非經營性政府投資項目代建管理制度分析

鄒威 黃潔林

摘要：代建制是我國非經營性政府投資項目領域推行的一種新的項目管理模式，也是我國政府投資的公益性建設項目管理模式進行市場化改革的重要舉措。目前，我國大部分省市正在試行和進一步推進代建制投資項目管理，并取得了一定的效果。但在實際運行中，也暴露出一些普遍性問題。對此，我想以廣州市非經營性政府投資項目為例，探討分析代建管理制度在實施過程中的利弊與對策。

關鍵詞：代建管理制度;利弊與對策;發展方向

前言

隨著工程建設的發展，傳統的政府投資管理模式顯現出了一些弊端，如投資失控、三超一拖現象嚴重，管理機構重復且缺乏專業的管理技能，不僅浪費了大量的政府資源，埋下了很多的工程隱患，引發了大量的質量和安全問題。

1代建管理模式類型

1.1政府組建專業管理機構模式

政府成立建設的代建管理局或項目代建中心，屬于政府序列的職能管理部門，將政府全額或部分直接投資的黨政機關、教、科、文、衛、體等社會事業建設項目由政府授權、委托其進行建設管理的模式。

1.2政府指定專業代建公司模式

由政府指定若干家具備較強經濟實力的國有建設公司、咨詢公司或項目管理公司，對指定項目實行代理建設，按企業經營管理;或是確定代建單位名單、有限選定代建機構的方式，按企業經營管理;或是由政府建立專業代建項目公司并直接委托項目建設。

1.3市場競爭代建模式

通過政府主管部門設立基本的準人條件，按市場競爭原則，批準若干家具有較強經濟和技術實力，有良好建設管理業績并可承擔投資風險的項目管理公司參與項目代建的競爭，其中項目的總投資、代建單位管理費等均由招標確定。

2實施代建制的積極作用

2.1加快了政府職能轉變

長期以來，在我國政府投資的公益性建設項目中，一直采用的是在投資方、建設方和承建方之間，由建設單位設立一個臨時項目部來管理建設項目。這種靠行政體制來管理經濟活動的方式弊端較多。據統計數據顯示，在臨時機構管理下建設的工程幾乎沒有不突破預算的，工期、質量、安全也不易控制。實行代建制后，政府對代建制項目主要把握產業政策和宏觀決策，項目具體實施依靠市場機制管理，從而有助于規范政府投資項目管理行為。

2.2有助于遏制腐敗

作為工程建設的投資方，因為具有決策權，歷來是工程承包商和材料供應商“攻關”的最主要目標。但實施代建制后，建設方與承包商、供應商的直接接觸被壓縮到了最低限度，其職務犯罪的幾率也就相應降低了。代建方在權限范圍內，應根據法律、法規和行業規范的要求，按照自身管理制度和經驗獨立完成工程管理工作，而不是一味遷就投資方，亦步亦趨，這樣代建方對建設方也有一種制約作用。

2.3提高投資效益

由于實施代建制，代建單位將代替建設方執行其投資控制的職能，可以更加科學有效地開展投資控制工作，提高了投資效益。

2.4抑制了“三超”（超投資、超規模、超標準）痼疾

過去由于一些項目是由政府自己建設的，投資者、使用者、建設者、管理者集于一身，一些不必要的功能紛紛上馬，貪大求全，造成預算不斷追加、擴大。實行代建制后，再追加財政預算就不大可能。

2.5有利于解決拖欠工程款問題

據全國人大常委會的調查數據顯示，工程款拖欠最為嚴重的是房地產開發項目和政府投資工程，分別占拖欠總額的39.6%和26.7%。通過代建管理，可以減少此類情況的發生，為防止拖欠打下良好基礎。

3代建制實施過程中存在的問題

3.1代建單位的法律地位尚未明確，代建單位處于弱勢地位，責任、權利、義務不對等

當前，代建單位履行職責的法律環境尚不健全，也就是說，在國家基本建設程序中沒有法律授予的地位。因此，客觀上無法得到各級政府和建設相關管理部門的認可，實際操作過程中遇到很多困難，在辦理各種工程建設手續的過程中，其身份難以被有關行政管理部門認可，其主要表現是在質量管理過程中代建單位在所有的驗收表格中無簽字之處，造成工作被動。

3.2業主的觀念沒有完全轉變，“建設”和“運營”沒有真正分離

實行代建制的目標之一就是要解決“建設、監管、使用”多位一體的矛盾，但有些使用單位為了部門的利益，對于代建工作存在一定的抵觸情緒，不是自覺自愿接受項目代建，而是在代建過程中或是不積極主動配合，不履行應承擔的責任;或是不愿放棄自己的權力，利用甲方身份超越權限干涉代建單位的正常工作。這樣做不僅影響了代建單位對項目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動性，進而影響到項目的順利實施。

3.3代建取費標準過低，損害了代建單位的積極性

絕大多數地方在實施代建制的相關文件中沒有明確設置代建費的標準，大部分情況下都是參照建設單位管理費的標準來執行。但建設單位管理費并不包括代建單位必須支出的工資、稅金以及應該獲得的合理利潤等內容，因此費率偏低。有的項目代建費只占項目總投資的0.7%。

4完善代建制的幾點建議

4.1完善法制建設，確立代建制度的法律地位

在進一步總結經驗的基礎上，積極加強政府投資項目建設代建制的立法工作，早日出臺比較完善的代建制管理辦法。通過立法明確代建單位的法律地位，理順代建單位與委托人、使用單位的關系，合理清晰地分各自的責權利，進一步規范政府投資項目的代建過程。

4.2轉變業主觀念，加強代建工作實施過程的監管

通過宣傳和試點的示范作用，讓業主們真正了解代建制在項目管理中的巨大作用，以此來推動代建制的健康發展。

5結語

本文以廣州市非經營性政府投資項目代建管理為切入點，分析其積極作用，研究其存在問題，結果表明，非經營性政府投資項目實行代建管理制，可以有效降低投資，提高社會經濟效益;對政府投資項目代建制的深入研究分析，有助于項目實踐中進行有針對性的管理，更大程度地提高效益。