在房地產一級土地開發中向規劃要效益

李嘉

（天津天保建設發展有限公司，天津 300381）

一、城市規劃與規劃調整

城市規劃是為了實現一定時期內城市的經濟和社會發展目標，確定城市性質、規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城市空間布局和各項建設所作的綜合部署和具體安排。城市規劃是建設城市和管理城市的基本依據，在確保城市空間資源的有效配置和土地合理利用的基礎上，是實現城市經濟和社會發展目標的重要手段之一。城市規劃作為城市管理的重要抓手，對城市發展起著重要的控制、引導作用。城市總體規劃和控制性詳細規劃作為城市規劃的具體實施的法定規劃，具有法定性、權威性和嚴肅性。

在市場經濟狀態下城市規劃與之在計劃經濟條件下發生了本質性的變化，具有充分的彈性去適應市場的瞬息變化，得以抓住市場的機遇，使城市得到充足的競爭能力，實質上是一種機遇規劃，以尋求更大的發展。城市只有適應市場規律的規劃與設計，才能盤活城市有形資產，創造城市無形資產，形成城市稀缺資源，為城市提供不斷的發展動力。市場經濟條件下，城市發展具有復雜性和不可預測性，這就決定了城市規劃編制和管理的動態性。當城市發展和城市規劃產生矛盾時，根據矛盾的具體情況，可考慮對規劃進行修改或者調整。

二、基于天津某區規劃調整的實證研究

京津冀協同發展戰略、雄安新區的設立，以及天津自貿區的設立，對天津某區發展帶來巨大的挑戰和機遇，同時也提出了更高的發展要求。作為天津自貿區三大組成之一的某區，充分發揮自貿區政策優勢，優化區域規劃和用地布局，是其發展破局的關鍵。

《天津市土地整理儲備管理辦法》第十一條明確提出：“根據土地整理儲備工作的需要，市土地整理中心及其委托的單位提出修改控制性詳細規劃的意見，報規劃行政主管部門審定。”作為某區唯一取得上級主管部門授權的土地開發整理單位，在區域土地開發過程中充分發揮自己在規劃設計中的作用，研究案例如下：

（一）合理處理道路標高，減少場地平整費用

天津地處華北平原，場地平整取土困難，確定合理的道路規劃高程對天津某區三期場地平整投資有著重大影響。在天津某區三期的道路專項規劃中，特別強調規劃高程的控制。以某區二期為例，該區域與天津某區三期毗鄰，僅由京津塘高速公路南北相隔，其道路規劃高程大致在3.4米至3.8之間。天津某區三期31平方公里范圍內合理確定規劃道路高程，普遍降低至2.7到3.3米范圍內，使得天津某區三期平均高程比天津某區二期高程下降0.7米。以天津某區三期填土面積22平方公里，單方填土成本30元（不考慮坑塘填土和環境代價），保守估算規劃高程降低將直接減少場地平整投資4.6億元。

（二）加強經營意識，對控規進行合理修編

1.利用既有地形條件，降低填土投資。房地產一級開發單位在取得天津某區三期土地整理資質以后，對現場進行了踏勘并進行了地形測量。發現在“八平方”區域有兩個大坑，一個40萬平米，一個20萬平米。按照2009年控規需要填平處理。

圖：兩處坑塘的衛星圖片

圖：2009版控規“八平方”區域

保留原有坑塘是天津某區三期控規修編工作中的難點和重點。經與市規劃院研究，計劃將天津某區三期兩處大型坑塘予以保留，與天津某區三期范圍內規劃的綠地進行置換。既不減少可出讓用地比例，又給天津某區三期增添了一處景觀湖泊，提高了周邊用地品質，從而提升未來土地出讓價格。更為直接的是，保留這兩處坑塘一方面大幅降低了該地塊地基處理費用，防止可能發生的地質災害風險；另一方面將直接節約填土費用約2億元。保留坑塘的建議最終被政府管理部門采納，并體現在2012年的新版控規中。

圖：2012年控規“八平方”區域

2.將天津某區三期商住用地指標置換至天津某區二期。天津某區三期規劃商住用地主要分布在“8平方”地塊內，其中商業用地46.68公頃，居住用地83.41公頃。根據天津某區一、二期經驗，待區域配套成熟后，商住用地陸續可完成出讓的時間應在3-5年后，無法快速回收開發成本。同時，依照天津市區片地價級別劃分，天津某區一期最高商業地價高于天津某區三期87%，住宅地價高76%，而且三期規劃的商住用地，與一路之隔軍糧城新市鎮規劃的大面積商、住用地同質競爭激烈。

考慮通過調整規劃，將天津某區三期商住用地與一期工業用地進行置換。以某區近年成交的商住和工業用地出讓均價為參照，按靜態統一時點全部出讓計算，土地出讓金收入可凈增25.54億元。

最后，盡量在控規修編工作中增加可出讓用地比例。第一，借鑒天津某區一、二期已有成功經驗，合理減少區內道路兩側綠化用地。第二，是對區域外圍的大面積綠化用地進行壓縮，以增加可出讓用地面積。

三、區域未來發展愿景的思考與展望

本次研究的天津某區地理位置與中心城區非常近，在城市規劃上應該充分利用中心城區豐富的基礎設施和配套資源。要達到這個目的，首要任務就是要改善與市區往來的交通環境，盤活土地資產，提升土地價值。目前雖然天津地鐵一條線路在某區設站，但是站點距離某區的行政商業中心都比較遠，亟待解決這一發展瓶頸。建議采取以下措施改善交通環境，盤活土地資產：

（一）以軌道接駁為重點，推進公交軌道化

根據市規劃院評估數據，某區“交通基礎設施指數”和“路網密度”兩項指標在濱海新區處于領先位置，但在“公共交通60分鐘可達性”這一指標上相對落后，表明產業區向新城的發展過程中，對交通系統服務有了更高、更新的需求。

目前，泛天津某區范圍內現有和規劃的地鐵線路主要有M6、M2、M13、M4、M11等5條，均為東西走向，雖加強了與中心城區的交通聯絡，但南北向交通仍然連接不暢。

為進一步產城融合，建議某區會同東麗區共同建設軌道接駁線，將M6、M2、M13、M4、M11以及Z2等既有軌道線路有效連接，優化軌道交通線路走向及站點設置，提升軌道交通對外輻射能力，引導某區在沿津漢公路東西向發展同時，拓展接駁軌道線南北向發展，從而推動整體區域城市化。

（二）建設湖下交通樞紐，以換乘為核心提升出行功能

某區現已由單一功能的產業區逐步向功能復合的新城發展。產業人群的出行目的和出行方式呈“多樣化”趨勢，且居民的出行比例已超過60%，內部出行占比逐漸增大。隨著商務商業交通流量加大，部分地區停車趨于緊張。

即將啟動建設的Z2線對某區是個發展契機，建議在某區西湖靠東側地下建設交通樞紐綜合體項目，以景觀環境為主題，交通樞紐換乘為核心，兼顧公園配套和社會服務的復合功能。既可以解決區域社會車輛停車難的問題，又可以實現地鐵、公交、出租甚至接駁線的便捷換乘。

（三）盤活土地資產，提升土地價值建議

為實現土地的最大經濟價值，建議將某區內高爾夫球場與機場周邊防護綠地（“2萬畝”）進行置換。高爾夫球場占地約64萬平方米，用地性質為集體土地，位于某區核心位置。其周邊住宅用地為某區住宅用地區片價最高級別。同時，現球場與住宅用地過近，綠化藥劑的使用對周邊居民也有一定污染。

考慮置換的是天津某區三期“2萬畝”地塊范圍內，機場跑道北端，規劃為跑道控制綠地，總面積約82萬平方米，在機場二跑道建設中被征用，現基本屬于閑置狀態。如通過調整規劃和土地征收轉用的方法，將該地塊與高爾夫球場完成置換，并將現有高爾夫球場調整為住宅用地。屆時將大幅提高土地使用效率，同時增加住宅用地面積約64萬平米。

經調研，新加坡樟宜和日本成田國際機場已有類似高爾夫球場的成功案例。下一步，可委托高爾夫球場專業設計公司進行可行性研究，并協同行政主管部門進行深入的論證和調研工作，實現此塊土地的盤活。