土地覆被與“兩規合一”沖突檢測的實證研究

楊莉 江瀏光艷 吳修月

摘要：以地理國情監測成果為基礎，對比現狀地表覆被類型、土地利用規劃和城市規劃3種用地分類，分別建立地表覆被與控制線、地表覆被與土地利用、地表覆被與城市規劃的用地類型的沖突檢測規則，采用地理信息技術進行數據空間疊加和分類統計，得到各種沖突檢測結果。在分析沖突原因時發現，必須在空間規劃中高度重視不同規劃之間的銜接問題，充分考慮不同發展訴求與實際保護控制之間的矛盾，為規劃體系合一、指導思想合一和管理體制合一提供技術手段和實現路徑，最終完成“一張藍圖”。

關鍵詞：沖突檢測;土地覆被;土地利用;土地規劃;城市規劃

中圖分類號：F301.2? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）14-0148-06

Abstract： Based on the monitoring results of geographical conditions， comparing the three types of land use classification， land use planning and urban planning， the conflict detection rules for land cover and control lines， land cover and land use， land cover and urban planning are established. Data space superposition and classification statistics are obtained by using geographic information technology， and various conflict detection results are obtained. When analyzing the causes of conflicts， it is found that it is necessary to attach great importance to the connection between different plans in spatial planning， fully consider the contradiction between different development demands and actual protection control， to provide a technical means and a path for the integration of the planning system， the integration of guiding ideology and the integration of management systems， and finally complete a "blueprint."

Key words： conflicting detection; land cover; land use; land planning; urban planning

縣級空間規劃是以主體功能區規劃為基礎，利用標準統一的地理空間基礎數據和地理國情普查成果與監測技術，科學劃定城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界（以下稱“三區三線”），形成一個市縣一本規劃、一張藍圖的過程。縣級空間規劃有利于全面摸清國土空間本底條件，有利于分區開發管控和主要控制線落地，有利于統籌各類其他空間性規劃。成都市蒲江縣縣級空間規劃是“多規合一”的具體實踐，為建立成都市國土空間開發保護制度積累經驗、提供示范。實踐過程中發現，當前的“多規合一”工作中，多以測繪、國土和城建部門數據構成底圖，形成“一張藍圖”，但是這張“藍圖”并未對“現狀與利用”“現狀與規劃”“現狀與紅線”之間的矛盾沖突進行檢測與解決[1，2]。通過成都市蒲江縣的縣級空間適宜性評價實踐發現，地理國情監測成果中的現狀地表覆被類型、土地利用規劃和城市規劃的用地類型之間不一致問題較為突出，這些不一致嚴重影響著“一張藍圖”的生成。

不同的用地分類標準對用地現狀界定不同。由于測繪、國土和城建部門出發點和側重點不同，部分地類在定義和內涵上存在交叉，無法建立完全的對應關系[3]。地表覆被數據是測繪部門主導下地理國情監測中的重要成果，現已實現逐年更新，遵從《地理國情普查內容與指標》（GDPJ 01-2013）規定，包括12個一級類，58個二級類。土地利用現狀數據是國土管理部門常規數據之一，逐年更新。現行土地利用分類標準為《土地利用現狀分類標準》（GB/T 21010-2007），包括12個一級類，52個二級類。住房和城鄉建設部制定了《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB 510137-2011），包括2個一級類，9個二級類，用于城市總體規劃和控制性詳細規劃中的現狀用地與規劃用地分類。地表覆被數據更強調依據高分辨率影像反映出來的當期地表狀況;國土管理部門數據覆蓋全域，地類具有一定延續性，每項變化有具體國土業務支撐，強調耕地保護與城鄉用地控制[3];城市建設部門管理數據側重城鎮建設，未實現全域覆蓋。

不同的規劃對區域空間用途劃分不同[4-7]?，F行主要的兩大規劃中，城鄉規劃（城規）管理偏重對用地功能與布局的引導與調控，以項目選址與建設強度控制為主要管理手段;土地規劃（土規）管理則偏重對耕地的保護和建設用地總量的調控，以新增建設用地與新增建設用地占用耕地規模的管控為主要管理手段[4]。其他部門的專項規劃各有重點，如《基本農田劃定技術規程》（TD/T 1032-2011）劃定了永久基本農田保護區，嚴控城市化進程加快對優質耕地的擠占;《生態保護紅線劃定技術指南（2015年）》劃定了生態環境安全的底線，維護國家和區域生態安全及經濟社會可持續發展。

本研究以2016年蒲江縣地理國情監測成果為基礎，以輔助“多規合一”信息平臺[8-10]建設為目標，詳細分析現狀地表覆被類型、土地利用規劃和城市規劃3種用地分類，建立沖突檢驗規則，進行地表覆被類型與土地利用類型、地表覆被類型與城市規劃用地類型以及地表覆被類型與縣域控制線的差異對比。

1? 研究區概況

蒲江縣隸屬成都市，地處四川盆地西南部、成都平原西南緣，介于東經103°19′—103°41′，北緯30°05′—30°20′。蒲江縣位于成都、眉山、雅安3市交匯處，毗鄰天府新區，屬成都“半小時經濟圈”。蒲江縣的地貌特征為“三山夾兩河”，現有主要運輸方式以公路運輸為主，多條重要公路穿境而過，是進藏入滇要道。

蒲江縣幅員面積為580.14 km2（圖1），現轄1街道辦事處（鶴山街道辦）7鎮（壽安鎮、西來鎮、大塘鎮、甘溪鎮、大興鎮、成佳鎮、朝陽湖鎮）4鄉（長秋鄉、復興鄉、光明鄉、白云鄉）107個行政村25個社區居委會1 475個村民小組。2016年全縣常住人口25.41萬人，城鎮化率達40.51%，人口密度為438人/km2。地區生產總值117.97億元（當年價，下同），人均地區生產總值46 463元，一二三產業結構為15.7∶49.8∶34.5，對經濟增長的貢獻率分別為7.3%、57.9%和34.8%。

2? 土地覆被與控制線沖突檢測

本研究未收集到生態紅線數據和城市擴展邊界數據，因此只對土地覆被與基本農田的沖突進行檢測。根據蒲江縣國土資源局提供的2016年基本農田現狀數據，對其用地類型進行統計（表1）。制定沖突檢測規則：不沖突規則，基本農田數據與土地覆被數據中的耕地、園地、林地、草地（不包括綠化草地、綠化林地）可視為相匹配的用地類型;沖突規則，基本農田數據與土地覆被數據中的其他類型圖斑是否重合。

以土地覆被數據為基礎，用基本農田數據與之作相交處理，可以得到基本農田數據與土地覆被不同地類數據相交的圖層。按上述規則進行沖突檢測并分類統計（表2）。其中，沖突區面積10.47 km2，占比3.60%;不沖突區面積280.63 km2，占比96.40%。

3? 土地覆被與土地利用數據沖突檢測

根據蒲江縣國土資源局提供的2016年土地利現狀數據，對其用地類型進行統計（表3）。由于土地覆被分類與土地利用分類標準存在較大差異，在對比分析兩種分類體系中不同類型地物分類的定義和標準以后，結合蒲江縣的實際數據制定出以下沖突檢測規則。不沖突規則：①農用地。土地覆被類型為耕地、園地、林地、草地（不包括綠化草地、綠化林地）合并為一類數據;土地利用分類為耕地、園地、林地、草地、設施農用地、農村道路數據類型。②建設用地。土地覆被類型為房屋建筑區、道路、構筑物、人工堆掘地，同時包括綠化草地、綠化林地這四大類和2個二級類合并為一類數據;土地利用分類為城鎮村及工礦用地、交通運輸用地、其他土地（不包括鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地）以及水工建筑用地。③水域。土地覆被類型為水域;土地利用分類為水域及水利設施用地（不包括水工建筑用地）。④其他土地。土地覆被類型為荒漠與裸露地表類型數據;土地利用分類為鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地類型。沖突規則：其他所有不在以上4類中的類型差異，均視為沖突。

以2016年浦江縣土地覆被數據為基礎，用2016年浦江縣土地利現狀數據與之作相交處理，可以得到土地利現狀數據與土地覆被不同地類數據相交的圖層，按上述規則進行沖突檢測并分類統計（表4）。其中，沖突區面積66.84 km2，占比11.52%;不沖突區面積513.30 km2，占比88.48%。

4? 土地覆被與城市規劃數據沖突檢測

根據蒲江縣城鄉規劃局提供的2016年城市規劃數據，對其用地類型進行統計（表5）。對比土地覆被分類與城市規劃分類，制定出以下沖突檢測規則。不沖突規則：①農用地。土地覆被分類為耕地、園地、林地、草地（不包括綠化草地、綠化林地）;城市規劃分類為農林用地。②建設用地。土地覆被類型為房屋建筑區、道路、構筑物、人工堆掘地，同時包括綠化草地、綠化林地這四大類和2個二級類合并為一類數據;城市規劃分類為建設用地。③水域。土地覆被類型為水域;城市規劃分類為水域。④其他土地。土地覆被類型為荒漠與裸露地表類型數據。沖突規則：其他所有不在以上4類中的類型差異，均視為沖突。

以2016年浦江縣土地覆被數據為基礎，用2016年浦江縣城市規劃數據與之作相交處理，可以得到城市規劃數據與土地覆被不同地類數據相交的圖層，按上述規則進行沖突檢測并分類統計（表6）。其中，沖突區面積44.40 km2，占比53.76%;不沖突區面積38.19 km2，占比46.24%。

5? 城市規劃與土地利用數據沖突檢測

將城市規劃用地類型與土地利用現狀類型進行對比，結果見圖2。

將2016年浦江縣城市規劃數據和土地利用現狀數據作相交處理，可以得到土地利用現狀數據與城市規劃不同地類數據相交的圖層，分類統計結果見表7。其中，沖突區面積39.20 km2，占比47.46%;不沖突區面積43.39 km2，占比52.54%。

6? 土地規劃用途管制分區和城市規劃沖突檢測

蒲江縣土地利用規劃建設用地管制分區總面積為580.14 km2。其中，允許建設區面積為71.06 km2，占全域國土面積的12.25%;有條件建設區面積為23.58 km2，占全域國土面積的4.06%;限制建設區面積為481.60 km2，占全域國土面積的83.01%;禁止建設區面積為3.90 km2，占全域國土面積的0.67%（表8）。

此次規劃用地類型沖突檢測主要分為建設用地和非建設用地兩大類。因此針對土地利用管制分區的類型進行歸類調整，即將允許建設區和有條件建設區認定為建設用地，限制建設區和禁止建設區認定為非建設用地。城市規劃與土地利用管制分區規劃的檢測規則見表9。

基于縣城用地布局規劃數據與建設用地管制分區的沖突檢測。沖突結果顯示，沖突區面積為42.00 km2，占縣城用地規劃總面積的50.85%;不沖突區面積為40.59 km2，占縣城用地規劃總面積的49.15%（表10）。

7? 結論與建議

本次實證研究中的沖突檢測規則基本覆蓋了“多規合一”中“一張藍圖”需要關注的各類數據間的關系檢驗。具體有如下5類沖突檢測規則。

1）以現狀地表覆被數據為核心，建立與永久基本農田的沖突檢測規則，重點查明在基本農田范圍以內地表覆被是否存在非耕地、園地、林地、草地（不包括綠化草地、綠化林地）的類型，不一致區反映了當前城市化過程中疑似對優質耕地的擠占問題。

2）以現狀地表覆被數據為核心，建立與土地利用現狀數據的沖突檢測規則，重點查明兩類現狀地表分類中農用地、建設用地、水域和其他土地四大類間的關系，不一致區反映了當前地表覆被與土地利用現狀間的矛盾。

3）以現狀地表覆被數據為核心，建立與城市規劃用地分類數據的沖突檢測規則，重點查明兩類現狀地表分類中農用地、建設用地、水域和其他土地四大類間的關系，不一致區反映了當前地表覆被與用地規劃用途間的矛盾。

4）以土地利用現狀數據為核心，建立與城市規劃用地分類數據的沖突檢測，重點查明土地利用類型與城市規劃用途的不一致性，不一致區反映了現狀用途與規劃用途間的矛盾。

5）以土地規劃用途管制分區為核心，建立允許建設區、有條件建設區、限制建設區、禁止建設區與城市規劃用地類型的沖突檢測，重點查明允許建設區和有條件建設區中是否存有非建設用地規劃，限制建設區和禁止建設區內是否存有建設用地規劃，不一致區反映了兩規中對于同一區域空間用途的劃分矛盾。

實證研究發現，在不同數據分類標準體系下，“現狀與利用”“現狀與規劃”“現狀與紅線”不可能實現百分之百匹配，沖突的出現實際是不同的發展訴求與實際的保護控制之間的沖突。因此，應該充分考慮到沖突的合理性，在土地空間規劃的過程中不斷協調、融合。在空間規劃之初，使用定量的沖突檢測發現空間規劃底圖中的不一致性，有利于在空間規劃過程中不斷地修正這些問題，減少用地規模匹配誤差，為空間規劃的“三區三線”劃分打下堅實基礎。以上5項沖突檢測規則為更好地生成“一張藍圖”提供了技術手段和實現路徑參考，體現了縣級空間規劃中規劃體系合一、指導思想合一和管理體制合一的基本思路。

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