淺析集體經營性建設用地入市問題

高艷

【摘 要】 近年來強調城鄉一體化發展，過去城鄉經濟發展的不平衡使得鄉村與城市的發展差距越來越大，越來越多的人涌向城市，增加了城市土地的供應壓力，而鄉村有大量閑置土地，甚至出現了“空心村”現象，促進城鄉一體化發展需要從城鄉整體來調節土地供應壓力，因此集體經營性建設用地入市勢在必行，十八屆三中全會也提出實行農村土地與國有土地同等入市、同權同價，本文通過淺析集體經營性建設用地入市過程中存在的問題，提出了相應建議。

【關鍵詞】 城鄉一體化 集體經營性建設用地

1.集體經營性建設用地入市模式

集體經營性建設用地入市會受到多方面因素的影響，如地區經濟的發展、企業發展的良好預期以及農民非農業收入的高低等等，農村經營性建設用地的流轉主要受村集體和鄉（鎮）政府的主導，因此當前入市模式主要有村集體主導模式和鄉（鎮）政府主導模式。

1.1 村集體主導模式

村集體主導模式，是在現狀建設用地的基礎上，以村為單位通過基礎設施建設，形成小規模園區進行流轉。村集體主導模式又集體經濟組織出讓土地，土地在權屬上仍屬于集體所有，入市的土地規模適當集中，是對國有建設用地市場的一種補充。

1.2 鄉（鎮）政府主導模式

鄉（鎮）政府主導的入市模式，在現狀建設用地基礎上，打破了村與村之間的行政界線，以置換、歸并的方式將多個行政村整合到一起，加上相關基礎設施配套建設，形成大規模園區進行流轉。這種入市模式土地出讓的主體為股份公司，在土地權屬方面保留了集體的股份，入市的土地規模較大，與國有建設用地出讓屬于競爭關系。

具體集體經營性建設用地入市時選取哪種入市模式，取決于農村整體發展情況與農民集體的入市意愿。

2. 集體經營性建設用地入市問題

2.1 法律法規難以突破

《土地管理法》中明確規定集體土地不得用于非農建設，這對于集體經營性建設用地流轉是一個很大的限制，通過對試點流轉經驗的總結細化集體經營性建設用地流轉過程中的問題，為《土地管理法》的修改提供參考意見，但目前還存在很大爭議，國家層面也一直未出臺相關集體經營性建設用地入市的法律文件，使得目前經營性建設用地入市既無法突破當前法律法規的約束，也得不到相關法律支撐，存在很大問題。

2.2 對現有征地制度的沖擊

集體經營性建設用地入市后，相較于政府征收土地，土地出讓收入上漲幅度很大，給農村集體帶來了可觀的收益，如農村集體大規模開展經營性建設用地入市，將給政府征收土地帶來很大的困難，也是對現行征地制度的重大沖擊，可能會引發很多村集體坐地起價，出現“釘子戶”現象，引發農民集體與政府之間的矛盾。

2.3 入市收益分配存在爭議

入市收益分配問題一直是討論的熱點，集體經營性建設用地入市后獲得的收入應該歸集體還是村民，分配應該按什么比例去分，這些問題都是必須明確的問題。當前一些試點的做法是將收入的10%留作村集體的公益事業支出，剩下的部分用于農戶分配。有學者提出目前村集體內公益事業如道路養護、社保等問題絕大部分都是村集體組織承擔，村民承擔較少，因此應該將村集體分配的比例上調，具體入市收益在村民之間的分配是一次性分配還是分期分配仍在討論。

3. 集體經營性建設用地入市建議

3.1堅持正確改革方向，完善法律法規制度

通過試點細化集體經營性建設用地入市關鍵性問題來修訂《土地管理法》存在多方爭議，通過縮小土地征收的范圍來促進集體經營性建設用地入市，在體制方面存在爭議，農村集體與政府之間也存在利益爭議。在城鄉一體化發展的大背景下，建立城鄉統一的建設用地市場，堅定城市土地與集體經營性建設用地同等入市、同權同價的改革方向，完善有關法律法規制度，突破現有改革阻礙。

3.2 完善入市監管體系，規范入市收益分配

集體經營性建設用地入市后還存在監管問題，如入市后建設用地的用地指向問題，入市后建設用地的合理合法使用，對城鄉健康發展有重要意義。完善集體經營性建設用地入市監管體系，確定監管主體、監管流程、監管內容等關鍵性問題。在完善監管體系的基礎上，明確入市收益的分配對象與分配比例，規范入市收益分配。

3.3推進集體經營性建設用地入市與城市租賃住房同步發展

城市住房租購并舉是住房發展的一項重大舉措，推進集體經營性建設用地入市與城市租賃住房同步發展，一方面有利于緩解城市住房緊張的壓力，另一方面促進集體土地規范高效入市，有益于減少集體經營性建設用地入市困難，將兩者結合推進能夠使多方收益，真正實現城鄉一體化發展，促進新型城鎮化發展。

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