行政事業單位內部控制的對策分析

陳翀

行政事業單位的主要職責是為社會提供相關的公共服務，有效的內部控制建設能夠大幅度提升行政事業單位的執行水平和管理水平。在以往的行政事業單位內部控制和管理中，由于觀念不到位，技術手段的落后，導致行政事業單位管理模式粗放，內部秩序混亂，運行效率低下，財務風險較高，各項制度落實不到位，影響公共服務的效率和效果。下面站在《內部控制框架》五要素的角度，從控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監控五個方面對行政事業單位內部控制進行分析，以實現行政事業單位的自我調整、約束、規劃、評價和控制，促進政府執政能力的提升。

一、加強內部控制環境建設

行政事業單位要建立健全規范的議事規則，采用集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制，合理分配權利和責任，否則可能導致職能交叉或缺失、推諉扯皮、效率低下。單位應當確定內部控制牽頭部門，負責內部控制的建立健全和有效實施;確定內部控制監督部門，負責對內部控制的建立與實施情況進行內部監督檢查，發現內控問題并提出整改建議;建立單位內部各部門在內部控制中的協調聯動機制，將權責落實到各具體部門。

二、開展風險評估

按照風險發生的可能性和影響程度，進行風險識別和風險分析，并對識別出的風險進行排序，確定應重點關注和優先控制的風險，確定風險應對策略。特別是在內部權力集中的國有資產監管、政府采購、公共工程建設領域和關鍵崗位，應明確關鍵控制節點和風險評估要求。

三、進行風險控制活動

控制行為體現在單位的不同層次和不同部門中，包括批準、授權、查證、資產保護、職責分工等，下面對六個主要方面的風險控制活動進行分析：

1、提高預算管理控制水平。擴大預算控制范圍，將財政撥款、單位自籌收入等各項符合規定的資金納入預算編制綜合預算，并按照預算支出功能分類和經濟分類對預算項目進行細化。明確預算管理體制以及各預算執行單位的職責權限，做到預算編制有依據，上下結合、分級編制、逐級匯總。確保預算管理質量，增強預算的科學性和可行性，使預算與行政單位年度工作計劃相協調，通過“二上二下”的預算程序后，以正式文件形式下達。加強資金收付的預算控制，財務部門應加強與各預算執行單位的溝通，定期通報預算執行情況，召開預算分析會議，使各部門負責人及時掌握動態監控信息，確認各執行單位的預算完成情況，提升預算管理水平并提高預算執行率。

2、不相容職務分離控制。要求行政事業單位全面系統地分析、梳理業務流程中所涉及的不相容職務，實施相應的分離措施，形成各司其職、各負其責、互相制約的工作機制。單位經濟活動的決策、執行和監督應當相互分離;預算編制、審批、執行、評價等不相容崗位相互分離;在會計崗位設置中，會計核算與稽核檢查職務、收付款職務，出納職務與收入、費用核算職務、債權債務核算職務、稽核職務、會計檔案保管均屬于不相容職務，應當予以分離;在政府采購業務中，請購與審批、招標文件準備和復核、合同簽訂與審批、采購與驗收、驗收和保管均為不相容崗位需要分離;在支出管理上，支出申請和內部審批，付款審批和付款執行、業務經辦和會計核算為不相容崗位需要分離;在工程項目建設中，項目建議和可行性研究與項目決策、概預算編制與審核、項目實施與價款支付、竣工決算與竣工審計等不相容崗位需相互分離;資產管理方面，物資的記錄與保管、保管與清查為不相容崗位。

3、加強政府采購業務管理。行政事業單位政府采購應當遵循《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》有關規定。使用財政性資金采購集中采購目錄以內，采購項目預算金額達到或超過金額起點的貨物、工程和服務實行集中采購，部分項目可使用網上超市采購;依法采用招標方式采購的，適用《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國招標投標法實施條例》。成立跨部門的采購管理委員會，重要和技術性較強的采購業務，應當組織相關專家進行論證，實行集體決策和審批。建立采購申請制度，明確相關部門或人員職責權限及相應請購和審批程序。采購業務集中管理，避免多頭分散采購，設置專門請購部門審核、歸類、匯總采購需求，統籌采購計劃。

4、提升資產管理水平。行政單位國有資產是保障行政運轉以及提供公共服務的物質基礎，提升資產管理水平能更好地保障單位有效運轉和高效履職。現行行政單位資產不僅包括存貨、固定資產、無形資產，還包括公共基礎設施、政府儲備物資和自然資源資產等政府經管資產，對資產管理工作提出了更高的要求。要強化資產管理與財務管理、預算管理的銜接，強化資產配置、使用和處置的審核和監督管理，構建既有機聯系又相互制約的內部工作機制，提升管理效能。定期清查核實資產，做好產權登記，確保賬賬相符、賬實相符、賬卡相符。做到底數清、情況明，有效盤活存量資產，優化資源配置。

5、強化建設項目管理。單位應當組織規劃、工程、技術、財會、法律等部門的專家對項目建議書和可行性研究報告進行充分論證和評審，或委托具有相應資質的專業機構對可行性研究報告進行評審，出具評審意見，作為項目決策的重要依據。工程項目一般采用公開招標的方式，可將勘察、設計、采購、施工發包給一個工程總承包商（EPC），并依法組織工程招標的開標、評標和定標。加強對工程建設過程的監控，實行嚴格的概預算管理和工程監理制度，嚴控工程變更。組織設計、施工、監理等相關單位進行竣工驗收，編制竣工決算財務報告并開展審計。工程完工后建立完整的工程項目檔案，落實完工項目評估制度。

6、加強合同管理。行政事業單位對外發生經濟行為，除即時結清方式外，應當訂立書面合同。對于影響重大、涉及較高專業技術或法律關系復雜的合同，應當組織法律、技術、財會等專業人員參與談判。業務部門起草合同文本后應由法律部門審核。簽訂合同時也要充分預估因政策調整、市場變化等因素導致的合同條款變更時的解決方案，加強合同糾紛管理。利用信息化手段加強合同管理，定期分類和歸檔。每年對合同履行情況進行評估，健全合同管理考核與責任追究制度。

四、確保信息及時溝通

行政事業單位應當建立內部控制相關信息的收集、處理和傳遞機制，使內部控制有效運行。應當充分發揮信息技術在信息與溝通中的作用，對于信息溝通過程中發現的問題，應當及時報告并加以解決。建立反舞弊機制，明確反舞弊工作的重點領域、關鍵環節，規范舞弊案件的舉辦、調查、處理、報告程序。

五、完善監控機制

行政事業單位應當制定內部控制監督制度和考核機制，明確內部審計機構在內部監督中的職責權限，規范內部監督的程序、方法和要求。強化內審部門的權威性和獨立性，開展定期的審計審查，對于關鍵崗位又不具備輪崗條件的應當采用專項審計，以評價內控制度的有效性，同時將內部控制的執行有效性加入到績效考核體系之中，建立有效的激勵機制，促進內部控制的有效執行。定期對內部控制的有效性進行自我評價，按照《行政事業單位內部控制報告管理制度》要求的統一報告格式編制內部控制報告，作為部門決算報告和財務報告的重要組成內容，經本單位主要負責人審批后向同級財政部門報送。同時，健全由財政、審計、監察等部門參與的協調機制，條件允許時，實施注冊會計師審計制度，并將監督檢查結果和審計情況作為安排預算、實施績效評價和中期財政規劃的參考依據。

內部控制的規范不僅關系到單位內部的運行問題，還會對社會公共服務體系產生影響。良好的內部控制實施有助于政府的穩定、高效運行，行政事業單位應該充分調動內部的積極性和能動性，提升內部控制的有效性和力度，不斷推進內控的科學化和常態化，保證內部控制體系落實到位。