PPP模式下城市基礎設施建設融資方案設計的探討

曹鳴

【摘 要】 隨著經濟的發展，私人資本在經濟發展中的作用越來越不可小覷。PPP模式的提出使得私人資本與政府資本在基礎設施的建設領域取得了廣泛的合作，實現了巨大的經濟效益。PPP模式下的城市基礎設施項目建設的關鍵在于融資方案的設計，故而本文對PPP模式下城市基礎設施的融資方案的設計原則、流程進行了闡述。并在嚴格執行設計原則和流程的基礎上根據基礎設施所具有的公共物品的非競爭性和非排他性的特點對基礎設施進行分類，同時，在分類的基礎上根據每一類城市基礎設施的特點提出了有針對性的融資方式。在本文的最后，對在上述具體分析中得出的PPP模式下融資方案的實施中的注意事項進行了簡要的描述。

【關鍵詞】 PPP 融資方案 城市基礎設施

一、融資方案的設計原則

一個城市基礎設施此按鈕給牧的開展是以實現一定的目標為前提的，為了確保項目目標的實現就需要在融資方案的設計中遵循一定的原則。制定并遵守合理科學的原則有利于使融資方案發揮出最大的效用，從而為企業帶去更大的價值增量。

（一）融資成本最低原則

一項基礎設施的建設是以追求利潤最大化為目標的。利潤是一個差額概念，是指投資者通過經營獲得的產出減去前期投入的凈增加值。而前期投入的凈增加值具體表現為融資成本。所以，不難發現融資成本與城市基礎設施產生的利潤有著密切的關系。在PPP模式下對同一城市基礎設施項目采用不同的融資方案會產生不同的融資成本。通過分析不同融資方案的利弊、合理選用融資方案、優化融資結構等方式可以逐步實現融資成本最低化，從而有助于城市基礎設施的要用最大限度地發揮出來。

（二）融資結構合理原則

融資結構是指融資主體從不同渠道籌集的資金在總融資規模中的構成比例。合理架構融資結構有利于優化城市基礎設施建設主題的資產和負債的比例，使得債務和經營管理權的歸屬問題保持在融資主體可以控制的范圍內，有利于融資主體及車市基礎設施項目取得長遠穩定的發展。

（三）融資需求滿足原則

準確的了解并最大限度的滿足融資的需求有利于PPP模式下城市基礎設施項目融資方案的設計。融資需求也可以理解為籌集的資金的用途，籌集的資金可以用于原材料購買、設備的更新、新技術的研發區、生產規模的擴大、經營性的周轉等方面。根據項目需求分配籌集的資金的用途，既可以避免資金的浪費還可以做到合理控制企業資金，預防出現資金鏈斷裂等資金的使用和周轉問題。同時，通過對融資需求的分析使得資金按照融資的計劃進行使用。

二、PPP項目融資方案的設計流程

PPP模式下城市基礎設施項目融資方案的設計流程可以大致分為分析項目特點、搭建融資平臺和選擇融資方案三大部分。通過對這三部分的梳理可以達到對融資過程中包括投資決策、融資決策、融資結構分析、融資談判和執行在內的五個階段的全面掌控。

（一）分析項目的特點

不同的城市基礎設施的建設有著不同的特點，通過對不同城市基礎設施項目的特點的分析，是明確PPP模式下城市基礎設施項目適用的融資方式是進行融資方案設計的第一步。

城市基礎設施以政府為建設主體，具有生產性和公共性。從對其生產性和公共性的分析出發，可以對城市基礎設施進行細分，具體可以分為：第一，非營利性基礎設施。例如，福利院、福利住房、救助站、養老院等。第二，非經營性基礎設施。例如城市開放型道路建設、城市綠化、生態環境建設等。第三，經營性基礎設施。例如，自來水廠建設、電廠建設、電信等。第四，準經營性基礎設施。例如，公交、污水處理設施建設、垃圾處理設施建設等。

（二）搭建融資平臺

融資平臺的搭建是PPP模式下城市基礎設施項目融資方案設計中的關鍵一步。高效、兼容的融資平臺的搭建有利于拓寬融資渠道，吸引更多的投資者，籌措到更多的項目資金。

在融資過程中常見的融資平臺有：第一，地方融資平臺。地方融資平臺是以政府出資為主體的融資平臺，政府可以通過劃撥土地、股權、國債、劃撥財政補貼等方式進行出資，組建成一個項目公司進行具有非經營性質的城市基礎設施等的建設。第二，地方政府融資平臺。該融資平臺以政府發起為主體，具體運作方式是由政府成立項目公司進行運作，以經營收入、公共設施收費、財政資金等為來源進行城市基礎設施的建設。第三，第三方融資平臺。這種融資平臺主要以吸收中小企業及民間資本為主體來籌措資金。

結合PPP模式和城市基礎設施的特點，在搭建的融資平臺時，應綜合以上三種融資平臺的代價方式的長處。以政府為主體進行項目選取，成立項目公司，然后采取公開招標的方式在大范圍的吸引外資的基礎上注入政府資本，并以這兩種資本融合而成的資金進行項目建設。

（三）選擇融資方案

融資方案的選取關系到了資金的籌集和資金的供應。在對融資方案進行選取時，應該關注政府相關法規的變動、宏觀經濟政策的走向以及相關優惠政策的出臺。同時，要著重把握影響融資方案選取的關鍵因素，包括內部因素和外部因素。按照現代資本結構理論中的“優序理論”，在內部融資不足時，再進行外部融資，在外部融資時優先選擇低風險類型的債務融資，后選擇發行的新股票。

三、PPP項目融資方案設計的具體方法

作為公共物品的城市基礎設施具有公共物品所具有的非競爭性與非排他性。根據以上的特性，可以將為基礎設施建設服務的PPP項目的融資方案的設計按照非營利性基礎設施、非經營性基礎設施、準經營性性基礎設施、經營性基礎設施進行分類研究。

（一）非營利性基礎設施

所謂非營利性并不是指不盈利，而是指不以盈利為目的，而是致力于為公共事業服務的基礎設施。非營利性基礎設施主要包括福利院、福利性住宅、非營利性醫療機構。下面以“非營利性醫院”項目的融資方案設計進行具體分析。

非營利性醫院是一個建設期較長、涉及的機構較多、使用時期較長的基礎設施，通常情況下該項目的融資方案會涉及多個產業領域，包括承建項目的建筑領域，承擔藥品供應的醫藥領域等。項目投入運營后旨在服務于社會公益事業的同時兼顧獲得商業利率，比起營業獲利更多的關注于如何承擔社會責任。非營利性醫院PPP項目的融資平臺的搭建步驟為：首先，由政府尋找合適的項目，組建目標項目公司;其次，針對涉及該項目的承包商、醫療用品供應商等進行公開招標;最后，由中標各方按照建成后經營權的占有比例選舉出董事會成員進行融資方案的設計。針對非營利性醫院的上述特點，PPP模式下的非營利性醫院應該采取財政性融資方式。目資金的注入形式可以為貨幣形式，也可以為土地、生產設備、專利技術等非貨幣形式。出資方可以是項目的承包商、醫療器械的供應廠商、藥品的供應商等，出資的形式可以是有這些私人資本以擔保或抵押的方式向銀行貸款，也可以是用企業自身的留存資本。

（二）非經營性基礎設施

非經營性基礎設施是指不以盈利為目的的基礎設施建設的項目。該類基礎設施的特點是無固定的收費機制和資金流入，投資的主體為政府部門。非經營性的基礎設施的建設具體可以應用于生態環境建設、城市開放型道路建設、城市綠化等。下面以PPP模式下“城市綠化”項目的融資方案設計為例進行具體分析。

城市綠化項目是一種為服務于廣大市民的非經營性基礎設施項目，該項目具有很強的服務性。建設該項目的目的不在于依靠項目建成后的持續經營來獲利，而是在建設過程中來獲得利潤。根據該項目的獲利方式，非經營性基礎設施的融資平臺的搭建大體可以分為一下幾個步驟：首先，政府發起非經營性的基礎設施的項目。其次，公開招標， 合適的城建公司。最后，擬定融資的具體方式。諸如城市綠化之類的基礎設施的項目的建設，政府不參與企業的利潤分配，而是在建成后享受項目建成后的成果的服務。承建企業，不享受項目建成后的運營的利潤，還是在獲取項目建設過程中的利潤后，撤出資金。PPP模式下的城市綠化項目適合采用債務性融資方式。債務性的融資方式可以在減少融資成本，簡化融資來源的同時獲得長期穩定且充足的資金來源，以確保工程建設的順利開展和按期投入使用。

（三）準經營性基礎設施

準經營性基礎設施的特點是具有一定的經營性質，該類型的項目一般具有潛在的利潤。準經營性基礎設施的建設周期相對較長、經營風險較大、投資較多、資本回收期較長，所以是從長期經營中獲得利潤的一類項目。此類基礎設施的建設主要包括公交、污水處理、垃圾處理等。下面以PPP模式下的張家界市楊家溪污水處理廠項目為例對該類基礎設施融資方案的設計進行詳細闡述。

像該類基礎設施的建設前期資金投入較多，運行成本較高，同時利潤的獲得是一個十分緩慢的過程。根據該項目的特點，必須有政府對該項目進行扶持和引導，同時政府采取購入股權的的方式對項目注入資金，同時采取適當的稅收、資金借貸等方面的優惠政策對項目公司加以扶持。該項目適合資本證券化的融資方式，該融資方式在投資期限較長，投資規模較大的領域有些突出的優勢。

（四）經營性基礎設施

經營性基礎設施是基于應收應付的經營活動的，有著固定的收費模式和盈利模式的，有著自身營運特點和獲利模式的基礎設施。該類型的基礎設施有著更為穩定的獲利模式，不需要政府的大力干預，政府的作用一般只在于發起項目并為項目提供一定的優惠條件即可。投資的主體為民營企業和外資企業等。經營性基礎設施主要包括電力、自來水、通信等。下面以PPP模式下酒泉市城區熱電聯產集中供熱項目的融資方案設計為例對經營性基礎設施的融資方案的設計進行詳細的闡述。

經營性基礎設施項目規模較大，資金投入較多多，經營性特點更加明確。需要更為專業化的資金來源的架構，和包括償債能力分析、資金來源風險、企業運營成本以及獲利期等更方面的資金控制。同時因為該項目以基礎設施建設為基調，所以收益的穩定性在一定程度上可以得到保證。由此，由政府與私有資本共同出資的融資平臺搭建完成。政府主要采取的是政策性的出資，即以相應的優惠政策進行投資。企業主要以貨幣資金等形式進行出資。基于上述特點，城區熱電聯產集中供熱項目的建設應采取的融資方式為權益性融資方式。該類融資方式可以保證項目公司擁有合理的營運結構，從而保證參與融資的各方在較長時期內都有較為穩定的收益和較高的資金回報率。

四、PPP項目融資方案設計實施中的注意事項

PPP模式下項目的融資方案的成功實施受到很多因素的影響，把握好影響融資方案的關鍵因素有利于使得融資方案發揮出更大的效用。

（一）優化融資實施體系

要想使PPP模式下的城市基礎設施項目的融資方案最大限度的發揮其經濟效益，高效的實施過程是不可缺少的。優化融資實施體系的關鍵在于針對融資方案的實施建立嚴密的內部監管、審核體系。建立內部審核機制的目的在于監管融資的實施過程，從而起到優化融資實施體系的作用。內部審核機制的職能首先是要嚴格審查融資方案的可行性，確保融資方案可以為企業帶來未來現金流量的增加。其次是要嚴格執行企業融資方案所制定的融資計劃，確保企業融資來源和資金流向是嚴格依照融資計劃進行的。最后是要做到對參與融資計劃的制定與實施的人員的監管，確保參與人員的職能分離。

（二）簡化融資操作流程

繁冗的PPP項目融資方案的操作流程不僅會拖慢融資方案所擬定的融資計劃的進度，而且還會使企業錯失很多的機會，給企業帶來難以彌補的經濟損失。隨著PPP概念的大范圍的推廣，PPP模式已涉及到包括城市綠化、道路建設、居民福利機構的建設及公共生活設施建設等在內的城市基礎設施建設的各個方面。所以企業應該最大限度地簡化融資的操作流程，刪減掉不必要的流程和手續，使得參與融資計劃實施的工作人員的工作效率取得極大的提高。

（三）建立多元化融資渠道

拓寬融資渠道有利于企業更快更多的籌集到建設PPP項目所需要的資金。同時建立多元化的融資渠道也是為企業的資金籌集上了一份“保險”。如果采取了單一的融資渠道，那么一旦該融資渠道出現問題，必然會使企業的資金鏈出現斷裂，進而影響PPP項目的開展，政府和參與融資的私人資本都會因此蒙受巨大的損失。

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