中外公共行政改革與發展的比較研究

王燕華

【摘 要】 在不同的國家、不同的歷史階段，公共行政都表現出各自的發展脈絡和改革趨勢，分析比較中外公共行政改革與發展，從中找出兩者的不同之處和相似之處，對當前中國公共行政的改革具有重大的借鑒價值。

【關鍵詞】 公共行政 發展 改革

作為政治演進的結果，公共行政是在社會治理進程中分化出專門的研究領域，并刻有明顯的歷史烙印。在不同文化背景和不同發展時期，公共行政改革的側重點不盡相同，不同國家表現出不同的發展脈絡瘀改革趨勢。

一、國外公共行政的改革與發展

（一）發展歷程。國外公共行政經歷了從傳統時期向現代時期的轉變，并處于不斷的完善與發展之中。公共行政作為一門專門的科學加以研究則是開始于19世紀80年代，威爾遜為公共行政研究敲開了大門，提出政治行政二分，但完整的研究框架則是得力于一批人的貢獻。例如，韋伯的官僚制解決了公共行政的組織問題，將威爾遜的思想變成了可以實施的制度性方案;泰勒的科學管理在微觀層面上解決了政府運作的技術性問題。這一時期，公共行政的發展處于起步階段，以原則性描述為主，缺乏實質性的內容研究。此外，隨著新公共管理運動的興起，新自由主義理論、公共選擇理論、公共服務理論、治理理論等相繼登上歷史舞臺，西方公共行政進入現代公共行政時期。

（二）改革的主要內容

國外公共行政經歷了從傳統公共行政向現代公共行政的轉變以及現代公共行政的不斷完善發展，其改革內容主要有如下幾點：

1、政府職能的重新界定。以市場導向為原則，逐步將原來由政府承擔的部分經濟職能和社會職能推向市場與社會，縮小政府的職能范圍，減輕財政負擔，提高政府行政效率。尤其是在公共治理理論的影響下，多元主體共治成為各國改革的一個風向標。

首先，縮小政府經濟職能，推行市場化。具體來講，就是在改革中，放松政府規制，消除不必要的市場管制，充分發揮市場的基礎配置功能。各國面對全球浪潮并結合自身的實際情況，完成了不同程度的私有化、市場化，使政府規模成功“瘦身”。

其次，縮小政府社會職能，公共服務社會化。一方面，政府同社會組織建立“伙伴關系”，發揮社會組織 “親民化”的優勢，將部分服務職能轉移給社會組織;另一方面，通過契約外包、政府購買等多種途徑將社會組織引入公共服務的供給過程中。

2、政府間關系的調整。政府間關系的調整主要表現為權利與責任的重新洗牌。傳統公共行政時期，中央對地方、上級對下級都強調行政控制、行政集權化現象嚴重。自上世紀80年代，各級政府普遍采取分權化改革，中央下放權力到地方，賦予地方相應部門更多權限，以此確保政府回應性的提升和行政效率的提高。例如，這一時期，日本推出“地方分權推進法”，并組建地方分權推進委員會以督促這一立法的落實。

3、政府內部結構的優化。官僚制構建了傳統公共行政的組織管理模型，其嚴密的組織設計、嚴格的規章制度克服了當時政黨分贓和官治恩賜帶來的效率低下與塌方式腐敗。但伴隨后工業時代的來臨，以官僚制為特征的傳統公共行政已無法滿足政府的管理，為解決日益增長的財政危機、管理危機、信任危機，各級政府部門紛紛引入私營部門的管理技能，轉向市場導向的企業化改革。一方面，對于無法市場化的部門進行整合，合并職能相似的部門，限制控制幅度，追求扁平化管理;另一方面，以企業家精神改造行政官員，以改變官僚制下行政官員缺乏創新性、沒有生機活力的狀況，同時績效評估也在各國改革中引起廣泛重視。

二、中國公共行政的改革與發展

（一）發展歷程。中國公共行政可以說大體經歷了三個階段——統治行政、管理行政和服務行政。在統治行政階段，政治與行政融合一體，公共行政直接服務于階級統治;在管理行政階段，政治功能被隱含于對社會的管理活動之中，在工具理性的指導下開展活動，追求形式合理性;在服務行政階段，主要以服務精神為指導，通過管理自身實現對他者的服務，進而營造起一個合作公治的局面，追求公共服務的實質性。

（二）改革的主要內容。在我國，對于公共行政的系統研究開始于20世紀80年代。隨著國家恢復政治學、法學等學科，有關公共行政的研究也迅速發展。經過四十多年的發展，改革的內容主要體現在以下幾點：

1.行政價值層面。20世紀80年代，經濟發展毋庸置疑成為首要任務，公共行政改革圍繞改革開放展開，精簡機構、提高行政效率成為政府首要的改革目標。改革在專注效率與秩序的基礎性價值的基礎上，倡導公平、正義的擴展性行政價值。進入21世紀，中國公共行政在追求服務型政府建設的基礎上，將效率與公平等價值觀內化于行政結構和與功能改革的實踐中。

2.行政體制層面。從改革開發至今，我國先后進行了七次意義重大的行政體制改革，這些改革總體上展現了從功能和機制再到思想，從淺層到深層以及從制度和方法過渡到理念的轉變軌跡。在一系列的體制改革中，最明顯的是政府職能的轉變，具體表現在管理的方式和手段上。也就是說，從以往的計劃體制的微觀管理到市場體制下的宏觀間接調控，從單一的指令性手段到依靠宏觀調控、執法監督和服務提供等手段。“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”成為政府的基本職能，服務型政府的構建成為新一代行政改革的訴求。

3.行政行為層面。行政行為層面的改革主要有三點：第一，市場化。政府行為由微觀控制經濟管理轉變為宏觀管理，公共物品由政府直接提供轉變為政府引導和監督，呈現出市場化傾向，提供主體也由政府“一家獨大”到服務主體多元化，并引入競爭機制。第二，法制化。傳統的干部人事管理制度是中央高度集中統一的產物，行政行為缺乏法律化、制度化的規范體系。改革開放以來，政府立法與執法的能力不斷提高完善，廢除了領導職務終身制，實行任期制和干部離退休制度，剛性化運作得到增強。第三，權責對等化。我國傳統的公共行政，權力是主角，責任只是從屬，權責不對等現象非常嚴重，當前我國逐步由“權力行政”向“責任行政”轉變，力求權責統一，通過政府“問責制”實現對公共權力的約束與控制。

三、中外公共行政改革與發展的比較

（一）中外公共行政改革與發展的不同之處

1.政治體制不同。西方國家公共行政的發展是建立在多黨競爭的基礎上，公共行政的改革實踐在本質上是一種實現政黨共同體利益的被動改革;我國屬于單一制國家，公共行政的改革更多是一種現代化進程中的主動適應。

2、理論基礎不同。西方國家的行政理論受著人本主義和科學主義思潮的影響，例如，宏觀層面的“三權分立”、“社會契約”，中觀層面的“政治行政二分”，組織層面的“官僚制”;而中國的改革理論則是建立在馬克思列寧主義和毛澤東思想的基礎之上，并同時受到中國傳統行政觀的影響。

3、發展階段不同。從改革與發展的進程來看，西方國家是從放任行政轉向管理行政，再從管理行政奔向服務行政，而我國實際上是從傳統行政同時走向管理行政和服務行政。也就是說，西方發達國家是在高起點上通過一次跨越實現一個目標，我國是在低起點上通過一次跨域估計兩個目標。

（二）中外公共行政改革與發展的相似之處

第一，盡管中外公共行政改革的路徑、所處的階段不同，但最終指向的都是服務行政的建構，在追求政府高效、廉潔、有限的基礎上承擔為民眾服務的職責。

第二，在公共行政的改革中，均包含著效率與公平的博弈，并在發展軌跡上呈現出對“公共性”的重新審視與發掘。

第三，公共管理主體都呈現出政府單一主體向多元主體共同參與服務的格局。

四、國外公共行政改革實踐對我國的借鑒意義

國外發達國家公共行政改革較我國發展歷史悠久、體系健全、積淀深厚，對我國具有重要的借鑒意義，創造性地吸收其合理的養分是我國改革策略的明智選擇。

第一，國外公共行政改革大多經歷了協作碎片化、部門原子化，我國應吸取教訓，防患未然，做好“頂層設計”，合理進行權力配置，整體性、系統性推進公共行政改革。第二，當前我國行政行為中“身份取向”的官本位思想盛行、專業化人才缺乏。應該借鑒國外成功的經驗繼續構建高度理性化與制度化的管理體系，建立行為規范、公正透明的公共行政體制。第三，在權力下放過程中，借鑒發達國家權責劃分的合理之處，同時注重培育地方政府自身的能力，加強問責政府的建設。

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