珠海法治化營商環境的現狀評析與優化對策

陳杰

【摘 要】 習近平總書記指出，法治是最好的營商環境。珠海近年來在推動法治化營商環境的建設和優化方面取得顯著進步和提高，但同時也還存在一些問題。珠海法治化營商環境的優化對策包括構建規范完備的法規制度體系、提升政務服務能力、增強司法保障能力、營造良好社會法治氛圍等內容。

【關鍵詞】 珠海 法治化 營商環境 粵港澳大灣區

2019年2月25日，習近平總書記在主持中央全面依法治國委員會第二次會議上強調，“法治是最好的營商環境”。作為珠江口西岸核心城市，珠海經濟特區近年來在推動法治化營商環境的優化方面取得顯著進步。在當前粵港澳大灣區建設的背景下，珠海應繼續深入推進法治化營商環境的優化，扎實推動珠海經濟特區“二次創業”。

一、法治化營商環境的內涵及制度功能

法治化營商環境，其并非營商環境和法治化的簡單疊加，而體現的是以法治的原則和方法對營商環境的有效限縮，具體是指以立法、執法、司法為具體方式，對市場主體生產經營活動相關的外部因素和條件進行構建和實施的一套制度性安排。

法治化營商環境對一國經濟和社會發展具有重要的制度功能，具體包括：（1）推動經濟增長。良好的法治化營商環境有助于提升經濟發展的質量和效益。我國40多年改革開放發展歷程也已證明，法治化的營商環境是社會主義市場經濟健康發展的根本保障。（2）保障公平競爭。競爭是市場經濟的活水之源，但競爭不能是自發的、盲目的和無序的，需要將市場競爭活動納入法治框架，借助法治加以引導和規范。（3）激發企業家精神。張維迎教授指出，企業家精神的培育和激發離不開一定的社會條件，其中不可或缺的是一個與市場經濟相適應的法律體系。

二、珠海法治化營商環境的現狀評析

（一）珠海法治化營商環境的現狀考察

1. 充分發揮特區立法權優勢。珠海利用特區立法權的優勢，充分發揮“立法試驗田”的作用，在不少領域進行大膽創新改革。比如，在商事登記領域，珠海從2013年起先后出臺了《珠海經濟特區橫琴新區商事登記管理辦法》、《珠海經濟特區商事登記條例》、《珠海經濟特區商事登記條例實施辦法》及8個商事制度改革配套制度，形成了一套較為完整的“一條例一辦法八制度”地方性法律法規體系。

2. 積極推進法治政府建設。一方面，珠海通過簡政放權來推動政府職能轉變。比如，自2012年以來，珠海全市行政許可（主項）從1264項減少為332項，市有關部門共計將462項行政管理事權下放到行政區（功能區）及工業園區。另一方面，珠海構建了全市統一的權責清單目錄管理體系，并大力推行權責清單智能化管理，讓權力在陽關下運作。

3. 不斷提高司法保障能力。一方面，珠海不斷增強對知識產權的司法保障能力。比如，珠海設立了全國首家知識產權檢察室和知識產權法庭，實行知識產權民事、行政和刑事案件“三檢合一”和“三審合一”模式。另一方面，為加強粵港澳深度合作，珠海積極打造國際化的仲裁環境。比如，珠海國際仲裁院在仲裁規則中允許當事人選擇包括澳門法律在內作為準據法。

4. 努力優化社會法治氛圍。珠海積極通過社會信用體系的立法建設來塑造和優化全社會的法治氛圍，提升社會軟實力。具體包括：2014年出臺的《珠海經濟特區橫琴新區誠信島建設促進辦法》，2017年出臺的《珠海經濟特區橫琴新區失信商事主體聯合懲戒暫行辦法》，2018年出臺的《珠海市建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度的實施方案》。

（二）珠海法治化營商環境的問題剖析

1. 立法規范化程度有待加強。具體體現在三個方面：第一，立法公開落實不足，公眾參與度較弱。比如，立法規劃和年度立法計劃未能按要求向社會公布;起草法規草案過程中公眾參與流于形式。第二，立法滯后于改革創新的步伐。比如，未能針對橫琴新區作為自貿區片區的特殊地位提供足夠的制度保障，立法供給無法滿足改革創新需要。第三，立法質量有待提升。有些立法規定過于原則，不夠具體、精細。

2. 政務服務環境有待完善。具體表現為：一是行政服務效能不高。有研究發現，有將近一半的被調查對象認為在珠海辦理建設、規劃、消防、食品安全、通信、治安等許可證方面時間長、手續復雜。二是“互聯網+政務服務”推廣力度不足。比如，對于流程復雜、信息量龐大的涉稅業務，珠海稅務部門還無法實現全流程網上審批。三是政務服務缺乏有效監督。實踐中珠海部分行政機關越權濫權、以權謀私的現象仍不時發生，表明珠海目前針對行政權力的監督機制還不夠健全。

3. 司法保障能力有待提高。第一，司法工作中案多人少的局面未能得到根本解決。以香洲區法院為例，2018年全年法院法官人均結案284件，高于廣東省人均結案277件的平均水平。第二，多元化糾紛解決機制不夠完善。由于缺少訴訟與仲裁、調解等解紛機制的銜接機制，仲裁、調解等更靈活、便捷、高效的糾紛解決機制未能得到充分采用。第三，對涉自貿區糾紛案件的司法保障能力不足。涉自貿區案件多為涉外的商事性質的新型案件，要求審判人員需具有復合知識背景和國際視野。目前，珠海法院的審判人員在數量配備和專業素質方面都還存在一些短板。

4. 社會法治水平有待增進。主要體現為：第一，社會信用體系的立法仍需完善。比如，目前珠海有關社會信用的地方立法都針對的是商事主體和社會組織，對公民個人信用信息的關注和保護缺失。第二，社會法治文化建設力度不足，公民法治意識仍有待提高。比如，需要更加重視和加強對行政主體、領導干部的法治教育力度。

三、珠海法治化營商環境的優化對策

（一）構建規范完備的法規制度體系

具體而言：第一，珠海的立法機關應加強營商環境制度構建的頂層設計，科學編制立法規劃和立法工作計劃。同時，繼續發揮特區立法權的優勢，開展有針對性的立法以貫徹實施《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。第二，要提高立法的透明度和參與度。立法機關應及時將立法規劃和修法情況向公眾公布。同時，通過座談會、專家論證會等方式，廣泛收集、聽取社會各界的意見。第三，要增強立法的可操作性和可執行性，制定更具體、更具指導性的法規規章和相關配套政策。

（二）提升政務服務能力

首先，要強調和貫徹整體協作意識。珠海市政府應把整體協作的觀念和意識貫徹到行政審批制度改革中，加強頂層設計的能力，要有打破部門利益的勇氣和決心，構建起跨組織、跨部門、跨機構的治理結構。其次，繼續大力推進電子政務建設，實現政務服務“網上辦理”、“指尖辦理”。針對當前問題，一方面，應通過提升技術手段不斷豐富和拓展網上審批事項。另一方面，加強與其他部門的信息共享與合作，實現數據的互融互通。最后，完善政務服務監督制度。一方面，貫徹落實好《珠海市12345市民服務熱線管理辦法》，以12345熱線為基礎，構建起企業和市民的統一政策咨詢、投訴、建議平臺。另一方面，建立人民觀察員制度，加強政風行風民主評議和群眾滿意度評測，定期通過公開媒體公布群眾評議結果。

（三）增強司法保障能力

第一，針對 “案多人少”的矛盾，珠海法院應貫徹落實《關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》，健全案件繁簡分流機制，做到輕重分離、快慢分道、簡案快審、繁案精審。第二，提高現行仲裁制度和調解制度的規范性和合理性，同時構建調解、仲裁與訴訟之間有效銜接的機制。比如，可借鑒學習福建省平潭縣的做法，通過建立涉自貿區多元化解紛平臺，以實現資源的有效整合和流通。第三，為有效應對涉自貿區案件的挑戰，一方面應加強審判人員的專業培訓力度，另一方面可建立專家咨詢機制。此外，還可借鑒上海浦東新區法院的做法，建立金融專家陪審制，以提高審判效率。

（四）營造良好社會法治氛圍

第一，完善社會信用體系的地方立法。可考慮在整合、修改現有立法的基礎上，制定《珠海經濟特區社會信用條例》，將立法保護的信息主體范圍擴張至全部民事主體，同時在立法中對信息主體的社會信用救濟權利和違法行為的法律責任作出明確規定。第二，加大普法教育力度。除了加強對社會公眾的普法宣傳外，還應該加強對國家工作人員特別是各級領導干部的法治教育，促進其帶頭學法守法用法。

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