“標準科學”的高校預算編制體系的建立及方法

邱瑞玲 李瑾珩 陳暉麗

【摘 要】 黨的十九大報告提出，要建立“標準科學”的預算編制體系。本文針對我國高校預算編制中存在的“重財務、輕業(yè)務”、預算內(nèi)容體系不科學、預算編制方法相對落后的現(xiàn)狀，提出要綜合運用現(xiàn)代科學的預算管理工具和方法，從加強業(yè)務部門對預算編制工作的參與度、科學設置預算內(nèi)容體系、靈活運用各種預算編制方法、建立滾動預算項目庫、加強預算編制環(huán)節(jié)的績效目標管理等方面，建立一個科學化、精細化的預算編制體系。

【關鍵詞】 高校預算管理 預算編制 標準科學 預算體系優(yōu)化

一、引言

黨的十九大報告提出，要“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度”，其中“標準科學、約束有力”首次被明確為預算管理制度改革的目標，報告特別指出要“推進預算科學精準編制，增強預算執(zhí)行剛性約束，提高財政資源配置效率”。其中，預算編制是否“科學精準”，直接影響到后期預算執(zhí)行能否“約束有力”，影響到預算執(zhí)行的效率和效果。可見，“科學精準”地編制預算是現(xiàn)代預算制度基礎中的基礎。

在高校這種非營利性組織中，預算實際上是一種資金收支計劃，收支計劃通過學校決策機構評審后作為學校資金安排的引導和控制數(shù)[1]，是年度組織收入、控制支出的依據(jù)。一個“標準科學”的預算方案，不僅是高校內(nèi)部資源合理配置的基礎，也是高校后續(xù)加強預算執(zhí)行管理，強化預算約束，提高管理水平的重要前提。然而，我國高校現(xiàn)行的預算編制工作中存在的“重財務、輕業(yè)務”、預算內(nèi)容體系不科學、預算編制方法相對落后的現(xiàn)狀，與十九大報告的“標準科學”的要求尚有一定的距離。本文將以某部屬高校的預算編制體系為例，討論我國高校預算編制工作中存在的問題以及改進的對策。

二、我國高校預算編制的現(xiàn)狀

高校預算是財政部門預算的組成部分，高校的預算編制不僅要考慮內(nèi)部資源分配的需求，還須滿足各類財政資金的管理要求。現(xiàn)階段我國大部分高校的預算管理仍是依附于財政預算管理要求的管理模式，缺乏內(nèi)部自主性和戰(zhàn)略驅(qū)動性[2]。高校預算編制的內(nèi)容體系、結構、編制方法等，都是以外部財政管理的要求為依據(jù)，未能充分體現(xiàn)出高校內(nèi)部管理的需求。

（一）高校預算編制的內(nèi)容

高校的預算由預算收入和預算支出組成。如某部屬高校的預算內(nèi)容構成如下：

第一，預算收入。

預算收入包括財政補助收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入和其他收入。這個分類方法基本上就是按照高校的財政預算收入類別進行區(qū)分。

第二，預算支出。

支出預算分為三類，分別是維持性經(jīng)費、經(jīng)常性項目經(jīng)費、一次性專項經(jīng)費。

維持性經(jīng)費指為保障日常運行所需的各項經(jīng)費，包括學校常規(guī)性人員經(jīng)費（教職員的工薪和福利、離退休經(jīng)費、學生的助學金等），以及學校、學校各職能部門、各院系研究所的日常公用運行經(jīng)費。

經(jīng)常性項目經(jīng)費，指的是為完成特定的工作事項而設立的項目經(jīng)費，且該類項目屬于延續(xù)性項目，每年度或連續(xù)幾年都會發(fā)生的項目。

一次性專項經(jīng)費指為完成特定工作任務而設立的的專項經(jīng)費。一次性專項經(jīng)費須按照項目申報的流程進行必要性、可行性的評審和立項，項目經(jīng)費按照專項管理，專款專用;項目經(jīng)費在年度內(nèi)使用完畢，余額不滾存下一年度使用。

（二）高校預算編制的方法

預算編制方法指學校在編制年度預算方案時所采用的方法。大多數(shù)高校采用增量預算法和零基預算法（項目預算法）相結合的預算編制方法。

收入預算：按照當年可獲取的各類財政撥款的額度進行編制，只有少部分財政撥款以外的收入，例如捐贈收入、利息收入、其他收入等，參照上一年度實際收入的金額進行測算，接近于增量預算法（基數(shù)+增長）。

維持性經(jīng)費：以增量預算法為基礎，由財務處根據(jù)基礎數(shù)據(jù)（例如職工編制數(shù)、學生人數(shù)等）乘以定額標準測算，無須院系和部門申報。

經(jīng)常性項目：采用項目預算法和增量預算法相結合，每三年評審一次，評審當年按照項目預算法的要求重新對項目的必要性和可行性進行評審，核定預算額度，非評審的年度以上一年度的預算基數(shù)加上一定的增長比率為基礎，結合上一年度的預算執(zhí)行情況、績效評價結果、本年度是否有新增工作事項或額外的經(jīng)費需求等因素，核定當年的預算額度。

一次性專項項目：主要采用零基預算法編制，即由財務處組織各部門及相關專家組成一次性專項評審小組對項目的必要性和可行性進行評審，并提出項目經(jīng)費額度建議，納入學校預算方案按照程序?qū)徟?/p>

三、高校預算編制體系存在的問題

（一）預算編制“重財務、輕業(yè)務”

高校的預算編制由財務部門主導，財務部門負責評審項目、編制預算，教務、科研、總務等執(zhí)行部門只是配合提出經(jīng)費需求和參與評審，被動接受預算方案。這種方式容易造成兩方面的弊端：一是財務部門僅從財務角度關注收支平衡，而對預算項目的具體內(nèi)容特別是業(yè)務內(nèi)容理解粗淺，容易使預算方案脫離實際需求，甚至與學校的發(fā)展方向背道而馳;二是真正使用和執(zhí)行經(jīng)費的業(yè)務部門，由于預算編制參與程度不高，編制預算只是為了“要經(jīng)費”，導致后續(xù)預算執(zhí)行管理的參與度較低，未能調(diào)動起預算執(zhí)行部門的主動性和積極性，進而導致后續(xù)預算執(zhí)行的諸多問題。

（二）預算內(nèi)容體系不科學

由于高校屬于財政撥款單位，大多數(shù)高校收入預算按照財政預算收入的類別進行分類，完全按照當年可獲取的各類財政撥款額度進行預算編制，更像是一種收入來源“填報”而非“預算”;而支出預算則簡單地按照項目評審的頻率進行分類，沒有體現(xiàn)出高校支出預算“資源分配”的功能。預算內(nèi)容體系設置的不科學，一是無法根據(jù)實際需求，靈活使用各種預算編制方法，所編制出來的預算方案可能不準確、不科學;二是無法發(fā)揮預算作為“內(nèi)部管理”工具的作用，收入預算無法作為激勵各單位去爭取收入的“目標”，支出預算也未能發(fā)揮“資源戰(zhàn)略性配置”的功能;三是影響了預算方案的后續(xù)執(zhí)行，由于缺乏科學的預算方案作為基礎，后續(xù)的預算執(zhí)行、分析、評價缺乏依據(jù)，更談不上全過程的預算管理。

（三）預算編制方法粗放

高校的預算基本上是基于增量預算法的基礎編制。增量預算法的優(yōu)點是便于操作，容易理解，由于是延續(xù)以前年度的分配格局，在預算分配環(huán)節(jié)遇到的阻力較小。然而，增量預算法也有明顯的弊端：第一，這種分配方式?jīng)]有考慮各單位的實際需求，可能會造成新增的項目急需資金卻沒有得到應有的資金投入，延續(xù)的項目（或單位）因為預算基數(shù)大卻得到更多的資金投入，從而導致資源的配置沒有流向最需要的部門;第二，若“基數(shù)”存在不合理之處，會將這種不合理一直延續(xù)下去，甚至造成以后年度預算方案的更大偏差;第三，增量預算法僅考慮了上一年度資金的使用情況，沒有考慮資金的投入-產(chǎn)出效益，可能會導致“大手大腳”花錢的單位反而可以得到更多的經(jīng)費預算，主動節(jié)約的單位卻由于執(zhí)行率不高而被縮減預算，不利于各單位主動樹立節(jié)約意識，造成資源的浪費。

四、建立科學的高校預算編制體系的對策

為貫徹落實十九大報告對于“標準科學”的預算編制要求，財政部連續(xù)出臺的《管理會計應用指引—預算管理》、《管理會計應用指引—行政事業(yè)單位》等文件，也提出了一些預算管理的工具和方法，指導各單位在預算編制領域應用這些工具和方法，提升預算編制的科學性和準確性。因此，本文認為，要建立科學的高校預算編制體系，應當有意識地引入科學的預算編制工具和方法，提高預算編制水平。

（一）加強業(yè)務部門的預算參與度

在高校原來的預算管理組織體系里，財務部門負責評審項目、編制預算，并且監(jiān)督和控制預算執(zhí)行，實際上財務部門承擔了預算管理的大部分主體責任;而對于真正使用和執(zhí)行經(jīng)費的職能部門和院系，由于預算管理觀念不強，編制預算只是為了“要經(jīng)費”，后續(xù)預算執(zhí)行管理的參與度較低，未能調(diào)動起預算執(zhí)行部門的主動性和積極性。要改變這種現(xiàn)狀，必須加強業(yè)務部門在預算編制環(huán)節(jié)的介入。將預算管理的主體責任下放到業(yè)務部門，在預算編制環(huán)節(jié)，原來由財務部門負責的項目評審職能轉(zhuǎn)由業(yè)務部門承擔，并且確定業(yè)務部門及院系要承擔后續(xù)預算執(zhí)行的主體責任。

這一轉(zhuǎn)變有兩方面的好處：一是有利于提升業(yè)務部門預算執(zhí)行的自覺性和主動性。Brownell（1983）的研究表明：預算參與程度與業(yè)績之間存在正向相關關系[3]。由實際執(zhí)行預算的業(yè)務部門參與預算編制和預算執(zhí)行管理，有利于調(diào)動各部門和員工的自覺性和積極性，從而自發(fā)地完成預算;二是有利于增加預算的科學性。財務部門容易僅從財務角度關注收支平衡，而對預算項目的具體內(nèi)容特別是業(yè)務內(nèi)容理解粗淺，由業(yè)務部門參與預算項目的評審和編制，才能使預算方案切合實際需求，實現(xiàn)預算編制方案符合學校發(fā)展戰(zhàn)略，有利于提高預算編制的科學性和可行性。

（二）科學設置預算內(nèi)容體系

高校要實現(xiàn)真正的預算管理，發(fā)揮預算“資源分配”的功能，必須改變以往簡單地以財政來源劃分預算收支的預算編制方法。高校的預算方案可根據(jù)預算收支的性質(zhì)進行區(qū)分，例如參照彈性預算法的編制原理，將高校收支預算劃分為“固定預算”和“變動預算”。

收入預算劃分為常規(guī)性收入和拓展性收入。常規(guī)性收入指高校較為穩(wěn)定的“剛性”收入，例如生均撥款、學費收入等，這部分收入與財政撥款標準和學生規(guī)模相關，并非是高校想增加就可隨意增加的，因此不是高校應努力的方向;拓展性收入指高校可積極爭取的各種“彈性”收入，包括各類財政教育專項收入、科研經(jīng)費收入、捐贈收入、校辦產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入等，高校可通過積極爭取財政專項、申報科研項目、吸引社會捐贈等方式增加拓展性收入，以豐富學校的辦學經(jīng)費。收入性質(zhì)的劃分為高校要去爭取什么樣的收入指明了方向，并可以通過分析各類拓展性收入增加的影響因素，有的放矢，實現(xiàn)收入的增長。

支出預算劃分為基本運行保障支出和重點發(fā)展項目支出。基本運行保障支出主要是用于維持學校日常運行所需的基本經(jīng)費，預算管理的重點是嚴格控制，鼓勵節(jié)約;重點發(fā)展項目支出是根據(jù)學校的發(fā)展規(guī)劃，為學校當年重點工作所安排的專項工作經(jīng)費，預算管理主要是要保證重點，講求績效。支出預算的調(diào)整使高校總體預算結構更加清晰，支出重點更加明確，為后續(xù)預算支出的執(zhí)行控制提供依據(jù)。同時也起到資源的戰(zhàn)略性配置的作用：在財力充足的情況下，引導財務資源向重點發(fā)展項目傾斜，集中力量支持學校戰(zhàn)略發(fā)展;在財力不足的情況下，維持基本運作，保持平穩(wěn)。

（三）靈活運用各類預算編制方法

《管理會計應用指引——行政事業(yè)單位》提出，“行政事業(yè)單位應當按照財政管理要求編制中期財務規(guī)劃和年度預算，并且應整合應用預算管理工具和方法，提升管理水平。”[4]高校應在上述對收支預算進行了科學分類的基礎上，靈活運用各類預算編制方法進行編制。

對于常規(guī)性收入和基本運行保障支出這類比較穩(wěn)定的預算，應采用固定預算法、增量預算法等方法編制，具體采用“定額標準*人數(shù)”以及“基數(shù)+增長”的方法進行測算。

拓展性收入，是高校辦學經(jīng)費收入的主要增長點，高校應綜合考慮學校的戰(zhàn)略發(fā)展目標、中長期資金規(guī)劃，深入分析各類收入的增長影響因素，采用比較分析法、趨勢分析法、因素分析法等方法設定年度拓展性收入的目標。

重點發(fā)展項目支出，是為年度重點工作安排的專項經(jīng)費，應采用項目預算法編制，綜合考慮項目實施的重要性、必要性、可行性進行項目評審，同時應考慮項目的產(chǎn)出績效目標。

各類預算項目類型和編制方法如下表：

（四）建立三年滾動預算項目庫

在國家財政改革加強中期規(guī)劃的背景下，財政部要求各預算部門加強預算項目庫建設，建立充足的項目儲備，以使預算編制具有前瞻性和計劃性，有利于財政部門計劃和安排資金。在這種背景下，高校應順應財政預算制度改革的要求，在校內(nèi)預算管理中建立三年滾動項目庫。重點發(fā)展項目采用三年滾動預算模式。各預算單位根據(jù)學校發(fā)展中期規(guī)劃，結合本單位工作計劃編制三年項目預算規(guī)劃，并按照項目實施計劃編制分年度資金使用計劃。三年滾動預算模式要求校內(nèi)各預算部門做好項目儲備，提前規(guī)劃未來三年要實施的項目，建立中期規(guī)劃理念，提高預算工作的前瞻性和延續(xù)性。

（五）強化預算編制環(huán)節(jié)的績效目標管理

黨中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》提出，要建成“全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”。具體到高校預算編制工作中，就是要加強預算申報時的績效目標的設定。高校應當將學校的戰(zhàn)略發(fā)展目標以一定的方式分解為具體的績效指標，并且通過預算編制將績效目標與預算目標結合起來。在申報預算項目時應同時設定預算投入的預期績效目標，并且將績效目標作為項目評審的重要評審內(nèi)容。預算編制時設定的預期績效目標將作為中期績效運行監(jiān)控和期后績效評價的重要依據(jù)，因此也是預算績效管理工作的前提和基礎。

五、結語

預算編制環(huán)節(jié)是預算管理整個鏈條的基礎，科學、精準的預算方案，不僅是高校對內(nèi)部資源進行合理有效分配的保障，也是后續(xù)預算執(zhí)行、預算控制、績效評價的基礎和前提。針對我國高校現(xiàn)行的預算編制“重財務、輕業(yè)務”、預算體系不科學、預算編制方法相對落后的現(xiàn)狀，我們必須在預算編制環(huán)節(jié)有意識地引導業(yè)務部門加強預算參與度、設置科學合理的預算體系、根據(jù)預算內(nèi)容靈活運用各種先進的預算編制方法、建立三年滾動項目庫、在預算編制的同時設定預期績效目標等方式，提高預算編制的科學化、精細化程度。

【參考文獻】

[1] 喬春華.高校預算管理研究[M].蘇州大學出版社， 2013.

[2] 李現(xiàn)宗，畢治軍，顏敏.高校預算管理轉(zhuǎn)型研究[J].會計研究，2012，（12）：68-73.

[3] Brownell， P. The motivational impact of management-by-exception in a budgetary context [J]. Journal of Accounting Research， 1983， 21（2）：456-472.

[4] 《管理會計應用指引第803號——行政事業(yè)單位》，財政部，2018.