農村集體經營性建設用地使用權流轉中農民權益的法律保護

劉永婷

【摘 要】 隨著國家城鎮化的推進，對農村集體建設用地的使用權流轉逐漸由管制向規制發展，基本確定了統一城鄉建設用地市場的政策目標。由于現行上位法有待完善，農村集體建設用地使用權流轉，特別是經營性建設用地使用權的流轉多為試點展開，如何構建既保障農民合法權益，也能高效盤活資源的規則體系是目前亟待解決的問題。本文試對現狀下對農民權益保護存在的問題進行分析，以期提出合理的建議。

【關鍵詞】 農村集體建設用地 農村集體建設用地使用權 農民權益

一、相關概念及問題的提出

我國的土地實行所有權公有制制度，按照所有權不同可以分成以下兩類：第一類是國有土地，第二類為集體所有土地。集體所有土地根據用途區分為：農用地、建設用地和未利用地。集體建設用地指的集體所有用于建造建筑物、構筑物的土地，按照功能不同，分成集體經營性建設用地、農民宅基地、農村公共基礎設施用地等。在規模上，村民宅基地與經營性集體建設用地是集體建設用地的兩大主要類型。

根據我國2004年修訂的《土地管理法》第四十三條可知，集體土地利用含兩大類：一是征收為國有土地利用;二是繼續按照集體土地利用。其中，集體土地征收是指國家為公共利益的需要，通過法定程序，將原本屬于農民集體所有的土地征收為國有，我國《憲法》《物權法》《土地管理法》等法律法規中已對此提供了法律基礎，不在此文中進行探討。

對于繼續按照集體所有權使用的，就宅基地而言，其本質為村集體成員居住自用，具有較強的人身屬性，農民往往具有較強的自主權;公共事業性用地用途包括建設文化場所、學校、體育、衛生設施、農機站、獸醫站等與農業生產有關設施等;集體經營性建設用地指的是具有生產經營性質的相應集體建設用地。土地作為生產要素之一，兼具資產屬性和商品屬性，尤其對于集體經營性建設用地而言，往往與產業建設等規模性經濟行為相關，其資產屬性更為突出。但由于受到多種因素的限制，集體經營性建設用地流轉尚缺乏充足的法律保障，法律法規可操作性不足，利益分配關系尚不明晰，導致在相應建設用地流轉過程中，農民權益無法得到充分的保障。

二、農村集體經營性建設用地流轉形式及問題分析

集體經營性建設用地目前最常見的利用方式包括：入市流轉、利用集體土地建設租賃住房、建產業項目（可以由村集體經濟組織自行開發運營、成立鎮級聯營公司統籌利用，或由村集體經濟組織利用土地入股與社會資本成立聯營公司共同開發運營等）。

2008年十七屆三中全會提出，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，2015年，黨的十八屆三中全會提出了“建立城鄉統一建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地同國有土地同等入市、同權同價”，農村集體經營性建設用地入市有了充足的政治背書。同年2月，國務院在全國范圍選定了15個縣（市、區）開展試點先行，次年9月，試點范圍擴大到33個縣（市、區）。隨著試點工作的推進，在大方向上明確了相應流轉形式， 但是也逐漸凸顯了實踐中存在的問題，并隨著入市的開展逐漸復雜化。

（一）集體經營性建設用地流轉的范圍界定模糊

“集體經營性建設用地”在法律上除《土地管理法》第43條“興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地”有所提及，并無統一的界定。《試點意見》將集體經營性建設用地界定為“存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地”。“存量”強調的是此次改革解決的是歷史遺留，對于新增經營性建設用地不在上市流轉的試點范圍。集體經營性建設用地使用權的流轉雖然自始存在，但是在租賃、抵押、貸款等權利屬性上始終存在障礙，而此類權利的實現正是其流轉所帶來的重要價值之一。倘若企業因使用集體建設用地而發生爭議時，試點流轉管理辦法也很難成為司法裁決的援引依據，而只能以上位法律為依據，通過流轉取得使用權的一方容易陷入被動。

（二）產權主體不明晰

依據我國《憲法》《民法通則》《土地管理法》以及《物權法》等法律規定，農村土地所有權的主體為農民集體，分別由鄉（鎮）農村集體經濟組織、村集體經濟組織或村民委員會、村內各該農村集體經濟組織或村民小組代表行使。 這就意味著權利行使的代表，并非所有權人本身，容易導致權利行使機制不順暢。在集體經營性建設用地入市試點地區，相應行使主體及其代表形式多樣，除傳統的集體經濟組織、村民委員會外，相關資產管理公司、農業合作社、股份經濟合作社等逐步成為入市交易主體，甚至由集體經濟組織內部成員拓展到地方政府、城鄉居民以及企業法人等。

在這種情況下，既加大了入市問題決策難度，也提高了相應協商成本;而且由于集體內部的意見分歧等問題存在，也可能會損害公平市場交易，甚至妨礙入市后的合同履行;另外多種類型的土地所有權人代表、代理的是否具有合法性仍然存疑。

（三）農民權益保護尚未形成良好機制

雖然在農村基層治理中建立了例如“四評議兩公開”等多種議事機制以確保村民的知情權、參與權，但是在實踐中，多為村級組織代表村民行使權利，村民本身缺乏表達機會，村民的意愿往往被少數村干部及相關政府部門的意愿所取代。土地的流轉事關農村規劃發展的根本，在流轉中缺乏知情權和監督機制，農民土地流轉的收益權將得不到有效的保障。而對集體與村民之間的收益分配方面，與地域、發展水平等關系密切，比如在距離城市較近的近郊或城中村地區，農民對流轉的意識比較強，權益受損程度較小，且建設用地使用權的產生的收益較高。而在距離城市較遠農村地區，尤其是一些偏遠農村，山區，農民權益受到損害的程度比較嚴重。

因現階段農村集體經營性建設用地使用權入市仍處在試點探索階段，未納入試點的地區不能依此進行流轉，由于缺乏相關的法律規范，自發流轉的現象仍然比較嚴重。相比于“入市”，“隱形”入市行為對農民權益的侵害程度往往更為嚴重。且由于無法經合法程序予以相應確權，交易得不到法律保障，也會造成集體建設用地使用權的無序流轉，給土地管理造成了極大難題。

三、流轉制度的完善

（一）上位法依據的完善

當前，我國正在進行新一輪《土地管理法》修訂，本著 “逐步建立城鄉統一的建設用地市場”的目標，“集體建設用地使用權”的法律賦權將會逐步納入修訂考量當中。在2018年12月23日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議。審議的《土地管理法修正案（草案）》，刪去了從事非農業建設必須使用國有土地或者征為國有的原有規定（原第 43 條），如此一來，將為集體經營性建設用地入市提供法律基礎。

（二）規范入市程序

當前，國家也在大力推進農村集體經營性建設用地確權登記頒證工作，在此基礎上，制定好相應集體經營性建設用地入市等流轉行為的決策規范、交易方式、工作程序、耕地保護、收益分配、風險評估等具體操作性規范，加強監管，充分執行信息披露制度，保障農民集體、企業法人、監管部門等相關主體的知情權，逐步建立起普遍適用的城鄉統一的建設用地市場。

（三）理順收益分配關系

對于流轉收益分配問題，有觀點認為應當歸農村集體，也有觀點認為應該歸屬國家。結合我國當前社會保障體系尚未完善的國情，尤其是對農民的社會保障體系存在較大空白，土地權益對于農民來說，仍是生存之根本，故在土地使用權流轉收益的分配上應當堅持以農民利益為前提。但是為了保障公共管理和公共服務的可持續性，也應該平衡好國家、集體的利益，只有這樣，才能夠順利推動集體建設經營性建設用地入市，且有利于維護社會穩定。

四、結語

在新一輪土地制度改革“縮小土地征收范圍”的基本思路之下，允許集體建設用地，特別是集體經營性建設用地進入市場，實行與國有建設用地“同等入市、同權同價”，有利于充分發揮市場在土地資源配置中的調節性作用，激發土地利用的更大價值。在總結試點的經驗教訓基礎之上，下一步的規則制定當中，更要最大程度實現農民土地權益，從本質上促進同地同權的城鄉一體土地交易制度的形成，助力我國鄉村振興戰略早日實現。

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