經營企業，也沒有引進外來經營資金，景區建設經營停滯不前;而豆沙關景區開發較早，有一定旅游基礎設施，現由民營企業萬泰集團豆沙關旅游開發有限公司經營，但旅游基礎設施建設、地質遺跡景觀保護工作則歸屬鹽津縣政府下屬國有企業鹽津縣旅游投資開發有限公司，致使豆沙景區地質遺跡景觀保護、建設、運營缺乏統籌，有時出現發展步調不一致的情況。

2? 國內外旅游地管理運營模式

2.1? 國外國家公園管理運營模式

國外國家公園發展歷史悠久，經過長期的發展探索，國外國家公園管理運營已經形成了比較完善的管理運營體制，但國家之間由于自身國情不同其國家公園管理運營模式也不盡相同。歸結起來，大致可分為3種模型，即中央集權型、地方自治型和綜合管理型，這3種模式特征差異明顯[12-18]，詳情見表1。

2.2? 風景名勝區管理運營模式

中國風景名勝區分為國家級、省級、縣（市）級的三級管理體系，國務院建設主管部門負責全國風景名勝區的監督管理工作，風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府設置的風景名勝區管理機構負責風景名勝區的保護、利用和統一管理工作。但在實際管理中，許多風景名勝區還有其他頭銜，如國家文物保護單位、國家森林公園、國家5A級景區等，除建設主管部門有管理權限外，文物部門、林業部門、旅游部門等很多部門也擁有一定的管理權限，雖然各部門管理內容不盡相同，但在實際工作中往往出現權力重疊，利益發生時爭相管理，責任發生時互相推諉，管理效率低下。根據國務院《風景名勝區管理條例》，當前中國現行風景名勝區具體管理為部門管理與屬地管理相結合，部門管理僅限于行業指導，地方政府實行綜合管理。在這種背景下，各省、自治區、直轄市結合本地相應機構設置的歷史沿革和地方特點，形成了政府機構型、政府派出型、準政府型、協調議事型、無統一管理機構類型，這5種管理類型特征見表2[19]。

在風景名勝區的運營上，由于地方經濟條件、自然資源稟賦和運營理念的差異，各風景名勝區的運營方式也不盡相同，歸結起來主要存在非企業化運營與企業化運營2種機制，這2種機制的運營特征見表3[5]。

2.3? 國家地質公園管理運營模式

目前，中國地質公園的管理體制是在自然資源部的監督指導下，實行部門管理與屬地管理相結合。基本管理類型分兩種：一是政府機構型，管理機構為地質公園所在地人民政府，全面負責地質公園的保護、建設和管理;二是準政府機構型，管理機構為人民政府領導下的地質公園管理委員會（管理處、管理局），負責地質公園的管理協調工作。運營機制上，各地質公園根據自身情況，吸取國外國家公園、風景名勝區的管理運營經驗，選擇適合自身的企業化運營機制與非企業化運營機制。如四川興文石海、武隆巖溶、云南石林等地質公園管理運營模式各有不同，詳見表4。

3? 鹽津地質公園管理運營模式構想

2015年，為實現鹽津地質公園健康發展，根據鹽津地質公園的建設發展規劃，鹽津縣人民政府明確了地質公園申報建設→建設發展→發展成熟三階段遞進式的發展目標。申報建設期目標為鹽津地質公園達到云南省地質公園開園揭碑的基本要求;建設發展期目標為鹽津地質公園具備較為完善的旅游接待服務條件，地質旅游初步形成規模，社會效益、生態效益、經濟效益初見成果;發展成熟期目標為要求全面有效保護地質遺跡，持續改善生態環境，完善管理運營機制，帶動當地居民致富，實現地質公園可持續發展。目前，鹽津地質公園在管理運營上存在管理體制不清、政企混亂等問題。為此，本研究根據鹽津地質公園建設發展的三階段目標，吸取國外國家公園、國內自然風景名勝區與國內地質公園管理運營的經驗，構建鹽津地質公園建設發展演進的三階段管理運營模式。

3.1? “準政府監管、準政府經營”模式

針對云南省省級地質公園開園建設要求，鹽津地質公園申報建設期的主要工作是針對公園內地質遺跡資源進行充分調查，科學、合理、有序整合資源，采取針對性措施保護利用公園內地質遺跡景觀資源，逐步建設游覽觀光、科學科普等相關基礎服務設施，增強公園的可進入性，科學安排旅游線路開展旅游觀光、科學考察，豐富觀光考察內容，開展旅游宣傳，鞏固培育公園周邊市縣基礎客源市場。這個時期基礎設施建設、地質景觀保護開發任務繁重，游客數量有限，一般遠小于公園旅游容量，地質遺跡景觀環境壓力較小。因此需要建立一個有利于地質公園地質景觀保護利用方案、基礎設施建設能夠順利貫徹落實的強有力統一管理運營機構，即“準政府管理、準政府經營”的準政府型非企業化機構（圖2）。這種模式下，鹽津地質公園管理委員會為鹽津縣人民政府下屬管理機構，主持地質公園的管理運營工作，把資源保護的職能內在化，將資源所有權、管理權、經營權一體化;管理委員會對地質公園擁有絕對的規劃建設、管理運營、執法權;設在地質公園內的其他單位對管理委員會進行行業指導，但不具有其他相關權利。

3.2? “準政府監管、國有企業經營”模式

為了盡快實現鹽津地質公園科普旅游市場化，公園建設發展期的主要工作是調整和完善公園交通、餐飲、住宿等相關基礎設施，進一步提高公園的旅游接待能力;深度開發旅游資源，形成以洞穴、峽谷、瀑布、溶丘群為特色;陡崖、河曲、象形山石為補充;當地民族文化和古鎮文化為脈絡，呈現“洞、山、河、谷”相間的自然景觀與獨具特色的人文景觀，構成多種旅游線路;深度開發利用周邊市縣基礎市場，并進一步擴展周邊省市市場，重點開拓重慶、昆明、貴陽地區客源市場，努力將公園建設成為國內知名的地質公園和旅游目的地。這一時期重要地質遺跡資源保護方案措施已基本得到實施，游客數量急劇增加，政企合一的準政府型機構經營模式缺乏參與市場競爭的活力，需要突破政企合一的管理經營傳統框架，將經營權剝離，發揮企業在市場優化配置方面的作用。因此，將鹽津縣“準政府管理、準政府經營”的政府型機構管理運營模式調整為“準政府監管、國有企業經營”的準政府型國有企業化管理運營模式（圖3）。這種模式是將原來管理委員會下運營職能剝離轉由國有企業執行，局部實現政企分離。這種模式下，地質公園管理委員會只行駛管理權，對地質遺跡景觀的保護開發進行監督;國有企業則行使經營權，負責地質遺跡保護、基礎設施建設，旅游資源開發設計、旅游市場營銷、景區游覽服務、資金籌措等經營職能和科普教育職能。

3.3? “準政府監管，企業經營”模式

在發展成熟期，鹽津地質公園基礎服務設施、解說系統、信息化建設、旅游產品已基本建設完成，如何使地質公園得以良性運轉，打造品牌，促進地方經濟發展，保障地質遺跡資源的可持續利用，踐行“綠水青山就是金山銀山” 的科學論斷是這個時期的主要任務。這個時期要保護好鹽津地質公園地質遺跡資源，同時要充分發揮地質公園旅游市場的作用機制，帶動地方經濟發展。因此，在管理上不變，運營上將單一國營企業改為多企業參與模式，徹底實行“準政府監管，企業經營”政企分離的準政府型企業化管理運營模式（圖4）。其中，地質公園管理委會負責擬定并組織地質公園發展規劃和工作年度計劃，監督規劃的實施情況，避免違規建設事件的發生，協調地質公園與相關部門之間的有關工作，監督進入公園的經營企業合法經營，維護公平公正的旅游市場秩序;監督企業在經營旅游的同時開展科普教育活動，保證地質公園科普教育功能落在實處。運營上，根據地質遺跡資源的特有屬性，引入合同制或股份制企業，把經營權轉讓給企業，明確雙方的權利和義務，尤其是地質遺跡資源保護問題，可以用合同的形式進行相關制約;積極出臺相關的政策法規，為地質公園的管理經營提供強有力保障。這既確保了經營開發者的合理收益，又促進了地質公園保護開發過程中經濟效益、社會效益、生態效益的有機統一，保障了地質公園的可持續發展。

4? 小結

地質公園管理運營是地質公園建設發展的推手，管理運營良好的地質公園不僅能有效保護地質遺跡資源，還能極大地普及地學知識，促進地方經濟發展。在中國眾多地質公園中，由于區域經濟發展水平、建設發展規劃目標、政府重視程度等因素，地質公園管理運營模式也不盡相同，問題也多種多樣。因此，本研究從地質公園建設發展演進的角度，根據鹽津地質公園建設發展規劃綱要，借鑒國外國家公園、國內風景名勝區、國內地質公園管理運營經驗，構建了鹽津地質公園“準政府監管、準政府經營”→“準政府監管、國有企業經營”→“準政府監管，企業經營”的三階段演進管理運營模式。研究結果不僅為新建地質公園管理運營提供了新思路，對實現地質公園可持續利用也具有一定參考價值。

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