2008—2018年歐洲國家和地區(qū)終身學(xué)習(xí)資格框架的運(yùn)行態(tài)勢與發(fā)展趨勢

梁珺淇 石偉平

摘要：以區(qū)域資格框架建設(shè)最先進(jìn)的歐洲為例，著重分析了2008—2018年十年間歐洲國家和地區(qū)資格框架運(yùn)行態(tài)勢、最新進(jìn)展和呈現(xiàn)的共同特征，以及目前的運(yùn)行難點(diǎn)。針對(duì)運(yùn)行難點(diǎn)，分析并歸納歐洲國家資格框架的發(fā)展趨勢。歐洲資格框架建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國開展資格框架的相關(guān)研究具有重要借鑒意義。

關(guān)鍵詞：歐洲;終身教育;國家資格框架

中圖分類號(hào)：G719? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1672-5727（2019）08-0076-05

近年來，全球的資格框架建設(shè)得到了動(dòng)態(tài)發(fā)展。目前，全世界有150多個(gè)國家正在制定國家資格框架。歐洲資格框架作為最先進(jìn)的區(qū)域框架，實(shí)現(xiàn)了不同的國家共享區(qū)域框架。在歐洲一體化的宏觀背景下，一方面，受科技、經(jīng)濟(jì)和人口老齡化的影響，終身學(xué)習(xí)成為必然趨勢，另一方面，各國教育培訓(xùn)系統(tǒng)的多樣化，迫使歐洲形成終身學(xué)習(xí)資格框架（European Qualification Framework for Lifelong Learning，以下簡稱EQF），來促進(jìn)各國資格證書的轉(zhuǎn)換，推動(dòng)歐洲各國之間展開交流與合作。

2002年，歐洲委員會(huì)召開加強(qiáng)歐盟職業(yè)教育與培訓(xùn)合作的會(huì)議，提出《哥本哈根宣言》。《宣言》強(qiáng)調(diào)要開發(fā)具有歐洲特色的職業(yè)教育體系，提高職業(yè)資格的透明度，開展能力認(rèn)證與資格認(rèn)證，加強(qiáng)質(zhì)量保障體系的建設(shè)，將歐洲職業(yè)教育體系建設(shè)成世界職業(yè)教育質(zhì)量參照的標(biāo)準(zhǔn)[1]。2005年，歐盟的資格框架工作組提出一個(gè)以學(xué)習(xí)成果為基礎(chǔ)的，包含8級(jí)框架的工作方案，并在其成員國范圍內(nèi)征求意見。2008年4月，歐盟會(huì)議和歐盟理事會(huì)共同通過《關(guān)于建立歐洲終身學(xué)習(xí)資格框架的建議》。到2018年，歐洲終身學(xué)習(xí)資格框架已經(jīng)在歐洲大陸運(yùn)行十年。十年間，資格框架的不斷發(fā)展，改變了各國教育體系和培訓(xùn)的組織形式，在歐洲大陸乃至全世界影響廣泛。

一、歐洲各國資格框架建設(shè)的運(yùn)行態(tài)勢與最新進(jìn)展

（一）歐洲各國資格框架的運(yùn)行態(tài)勢

歐洲終身學(xué)習(xí)資格框架的目標(biāo)是提供質(zhì)量保證、確保信息交流的透明性，提高勞動(dòng)者與學(xué)習(xí)者的就業(yè)能力和融入社會(huì)的能力。在此基礎(chǔ)上，歐洲終身學(xué)習(xí)資格框架的角色定位是，成為普通教育、高等教育、職業(yè)教育與培訓(xùn)等領(lǐng)域的不同資格體系和層級(jí)之間的轉(zhuǎn)換工具。原則上每個(gè)資格層次對(duì)應(yīng)多個(gè)教育通道或職業(yè)通道，以提高成員國公民所持有的資格證書的透明度、可比性與流動(dòng)性。終身學(xué)習(xí)資格框架是以學(xué)習(xí)成果為基礎(chǔ)，主要涵蓋三個(gè)維度，分別是知識(shí)、技能與能力。根據(jù)BLOOM分類法，又將知識(shí)領(lǐng)域細(xì)分為知識(shí)維度和認(rèn)知過程維度。技能領(lǐng)域是對(duì)觀察到的或可感知的學(xué)習(xí)結(jié)果進(jìn)行單獨(dú)分類，能力領(lǐng)域是根據(jù)Dreyfus的技能獲取模型進(jìn)行維度劃分的。（見表1）

歐洲各國國家資格框架（National Qualification Framework，以下簡稱NQF）是指參照國根據(jù)歐盟統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)學(xué)習(xí)水平與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資格分級(jí)，旨在對(duì)國家資格等級(jí)系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，來提高勞動(dòng)力市場、公民相關(guān)資格的質(zhì)量與透明度。國家資格框架也是以學(xué)習(xí)結(jié)果為基準(zhǔn)，由各國自行決定本國資格認(rèn)證體系的等級(jí)，并自行對(duì)各等級(jí)予以描述與界定，進(jìn)一步認(rèn)可非正式學(xué)習(xí)與非正規(guī)學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)成果。

（二）歐洲各國資格框架建設(shè)的最新進(jìn)展

截止到2017年，歐洲已經(jīng)有39個(gè)國家完成了國家資格框架（NQF）的構(gòu)建。總體進(jìn)展情況可以用如下數(shù)據(jù)進(jìn)行展示：第一，35個(gè)國家建立的是完全資格框架（comprehensive frameworks），包含所有的資格類型及其不同的對(duì)應(yīng)水平。4個(gè)國家仍在努力設(shè)計(jì)，準(zhǔn)備運(yùn)行其國家資格框架。第二，資格框架的構(gòu)建包括四個(gè)階段，分別是設(shè)計(jì)階段、正式采用階段、早期實(shí)施階段與成熟發(fā)展階段。目前，越來越多的國家實(shí)現(xiàn)了資格框架的第一階段，包括克羅地亞、塞浦路斯、前南斯拉夫的馬其頓共和國、希臘、匈牙利、冰島、科索沃、黑山、波蘭和土耳其等十國，目前正在向資格框架構(gòu)建的第二階段——正式采用階段邁進(jìn)，并致力于采用相關(guān)措施，逐步實(shí)現(xiàn)國家層面的差異。第三，目前有35個(gè)國家正在努力制定全面的國家資格框架，即涵蓋所有類型和級(jí)別的正規(guī)教育與培訓(xùn)資格，奧地利、荷蘭、波蘭、斯洛文尼亞和瑞典等國家正致力于將其國家資格框架向正規(guī)教育和培訓(xùn)之外的資格開放。另外，已有21個(gè)國家已經(jīng)達(dá)到了較為成熟的階段，包括奧地利、比利時(shí)、丹麥、芬蘭、德國、法國、愛爾蘭、盧森堡、荷蘭、挪威、葡萄牙、瑞典等，已經(jīng)將NQF付諸實(shí)踐，但開始面臨新一輪的挑戰(zhàn)，如如何加強(qiáng)相關(guān)利益主體的參與以及提高成果的可見性。第四，已經(jīng)有35個(gè)國家正式將EQF與NQF連接起來，其中包括奧地利、比利時(shí)、克羅地亞、捷克共和國、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國、希臘、匈牙利、冰島、愛爾蘭、意大利、荷蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、瑞典、英國、土耳其等。剩余國家在2018年將繼續(xù)跟進(jìn)加強(qiáng)EQF與NQF的連接，EQF整體運(yùn)行的第一階段在2018年也將全部完成[3]。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，EQF作為歐洲各國資格框架的母框架，成為各國建立國家資格框架的主要抓手，幾乎所有國家都致力于將本國資格框架中的各類資格標(biāo)準(zhǔn)，與歐洲框架標(biāo)準(zhǔn)建立一種透明且可信度高的對(duì)接關(guān)系。到2017年底，大多數(shù)歐洲國家已經(jīng)完成了國家資格框架（NQF）的初步構(gòu)建，其中，盧森堡、奧地利、波蘭、斯洛文尼亞、意大利和芬蘭在內(nèi)的國家已經(jīng)通過了國家資格框架，目前只有西班牙尚未確定采用國家資格框架（NQF）。阿爾巴尼亞、波斯尼亞、黑塞哥維那和塞爾維亞在2015年秋加入了EQF進(jìn)程，并通過了各國的國家資格框架（NQF），國家資格水平與歐洲資格框架形成了對(duì)接關(guān)系，越來越多的國家和地區(qū)加入到EQF進(jìn)程中，體現(xiàn)出EQF在歐洲大陸的認(rèn)同感與日俱增。資格框架已經(jīng)成為國家教育和培訓(xùn)系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分，在歐洲大陸發(fā)揮重要作用。

二、歐洲各國資格框架的共同特征

在終身教育思潮的引導(dǎo)下，國家資格框架的理念以及技術(shù)構(gòu)想已經(jīng)在歐洲大陸逐步落地。總體而言，歐洲各國的資格框架主要呈現(xiàn)三大基本特征。

（一）資格框架的透明度逐漸提高

歐洲國家資格框架的屬性為松散型框架，這種“松散”是以描述為主，而不是提出規(guī)定。所謂松散型，體現(xiàn)在設(shè)計(jì)之初考慮到資格框架要承載各種不同類型、不同形態(tài)、不同的教育和培訓(xùn)系統(tǒng)中不同的價(jià)值觀和文化傳統(tǒng)。資格框架是否緊密，取決于資格納入到體系時(shí)，所滿足的條件是否嚴(yán)格。松散型資格框架中的標(biāo)準(zhǔn)水平描述體現(xiàn)全納性的特點(diǎn)，也就是既可以應(yīng)用在各子系統(tǒng)，也可以跨系統(tǒng)應(yīng)用，并允許各個(gè)子系統(tǒng)具有各自的獨(dú)特性。

截止2017年底，歐洲大陸35個(gè)國家致力于建設(shè)國家資格框架，且選擇建立完全資格框架，即涵蓋職業(yè)教育、高等教育與普通教育在內(nèi)的所有類型與資格水平。少部分國家選擇開發(fā)的是僅包含一部分資格的局部框架，或選擇職業(yè)教育與高等教育分開的框架，但總體趨勢是向開發(fā)完全資格框架發(fā)展的。德國在2015年以前，對(duì)國家資格框架所持有的態(tài)度是同意建立完全的框架，但是采取分步走的方式，也就是高中畢業(yè)證書等一些資格并沒有納入到新的框架體系之中。然而，在2017年達(dá)成協(xié)議，將普通教育納入到框架之中，打破了只具有職業(yè)教育和高等教育資格的兩種形態(tài)。意大利和奧地利同樣采用的是動(dòng)態(tài)調(diào)整的方式，不斷完善國家資格框架的構(gòu)成。資格框架的跨類型、跨層級(jí)、跨區(qū)域的功能體現(xiàn)明顯，透明度也逐步提高。

（二）等級(jí)描述的基礎(chǔ)是學(xué)習(xí)成果

國家資格框架是以學(xué)習(xí)成果（learning outcomebased）為基礎(chǔ)的水平描述，反應(yīng)了歐洲資格框架在知識(shí)、技能和能力三個(gè)維度上的主要界定。但是在此基礎(chǔ)上，各國也進(jìn)一步發(fā)展國家資格框架的水平描述，將入學(xué)條件、學(xué)制等因素考慮其中，體現(xiàn)了國家的文化背景、價(jià)值觀、傳統(tǒng)觀念與發(fā)展目標(biāo)。“基于學(xué)習(xí)成果的水平描述”這一方法在歐洲被廣泛接受，但是近年來，有許多不同的觀點(diǎn)對(duì)此方法進(jìn)行解釋，認(rèn)為“學(xué)習(xí)成果”只是提供一個(gè)新的視角，對(duì)資格的序列與價(jià)值進(jìn)行重新審視。越來越多的國家采用“基于學(xué)習(xí)產(chǎn)出的教育模式”，簡稱為OBE（Outcomes-based Education），但并不認(rèn)為兩者是矛盾的關(guān)系，試圖用辯證的方法將兩者結(jié)合起來，強(qiáng)調(diào)他們之間的關(guān)系是互補(bǔ)而非排斥[4]。

歐洲各國的資格框架，主要是通過強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)成果而產(chǎn)生連接。“學(xué)習(xí)成果原則”在歐洲大陸被廣泛接受，并進(jìn)一步促進(jìn)國家資格框架水平描述的完善。2016年之前，這種方法被零散的應(yīng)用在各機(jī)構(gòu)和子系統(tǒng)之間，隨著完全框架的出現(xiàn)和2016年關(guān)于“學(xué)習(xí)成果原則”系列研究的深入，學(xué)習(xí)成果原則以更為系統(tǒng)、更為協(xié)調(diào)的方式被采用。比利時(shí)、希臘、冰島、挪威、波蘭等國，在引入資格框架后，可以識(shí)別出以前未采用“學(xué)習(xí)成果原則”的那些領(lǐng)域。也就是基于學(xué)習(xí)成果的水平維度，和由此產(chǎn)生的資格框架體系，可以識(shí)別出現(xiàn)有資格規(guī)定中的不足。愛沙尼亞通過開發(fā)一個(gè)總的框架，確定出國家資格框架第五級(jí)水平維度缺乏的內(nèi)容。2014年Cedfop研究發(fā)現(xiàn)，愛沙尼亞、立陶宛和英國把EQF的五級(jí)內(nèi)容和相關(guān)的NQF級(jí)別對(duì)應(yīng)，并以此開發(fā)新的資格內(nèi)容。

（三）利益相關(guān)者的支持是主要驅(qū)動(dòng)力

廣泛的利益相關(guān)者的支持有利于在框架建設(shè)上形成共識(shí)，增強(qiáng)對(duì)框架的歸屬感，并促進(jìn)框架的功能實(shí)現(xiàn)。在歐洲大多數(shù)國家，由于制度的多樣性和相關(guān)利益主體的多樣性，國家資格框架采用分領(lǐng)域、分行業(yè)立法，主要體現(xiàn)為利益相關(guān)者的需求成為資格框架建設(shè)的主要驅(qū)動(dòng)力，而沒有為國家資格框架設(shè)置統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。許多國家建立了國家資格框架小組和國家資格委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，來支持跨部門、跨機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施并維護(hù)其國家資格框架。2014年成立的克羅地亞國家人類潛能發(fā)展組織委員會(huì)由24名國家部委、區(qū)域機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)隊(duì)、教育機(jī)構(gòu)的代表組成，負(fù)責(zé)制定資格框架并頒發(fā)資格。利益相關(guān)者的支持，一方面推動(dòng)教育、培訓(xùn)、就業(yè)和人力資源政策的開發(fā)，另一方面監(jiān)督國家資格框架的發(fā)展情況，確保在實(shí)施和維護(hù)國家資格框架中，對(duì)所涉及到的相關(guān)事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)。

三、歐洲各國資格框架的運(yùn)行難點(diǎn)與發(fā)展趨勢

（一）運(yùn)行難點(diǎn)

歐洲資格框架的實(shí)質(zhì)形態(tài)是將不同教育系統(tǒng)和就業(yè)領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚集起來，這改變了之前利益相關(guān)者很少合作的形態(tài)。為了確保資格框架的順利運(yùn)行，需要利益相關(guān)者定期就資格、技能等問題展開討論，并逐步改善相關(guān)政策，畢竟資格框架的全面性需要來自教育、培訓(xùn)以及勞動(dòng)力市場在內(nèi)的利益相關(guān)者的廣泛參與。然而，利益相關(guān)者在實(shí)施和維護(hù)國家資格框架時(shí)，是否會(huì)充分發(fā)揮自身的作用，成為近年來主要探討的問題。Cedfop的一些評(píng)估研究指出，勞動(dòng)力市場參與者對(duì)國家資格框架的可見性和話語權(quán)有限。即在監(jiān)管較少的勞動(dòng)力市場中，雇主的話語權(quán)有限，導(dǎo)致在維護(hù)國家資格框架過程中發(fā)揮的作用不大。在對(duì)英國（威爾士）國家資格框架的評(píng)估中，便得到結(jié)論，參與或了解該框架的雇主很少。對(duì)愛爾蘭資格框架的有關(guān)研究表明，即使框架在招聘、職業(yè)生涯規(guī)劃、基于工作的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)方面具有很大的影響力，但是雇主的參與程度是很有限的，這反應(yīng)了利益相關(guān)者較低的參與意識(shí)。

（二）發(fā)展趨勢

面對(duì)歐洲資格框架推進(jìn)中遇到的最大難點(diǎn)，如何提高利益相關(guān)者的參與度成為近年來歐洲資格框架建設(shè)的研究熱點(diǎn)。2009年愛爾蘭資格框架的一項(xiàng)影響研究表明，資格框架具有相當(dāng)大的潛力，可用于招聘、發(fā)展職業(yè)路徑、規(guī)劃職業(yè)培訓(xùn)與識(shí)別可遷移的工作技能。2017年德國開展的一項(xiàng)關(guān)于國家資格框架的研究，同樣認(rèn)為可以增加資格框架的應(yīng)用領(lǐng)域，如資格框架可以用來支持人力資源開發(fā)，包含招聘和員工發(fā)展。這一點(diǎn)尤其適用于人力資源能力有限的中小型企業(yè)。但是愛爾蘭、德國的研究也只是從理論視角出發(fā)，論證了國家資格框架具有很強(qiáng)的影響性，利益相關(guān)者的利益會(huì)得到保障。但是在實(shí)踐中，這種利益的難以實(shí)現(xiàn)與無法保障，成為了阻礙歐洲各國資格框架推進(jìn)的主要力量。

相較于愛爾蘭和德國，法國、蘇格蘭等國的做法一定程度上提高了資格框架中利益相關(guān)者的參與度。法國的國家資格框架在與勞動(dòng)力市場的聯(lián)絡(luò)上做的比較科學(xué)合理，實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力市場與資格水平、職業(yè)、工作和薪酬之間的對(duì)接。英國（蘇格蘭）政策制定者開發(fā)并推廣了一系列與國家信貸、國家資格框架相關(guān)的工具，支持雇主的選擇雇員，支持雇員的職業(yè)發(fā)展[5]。

整個(gè)歐洲國家和地區(qū)的終身學(xué)習(xí)資格框架，經(jīng)歷十年已經(jīng)發(fā)展成為多用途的工具，同時(shí)也在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。歐洲國家和地區(qū)終身學(xué)習(xí)資格框架的發(fā)展趨勢，是進(jìn)一步提高利益相關(guān)者的參與度[6]。一是政府要提供穩(wěn)健的政策支持和制度支持，畢竟資格框架需要得到國家和地區(qū)的支持，才能夠在穩(wěn)定中謀求新發(fā)展。二是“直擊用戶需求”，要明確了解資格框架對(duì)不同受益人的有用程度，即體現(xiàn)最大價(jià)值。需要加強(qiáng)與利益相關(guān)者的溝通交流，力求用更大的資格框架影響力來提高“用戶”的參與意識(shí)。三是持續(xù)性的與利益相關(guān)者展開合作，實(shí)現(xiàn)教育與就業(yè)的連接，并在合作中明確各利益相關(guān)者的角色歸屬。四是歐洲層面展開更為緊密、更具有時(shí)效性的歐洲國家和地區(qū)終身學(xué)習(xí)資格框架研究合作。其中包括專家、研究人員、政策制定者和從業(yè)者等利益相關(guān)者，通過開展合作研究，更好地了解國家和地區(qū)終身學(xué)習(xí)資格框架對(duì)經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)力市場以及社會(huì)發(fā)展帶來的全球性變化，更好地推動(dòng)歐洲國家和地區(qū)終身學(xué)習(xí)資格框架的展開。

參考文獻(xiàn)

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[4]Cedefop （2018）.Overview of National Qualifications Framework Developments in Europe 2017.Luxembourg： Publications Office[EB/OL].[2019-01-05].http：//data.europa.eu.

[5]Cedefop（2018）.Qualifications Frameworks in Europe 2017 Developments.Luxembourg：Publications Office[EB/OL].[2019-01-05].https：//www.cedefop.europa.eu/en/user/register.

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（責(zé)任編輯：張宇平）